卷煙非法流通治理體系的構(gòu)建研究

張吉斌 李鵬 任賀

摘 要：卷煙非法流通違背煙草專賣法律法規(guī)，擾亂卷煙市場秩序，損害廣大零售戶利益，給行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展帶來壓力。在國家煙草專賣局嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營大背景下，各級(jí)煙草專賣行政主管部門嚴(yán)控嚴(yán)治，卷煙非法流通行為得到有效遏制，但受利益驅(qū)動(dòng)、貨源不均衡、打擊力度不一等因素影響，卷煙非法流通案件仍時(shí)有發(fā)生。當(dāng)前，構(gòu)建適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的卷煙非法流通治理體系是迫在眉睫的問題。為此，圍繞卷煙非法流通治理體系的構(gòu)建，從治理現(xiàn)狀分析，著力構(gòu)建起三維九級(jí)的“事前防范”“事中管控”“事后追責(zé)”治理體系，并就如何搭建由“內(nèi)”到“外”的治理構(gòu)架提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：非法流通;防控與治理;全過程監(jiān)管;考核激勵(lì);責(zé)任追究

中圖分類號(hào)：F27???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.027

1 研究背景

卷煙非法流通案件是卷煙異常流動(dòng)的重要表現(xiàn)形式，是衡量卷煙規(guī)范經(jīng)營的 “晴雨表”。一起卷煙非法流通案件往往只是冰山一角，不能僅單純注重案件涉及碼段卷煙的調(diào)查，還要全方位排查卷煙經(jīng)營、專賣監(jiān)管、企業(yè)管理等方面存在的問題。卷煙非法流通案件背后可能存在違法大戶或者不法煙販，也可能存在內(nèi)部人員違規(guī)經(jīng)營行為，需要深度挖掘與治理。隨著煙草行業(yè)的發(fā)展，卷煙非法流通治理已成為各級(jí)煙草專賣局不可回避的問題，本文從如何構(gòu)建由內(nèi)到外的事前、事中、事后治理體系進(jìn)行研究，著力搭建起一個(gè)完善的卷煙非法流通治理構(gòu)架。

2 卷煙非法流通治理現(xiàn)狀研究

2.1 卷煙非法流通案件倒查機(jī)制取得成效，但事后被動(dòng)應(yīng)對(duì)模式需要轉(zhuǎn)變

對(duì)卷煙非法流通案件線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，分析問題根源、監(jiān)督問題整改、落實(shí)責(zé)任追究，是煙草專賣行政主管部門的重要職責(zé)，是標(biāo)本兼治推進(jìn)卷煙規(guī)范經(jīng)營的重要舉措，是傳導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營壓力和責(zé)任的重要渠道。國家煙草專賣局反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要對(duì)卷煙非法流通線索追根溯源，排查“主觀故意、組織參與、內(nèi)外勾結(jié)”不規(guī)范經(jīng)營和大戶“二次批發(fā)、左右價(jià)格、擾亂市場”等問題;要查清卷煙流通到外地的原因、運(yùn)作過程以及是否存在內(nèi)部人員參與等問題，嚴(yán)肅處理涉案人員，保持良好的企業(yè)內(nèi)部政治生態(tài)和外部市場生態(tài)。但基于卷煙非法流通案件的倒查機(jī)制傾向于事后控制，核查工作較為被動(dòng)。

2.2 卷煙非法流通治理不僅要聯(lián)控，還要在聯(lián)防和聯(lián)治上下功夫

各級(jí)煙草專賣局（公司）深刻理解國家局關(guān)于“不規(guī)范行為‘根子在思想、問題在管理、形式在大戶’”的論斷內(nèi)涵，站在從嚴(yán)治黨的高度對(duì)待卷煙非法流通治理工作，堅(jiān)持做到思想重視、認(rèn)清形勢、嚴(yán)控態(tài)勢，實(shí)施了有效管控措施。但由于卷煙非法流通治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要營銷、專賣、內(nèi)管、物流四線協(xié)同，樹立“一盤棋”思想，要堅(jiān)持源頭貨源調(diào)控、市場監(jiān)管打擊、內(nèi)部規(guī)范管理、異常信息傳遞并重，只有變“單兵作戰(zhàn)、各自為戰(zhàn)”為“協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)”，才能合力下好卷煙非法流通治理這盤棋，最大限度地壓縮不規(guī)范經(jīng)營行為生存的土壤和空間。

