融入社區(qū)治理的普惠金融高質(zhì)量發(fā)展新思路*

周孟亮 李向偉

2005 年，聯(lián)合國提出普惠金融概念，時逢我國開展“增量式”農(nóng)村金融改革，普惠金融理念在農(nóng)村金融改革中日漸深入，至2013 年，黨的十八屆三中全會正式提出“發(fā)展普惠金融”。普惠金融從理念引進、正式提出至今已有十五年左右時間，已逐漸成為金融改革特別是農(nóng)村金融改革領域的“主題詞”。其間，普惠金融的發(fā)展取得了顯著成效，普惠金融理念在農(nóng)村逐漸被了解和深知，從中央到地方出臺了眾多普惠金融發(fā)展政策，農(nóng)村普惠金融服務供給主體日益多元化，組織體系逐步健全，服務覆蓋面越來越廣，基本實現(xiàn)支付、結算等基礎性金融服務在農(nóng)村全覆蓋，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)做出了很大貢獻。(1)周孟亮：《脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興與金融扶貧供給側改革》，《西南民族大學學報( 人文社科版) 》2020 年第1 期。盡管如此，普惠金融發(fā)展將“一直在路上”，實現(xiàn)普惠金融目標是我國較長時期的發(fā)展戰(zhàn)略。目前我國進入全面推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕的新階段，2022 年2 月，習近平總書記主持中央全面深化改革委員會會議，通過《推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》。普惠金融高質(zhì)量發(fā)展是推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重要基礎，但目前我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展依然存在業(yè)務發(fā)展不平衡、風險防范和機制不健全、金融機構開展普惠金融業(yè)務積極性低和客戶定位的“目標偏移”等問題。(2)李建軍、彭俞超、馬思超：《普惠金融與中國經(jīng)濟發(fā)展: 多維度內(nèi)涵與實證分析》，《經(jīng)濟研究》2020 年第4 期。筆者經(jīng)過仔細分析，發(fā)現(xiàn)這些問題都與信息不對稱有關。

為解決普惠金融發(fā)展中的“信用”難點問題，已有的相關研究和一些具體實踐都集中在增加抵押、擔保等方面。另外，對于緩解信息不對稱方面的政府行為也有相關研究，但更多的集中在中央和省級政府如何出臺法律、法規(guī)等方面，對于鎮(zhèn)、村和社區(qū)等地方基層如何參與緩解信息不對稱問題缺乏有效的研究。本文認為：解決農(nóng)村普惠金融發(fā)展中的信息不對稱問題還得從農(nóng)村內(nèi)部出發(fā)尋求新思路，增進政府、金融機構和農(nóng)戶的相互了解程度，拉近彼此的距離，增進彼此的信任。(3)近年來，數(shù)字金融科技的發(fā)展大大緩解了農(nóng)村普惠金融發(fā)展中的信息不對稱問題，尤其是農(nóng)戶在運用金融科技過程遇到“數(shù)字鴻溝”問題，值得我們進一步去研究解決。金融機構要以“服務”贏得“口碑”，普惠金融服務不應該只是簡單的“貸款”服務，應該是以金融為主的綜合服務生態(tài)體系。特別是在目前我國建設服務型政府，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，以農(nóng)村信用建設為主要內(nèi)容，把普惠金融服務與社區(qū)公共服務結合起來，發(fā)揮金融機構和政府各自的優(yōu)勢，有助于真正緩解農(nóng)村普惠金融發(fā)展中的信息不對稱問題，更好地實現(xiàn)金融機構可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興和共同富裕提供持續(xù)性金融服務?！捌栈萁鹑?社區(qū)治理”有望成為我國普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的新思路，(4)社區(qū)和村都是人類居住的基本形式之一，二者在人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展和居住環(huán)境等方面都存在一些區(qū)別，隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村社區(qū)越來越多，在本文中不考慮這些差異。把社區(qū)和村都看作農(nóng)村基層組織，本文所指的“社區(qū)治理”也可以理解為“地方基層治理”。本文提出“普惠金融+社區(qū)治理”的新思路的內(nèi)涵和主要思想，分析“普惠金融+社區(qū)治理”的新思路如何通過加強信用建設，融入社區(qū)治理，解決普惠金融高質(zhì)量發(fā)展中的“信用”難點，研究“信用建設”聯(lián)結普惠金融與社區(qū)治理的理論機理，提出持續(xù)推進“普惠金融+社區(qū)治理”，促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑和保障措施。

一、“普惠金融+社區(qū)治理”新思路的提出

（一） “普惠金融+社區(qū)治理”的創(chuàng)新內(nèi)涵

“普惠金融+社區(qū)治理”新思路的提出主要基于以下兩點： （1）普惠金融高質(zhì)量發(fā)展是扎實推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重要支撐，但信息搜集難、信息不對稱問題一直是普惠金融發(fā)展的難題。(5)穆爭社、穆博：《深化農(nóng)村普惠金融供給側改革面臨的難點及化解機制》，《上海金融》2018 年第12 期。普惠金融高質(zhì)量發(fā)展需要大力加強農(nóng)村信用體系建設，金融機構應該順應鄉(xiāng)村振興需求，尋求解決信息不對稱問題的新方法。從理論上說，普惠金融高質(zhì)量發(fā)展主要是市場層面的問題，應該以金融機構為主導，但也離不開地方政府的作用，特別是農(nóng)村信用建設一直是難點問題，更加需要政府的作用。 （2）社區(qū)治理是推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重要內(nèi)容，但有效的社區(qū)治理首先需要掌握完備的社區(qū)信息，農(nóng)村信用建設是社區(qū)治理的重要抓手，也是建設我國服務型政府的重要內(nèi)容。社區(qū)治理在更大程度上屬于政府公共服務與管理的范疇，應該以政府和社區(qū)為主導，但金融機構也可以在其中發(fā)揮重要作用。由此可見，普惠金融和社區(qū)治理共同服務于推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕，而信用建設是聯(lián)絡普惠金融和社區(qū)治理，共同服務于推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕的紐帶。農(nóng)村信用建設是我國普惠金融高質(zhì)量發(fā)展需要加強的地方，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要建設內(nèi)容?；谝陨线壿嬂碚摲治?，本文提出融入社區(qū)治理的普惠金融高質(zhì)量發(fā)展新思路?！捌栈萁鹑?社區(qū)治理”新思路形成的理論邏輯可以總結如圖1 所示。

（二） “普惠金融+社區(qū)治理”的主要思想

1.從宏觀層面看：加強政府與市場的作用協(xié)調(diào)

“普惠金融+社區(qū)治理”新思路是“有效處理政府與市場的關系”這個重大理論命題在普惠金融領域的典型運用，普惠金融高質(zhì)量發(fā)展既需要中央、省級政府從宏觀層面出臺激勵和支持政策，也需要縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（社區(qū)）層面的具體參與和配合。“普惠金融+社區(qū)治理”打造“金融機構+社區(qū)+農(nóng)戶”的普惠金融發(fā)展新思路，整合政府基層組織和金融機構的比較優(yōu)勢，破解金融機構與農(nóng)戶之間的信息不對稱，真正打通農(nóng)村金融服務的“最后一公里”，(6)趙應云：《關于高度重視普惠金融與地方基層治理深度融合的建議》，《農(nóng)村金融時報》2020 年5 月25 日。使金融服務有了新的平臺，使政府服務有了新的抓手，使金融機構與政府的對接有了新的紐帶。這種新思路以農(nóng)村信用建設為主線，實現(xiàn)“金融信用”與“社區(qū)信用”的有效結合，能有效緩解信息不對稱問題。通過利用金融機構與地方政府各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)二者的“雙贏”， 使各項普惠金融服務真正落地生根，促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，為扎實推進鄉(xiāng)村振興和共同富裕提供堅實的金融服務。