2.3 考核問責(zé)側(cè)重以問責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)，考核激勵(lì)引導(dǎo)的措施仍需豐富

為落實(shí)規(guī)范經(jīng)營責(zé)任，市局（公司）每年開展卷煙規(guī)范經(jīng)營專項(xiàng)考核，各基層單位和機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門采取有效措施，切實(shí)維護(hù)卷煙規(guī)范經(jīng)營秩序，確保治理工作落到實(shí)處、取得成效。但現(xiàn)行專項(xiàng)考核指標(biāo)側(cè)重于對(duì)卷煙外流數(shù)量的考核，旨在通過扣罰考核實(shí)現(xiàn)規(guī)范壓力的有效傳導(dǎo)，督促履職盡責(zé)。在現(xiàn)行考核機(jī)制中，突出卷煙外流維度的考核機(jī)制導(dǎo)致的不平衡現(xiàn)象日益凸顯，主要體現(xiàn)在：一是受卷煙銷售體量、所處地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活躍程度、物流行業(yè)發(fā)展等因素影響，卷煙異常流動(dòng)治理工作難度不同，單一考核外卷煙外流數(shù)量，出現(xiàn)基層單位扣罰不平衡的情況。二是提升卷煙非法流通治理水平需要通過違法大戶治理、專賣市場打擊、規(guī)范經(jīng)營監(jiān)管等多方面綜合施治方能取得效果。現(xiàn)行卷煙規(guī)范經(jīng)營專項(xiàng)考核中，未實(shí)現(xiàn)對(duì)影響治理成效各方面因素的綜合評(píng)價(jià)。

3 卷煙非法流通治理體系構(gòu)建的措施

3.1 構(gòu)建起卷煙非法流通治理的“事前防范”體系

3.1.1 建立健全警示教育和法制宣傳的“雙引導(dǎo)”機(jī)制

一是抓好內(nèi)部職工規(guī)范經(jīng)營常態(tài)化警示教育，樹牢“以規(guī)范促經(jīng)營、以規(guī)范促發(fā)展”理念，嚴(yán)守“底線”，不越“紅線”。二是豐富規(guī)范經(jīng)營宣貫形式，及時(shí)向卷煙零售戶宣傳煙草專賣法律法規(guī)和煙草行業(yè)有關(guān)規(guī)范經(jīng)營政策，幫零售戶算好“規(guī)范經(jīng)營賬”，提升守法意識(shí)，引導(dǎo)零售戶堅(jiān)定經(jīng)營信心、珍惜卷煙貨源，促進(jìn)卷煙市場自發(fā)規(guī)范。

3.1.2 建立健全系統(tǒng)預(yù)警和信息預(yù)測的“雙防控”體系

一是前移監(jiān)管關(guān)口，利用內(nèi)管系統(tǒng)預(yù)警排查功能，對(duì)卷煙經(jīng)營數(shù)據(jù)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常訂單、異?？蛻簦瑢?shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管。二是借助信息化手段，上游信息快速下達(dá)一線人員，下游建議及時(shí)上傳相關(guān)管理人員，實(shí)現(xiàn)有價(jià)信息高效傳遞，在規(guī)范經(jīng)營形勢預(yù)測預(yù)警、問題研判、管理決策時(shí)做到心中有“數(shù)”、手中有“術(shù)”。

3.1.3 建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查的“雙預(yù)防”機(jī)制

一是加強(qiáng)規(guī)范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查防控，形成防控清單，實(shí)行三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)識(shí)，有針對(duì)性地實(shí)施監(jiān)督預(yù)防。二是圍繞規(guī)范卷煙經(jīng)營重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行隱患排查，檢視、剖析崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，把各類風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)，解決在基層一線，防范化解不規(guī)范經(jīng)營及卷煙非法流通隱患。

3.2 構(gòu)建起卷煙非法流通治理的“事中管控”體系

3.2.1 建立健全“全過程”監(jiān)督與“閉環(huán)式”監(jiān)督的“雙監(jiān)管”機(jī)制

一是將貫徹落實(shí)國家局工作指引與完善卷煙規(guī)范經(jīng)營防控機(jī)制相結(jié)合，落實(shí)卷煙經(jīng)營“八大環(huán)節(jié)”的全過程監(jiān)管，推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)管的各項(xiàng)制度更具完整性、系統(tǒng)性和可操作性。二是采取網(wǎng)上查閱、隨機(jī)抽查、定期檢查的方式精準(zhǔn)監(jiān)管，積極查找不規(guī)范經(jīng)營線索，打造“發(fā)現(xiàn)問題-報(bào)告問題-反饋問題-督導(dǎo)整改”的監(jiān)督閉環(huán)。

3.2.2 建立健全目標(biāo)客戶監(jiān)控和重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)控的“雙監(jiān)控”機(jī)制

一是將日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的異常信息與目標(biāo)客戶銷售、庫存等數(shù)據(jù)匹配，梳理分析重點(diǎn)監(jiān)控戶、異常關(guān)注戶、一般經(jīng)營戶，分類分層監(jiān)控，提高監(jiān)控針對(duì)性。二是聚焦物流寄遞、客運(yùn)站點(diǎn)、批發(fā)市場、鐵路高速等重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化預(yù)防預(yù)判、監(jiān)督監(jiān)管、偵查偵辦，確保所屬轄區(qū)卷煙非法流通案件有效查處。

3.2.3 建立健全多部門協(xié)作和多層級(jí)協(xié)作的“雙協(xié)作”機(jī)制

一是堅(jiān)持“內(nèi)管抓監(jiān)控、營銷抓調(diào)控、專賣抓管控”三管齊下，加強(qiáng)專、銷、物、內(nèi)各部門信息溝通和工作協(xié)作，通過聯(lián)席會(huì)議共商、信息定期共享、案件線索共研、異常流動(dòng)共控，合力維護(hù)煙草市場秩序穩(wěn)定。二是形成跨省、跨區(qū)域的多層級(jí)聯(lián)合防控協(xié)作機(jī)制，織密治理卷煙非法流通的“天羅地網(wǎng)”。

3.2.4 建立健全定期檢查和專項(xiàng)檢查的“雙檢查”機(jī)制

一是嚴(yán)格落實(shí)卷煙經(jīng)營監(jiān)管要求，從貨源投放、訂單采集、貨款結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，開展定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常線索，從源頭防范卷煙異常流通。二是針對(duì)違法大戶治理、市場串碼（毀碼）治理、許可證件清理等重點(diǎn)工作，開展專項(xiàng)檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題不查清不放過，責(zé)任不落實(shí)不放過，整改不徹底不放過，推動(dòng)卷煙經(jīng)營更加規(guī)范。

3.3 構(gòu)建起卷煙非法流通治理的“事后追責(zé)”體系

3.3.1 建立健全一案雙查和追責(zé)問責(zé)的“雙追究”機(jī)制

一是堅(jiān)持“一案雙查”，從商流、物流、資金流、信息流入手，查處違法商戶和不法煙販，堅(jiān)持刀刃向內(nèi)，對(duì)內(nèi)部人員主觀故意、組織參與、內(nèi)外勾結(jié)等不規(guī)范經(jīng)營行為“零容忍”。二是織緊責(zé)任防線，以責(zé)任倒追、嚴(yán)肅問責(zé)為支撐，把責(zé)任細(xì)化到具體部門、崗位，以堅(jiān)決的態(tài)度、嚴(yán)厲的措施、嚴(yán)肅的問責(zé)，倒逼規(guī)范經(jīng)營落實(shí)。

3.3.2 建立健全考核問責(zé)和容錯(cuò)糾錯(cuò)激勵(lì)的“雙導(dǎo)向”機(jī)制

一是將卷煙非法流通治理成效與工作業(yè)績指標(biāo)相掛鉤，發(fā)揮目標(biāo)管理和指標(biāo)評(píng)價(jià)的引領(lǐng)作用，完善考評(píng)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)治理過程和治理成效，構(gòu)建獎(jiǎng)罰分明的考核機(jī)制。二是拓展考核激勵(lì)廣度，納入工作容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)調(diào)查核實(shí)清楚并依法依規(guī)采取治理措施的卷煙外流案件，予以核減激勵(lì)，促使基層單位變被動(dòng)核查為主動(dòng)作為。