圖1 “普惠金融+社區(qū)治理”新思路形成的理論邏輯

2.從微觀層面看：促進社區(qū)、金融機構和農(nóng)戶信息互通

“普惠金融+社區(qū)治理”通過加強農(nóng)村信用建設，促進社區(qū)、金融機構和農(nóng)戶信息互通，有效緩解金融機構、農(nóng)戶和地方政府彼此之間的信息不對稱問題。第一，對于金融機構來說，充分利用政府的資源開展信用建設，建立與政府的良性互動關系，獲得政府各方面的支持，也可以更好地樹立自身品牌形象，建好長期、穩(wěn)定的客戶資源，解決我國普惠金融力度不夠和難以落地的問題。(7)青海銀監(jiān)局：《“雙基聯(lián)動”探索普惠金融發(fā)展新模式》，《中國農(nóng)村金融》2016 年第9 期。第二，對于地方政府來說，借助金融機構的力量實施社區(qū)治理，可以彌補社區(qū)資源的不足，也可以更好地將農(nóng)戶的“無形”信用資源轉(zhuǎn)化為“有形”金融資產(chǎn)，提高對農(nóng)戶講信用、守信用的激勵，把抽象的社區(qū)治理通過金融手段轉(zhuǎn)化為群眾實實在在的獲得感，使優(yōu)化社區(qū)治理有了可靠的抓手。第三，對于農(nóng)戶來說，借助于金融機構的走村入戶以及一些政策宣傳、金融教育，能夠提升自我信用意識和金融素養(yǎng)，增強對金融產(chǎn)品和國家政策的了解程度，增強對所在社區(qū)的歸屬感。

二、直接效應：解決普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的“信用”難點

目前我國對于城市社區(qū)居民和企業(yè)的金融信用體系已基本建立，早在2009 年，中國人民銀行就出臺了《關于推進農(nóng)村信用體系建設的指導意見》（銀發(fā)〔2009〕129 號），(8)2014 年和2015 年中國人民銀行相繼出臺《關于加快小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設的意見》（銀發(fā)〔2014〕37 號）和《關于全面推進中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設的意見》（銀發(fā)〔2015〕280 號），將中、小微企業(yè)納入我國信用體系建設的范圍，是促進我國普惠金融發(fā)展的重要舉措。而后逐漸形成了由人民銀行牽頭，政府部門、金融監(jiān)管部門和農(nóng)村金融機構共同參與的農(nóng)村信用體系建設組織框架，通過對農(nóng)村信用村、信用戶的評定，改善了農(nóng)村信用環(huán)境，對破解農(nóng)村貸款難問題發(fā)揮了較大作用，有利于促進我國普惠金融發(fā)展。(9)中國人民銀行寧德市中心支行課題組：《普惠金融視角下農(nóng)村信用體系建設的實踐與思考》，《征信》2019 年第11 期。但總體來說，對于農(nóng)村信用信息的搜集過于宏觀，對于農(nóng)村地區(qū)居民的信用記錄還不夠具體，農(nóng)村信用體系不健全依然是普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的難點，“普惠金融+社區(qū)治理”通過加強農(nóng)村信用建設，能夠有效解決農(nóng)村普惠金融高質(zhì)量發(fā)展中的“信用”難點問題，

（一）農(nóng)戶的“硬”信息不足

普惠金融發(fā)展的目標是要為社會各階層特別是低收入、弱勢群體提供低成本、可持續(xù)的金融服務，信息不對稱使農(nóng)村金融服務風險高，農(nóng)戶融資難、融資貴的問題依然顯著存在。(10)王修華：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的金融支撐研究》，《中國高校社會科學》2019 年第3 期。為了降低信用風險，金融機構一般要求客戶提供合格擔?；蛘叩盅浩?，而農(nóng)戶的土地、房屋和生產(chǎn)設備等資產(chǎn)存在確權難或變現(xiàn)難的問題，抵押價值不高，導致農(nóng)戶擁有的金融機構所需要的“硬”信息不足，容易成為金融排斥的對象。對于如何解決信息不對稱問題，政府部門和金融機構都一直在努力，近年來我國大力試點發(fā)展土地承包經(jīng)營權、宅基地和林地等抵押貸款創(chuàng)新，構建農(nóng)業(yè)政策性融資擔保體系，成立小額信貸風險補償基金等，這些“融資增信”措施或者通過增加農(nóng)戶特別是一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可用于抵押、擔保的資產(chǎn)，提高農(nóng)戶的信用等級，有利于緩解信息不對稱問題?；蛘咄ㄟ^引入政策性擔?；蛘哒鲑Y的風險補償基金，降低金融機構的貸款風險顧慮，提高金融機構貸款積極性。最終目的都是為了改變農(nóng)戶在金融機構目前“硬”資產(chǎn)不足的問題，使他們成為金融機構認可的合格貸款對象，最終提高農(nóng)戶的信貸可獲得性。這些措施在我國金融扶貧中發(fā)揮了較大作用，但實施效果的可持續(xù)性有待加強，在未來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興過程中需要加強和完善。因為，這些“融資增信”措施更多的是基于對農(nóng)戶貸款的高風險預期，由政府為金融機構提供保障，是從外部增加農(nóng)戶信貸擔保的渠道或者降低金融機構貸款虧損的程度，是從信息不對稱產(chǎn)生的“事后結果”中去尋求解決辦法，信息不對稱這個問題本身在“事前”并沒有有效解決。在實踐中政府介入較深，容易引發(fā)農(nóng)戶的道德風險，把政策支持當成免費的午餐，對于貸款“能拖多久就多久”，甚至惡意逃廢債務，把償還責任甩給政府或政策性擔保公司。

（二）農(nóng)戶“軟”信息的搜集成本高

農(nóng)戶雖然不擁有健全的抵押、擔?！坝病辟Y產(chǎn)，但擁有道德品質(zhì)、家庭狀況、社會關系、個人能力等“軟”信息。這些信息能夠反映農(nóng)戶償還貸款的主觀意愿，是體現(xiàn)貸款風險的重要因素，在很大程度上可以成為金融機構貸款決策的重要依據(jù)。但這些信息難以定量描述，只能定性判斷，而且這些信息比較隱蔽，需要入戶搜集。由于農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、居住分散，很多地方交通不方便，農(nóng)戶信息的采集難度大，采集成本特別是后續(xù)維護成本很高。另外值得注意的是，隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，出現(xiàn)了很多城鄉(xiāng)結合地區(qū)，這些城鄉(xiāng)結合地區(qū)不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村，雖然在社區(qū)面貌上要比原來農(nóng)村漂亮了，但人與人之間的交往比原來少了，彼此之間的了解少了，甚至關系也生疏了，金融機構在搜集信息時更加不便，傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構在這些城鄉(xiāng)結合地區(qū)的信息優(yōu)勢、地域優(yōu)勢逐漸降低，如果運用傳統(tǒng)的信息搜集方法則面臨高昂成本。而普惠金融發(fā)展要求做到成本覆蓋收益，追求金融機構可持續(xù)發(fā)展，這也是確保金融機構能夠提供持續(xù)性金融服務的前提。因此，農(nóng)戶“硬”資產(chǎn)的不足和高昂的“軟”信息搜集成本是導致信息不對稱問題的根源，也是我國農(nóng)村普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的根本難點。而且，這種信息不對稱不能依靠市場機制自動解決，那樣反而會導致農(nóng)村資金持續(xù)外流，出現(xiàn)農(nóng)村金融供給和需求的雙重萎縮。