4 卷煙非法流通治理體系構(gòu)建的建議

（1）“內(nèi)”訓(xùn)“外”宣，完善教育宣貫機(jī)制建設(shè)，筑牢卷煙非法流通治理體系的思想根基。

強(qiáng)化教育培訓(xùn)和政策宣貫，增強(qiáng)規(guī)范經(jīng)營“約束力”。對(duì)“內(nèi)”，通過專題培訓(xùn)、警示教育、案例通報(bào)等方式，引導(dǎo)全員牢固樹立規(guī)范經(jīng)營“生命線”意識(shí)，事事講規(guī)范、保規(guī)范。對(duì)“外”，充分利用零售戶培訓(xùn)、工商零銷黨小組、誠信互助小組等平臺(tái)開展“線上+線下”的守法經(jīng)營宣傳，講解煙草專賣法律法規(guī)，通報(bào)典型案件，拉緊規(guī)范經(jīng)營“警戒線”，引導(dǎo)客戶自覺抵制各類不規(guī)范經(jīng)營行為。

（2）“內(nèi)”考“外”核，完善激勵(lì)考評(píng)機(jī)制建設(shè)，夯實(shí)卷煙非法流通治理體系的保障基礎(chǔ)。

形成系統(tǒng)的積分制激勵(lì)考核細(xì)則，發(fā)揮考核評(píng)價(jià)“引導(dǎo)力”。對(duì)“內(nèi)”，由單純的結(jié)果量化考核轉(zhuǎn)向?qū)?shí)現(xiàn)結(jié)果的過程考核，將影響治理成效的各方面因素細(xì)化為具體指標(biāo)，逐項(xiàng)量化評(píng)分，科學(xué)設(shè)定考核內(nèi)容，構(gòu)建能推廣、更實(shí)用、促成長的積分制激勵(lì)考核評(píng)價(jià)體系。對(duì)“外”，在案件倒查中，增設(shè)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，責(zé)任單位調(diào)查核實(shí)清楚外流案件中存在違法大戶、不法煙販、內(nèi)部違規(guī)問題情況并依法依規(guī)處理的，采取核減措施予以激勵(lì)，推動(dòng)基層單位從不愿核查、被動(dòng)核查向我要核查、主動(dòng)核查轉(zhuǎn)變。

（3）“內(nèi)”協(xié)“外”聯(lián)，完善互聯(lián)互通機(jī)制建設(shè)，凝聚卷煙非法流通治理體系的管控合力。

發(fā)揮聯(lián)合治理優(yōu)勢，提升協(xié)同“戰(zhàn)斗力”。“內(nèi)”部，內(nèi)管部門主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通協(xié)作，為卷煙非法流通治理創(chuàng)造聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成管控合力。建立基層服務(wù)站“四員”聯(lián)動(dòng)、信息共享、責(zé)任共擔(dān)、共獎(jiǎng)共罰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管觸角向一線的延伸?！巴狻辈?，建立省域與周邊市局之間，市域邊界縣級(jí)局之間，內(nèi)部“四員”與外部信息員之間的多層級(jí)多維度協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息搜集反饋和互聯(lián)互通。

（4）“內(nèi)”管“外”打，完善聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，打造卷煙非法流通治理體系的戰(zhàn)斗堡壘。

加強(qiáng)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”“危險(xiǎn)源”的監(jiān)控，強(qiáng)化監(jiān)管“牽引力”?！皟?nèi)”部，健全“四函”告知、問題清單和定期報(bào)告制度，對(duì)卷煙經(jīng)營實(shí)行全方位全過程閉環(huán)管控。落實(shí)“灰名單”客戶動(dòng)態(tài)分類、分級(jí)監(jiān)管制度，關(guān)注卷煙銷售動(dòng)向及庫存變化，靈活機(jī)動(dòng)部署階段性專項(xiàng)整治行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法收購倒賣經(jīng)營串碼（毀碼）卷煙行為。“外”部，突出專賣市場監(jiān)管主體責(zé)任，加強(qiáng)與公安、市場監(jiān)管、鐵路、郵政等部門的執(zhí)法協(xié)作，聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，著力打擊物流、快遞和運(yùn)輸環(huán)節(jié)的真煙非法流通行為，斬?cái)喾欠魍ㄇ馈?/p>

5 結(jié)語

為全力維護(hù)國家利益和市場公平交易秩序，要著力構(gòu)建適應(yīng)新形勢的卷煙非法流通治理體系，形成多維度、多層級(jí)的聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治綜合治理新格局，營造規(guī)范有序的卷煙市場環(huán)境，提升卷煙零售戶經(jīng)營信心，增強(qiáng)卷煙零售戶獲得感、安全感、幸福感，將煙草專賣制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

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