（三）普惠金融高質(zhì)量發(fā)展需要尋求農(nóng)村信息搜集的新途徑

農(nóng)戶的“硬”資產(chǎn)不足，“軟”信息的搜集成本較高，為了從“內(nèi)部”真正緩解金融機構和農(nóng)戶之間的信息不對稱，金融機構應該努力尋求新的信息搜集途徑和方法，提高金融機構對農(nóng)戶“軟”信息的搜集能力，降低信息搜尋成本，努力挖掘那些低風險、高信用等級的客戶，而且這種信息搜集應該滿足兩個基本條件： （1）要盡可能確保搜集的信用信息全面、可靠，能夠及時更新，盡可能降低搜集成本。因為高昂的交易成本將嚴重降低金融機構開展信息搜集和信用評價的積極性，直接損害金融機構的財務可持續(xù)性，這不符合普惠金融發(fā)展原則。(11)張勛、萬廣華、張佳佳、何宗樾：《數(shù)字經(jīng)濟、普惠金融與包容性增長》，《經(jīng)濟研究》2019 年第8 期。（2）要能夠順應鄉(xiāng)村振興中建設生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明和治理有效的社會對各項信息的需求。我國鄉(xiāng)村振興不僅要實現(xiàn)“物質(zhì)生活”層面的產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕，更要實現(xiàn)“精神生活”層面的生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明和治理有效，這些目標的實現(xiàn)需要所有人共同努力，也需要所有人不僅有物質(zhì)方面的追求，更要有精神方面的素養(yǎng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興不能完全依靠政府的大包大攬，更多的應該依靠各類經(jīng)濟主體發(fā)揮自身的自我能動性，提升農(nóng)戶的內(nèi)在能力是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件。

由此可見，我國普惠金融發(fā)展過程中，農(nóng)戶“硬”信息不足，“軟”信息搜集成本高，需要信息搜集的新途徑，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，單靠金融機構而沒有地方政府支持的信用建設是不完整的。為順應鄉(xiāng)村振興的需求，對于“信用”所涉及的范圍應該進行擴充，對農(nóng)戶的信用評價除了包含傳統(tǒng)的“有借有還”等道德層面的金融信用信息，還應該包含政治、文化、生態(tài)和社會等多方面信息，特別要包括農(nóng)戶自我積極上進的意志和能力方面的信息，要通過信用評價引導農(nóng)戶樹立勤勞致富的信心和理念，提高自我發(fā)展能力。這就要求金融機構充分融入社區(qū)，借助地方政府和社區(qū)的力量，搜集農(nóng)戶經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)和社會等多方面的信息，這些多方面的信息搜集和信用評價離不開地方政府的作用，因為這些信息很多是來自政府?！捌栈萁鹑?社區(qū)治理”模式下的金融機構深入民間，融入社區(qū)，能真正挖掘提高農(nóng)戶信用等級的“軟”信息，促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展。

三、間接效應：借助社區(qū)治理促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展

我國在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)以后，真正實現(xiàn)全面脫貧，構建相對貧困治理的長效機制，(12)鄧曲恒、岳希明：《鄉(xiāng)村振興與扶貧攻堅》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2019 年第6 期。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕，這些都是我國今后較長時間內(nèi)面臨的重要任務，這些任務的實現(xiàn)需要在國家治理體系方面下更大功夫。黨的十八屆三中全會首次明確提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，把國家治理作為治國理政的重要方針提到了前所未有的高度。有效的社區(qū)治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎，應該把普惠金融發(fā)展融入社區(qū)治理過程中，借此促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展。

（一）有效的社區(qū)治理要以全方位的“信息”為基礎

社區(qū)治理是國家治理的基本單元和“落腳點”，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕具有基礎性作用。我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“二十字”目標中，治理有效是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明和生活富裕的保證。加強和完善社區(qū)治理，提升我國社區(qū)治理的法治化、科學化和精細化水平，是各級政府的一項重要工作，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。在“社區(qū)治理”概念被提出之前，我國使用的是“社會管理”概念。隨著傳統(tǒng)國有企業(yè)改制，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，社區(qū)治理不同于以往的社會管理，它面對的是一個更加開放的社會，面對不同階層的人群，這些人群的身份更加多元化，人口流動性也更大。社區(qū)治理變成一個包括地方政府在內(nèi)并由全社會共同參與的協(xié)同治理過程，它既包含政府治理的內(nèi)容，更多的要體現(xiàn)社會的自我調(diào)節(jié)和社區(qū)居民的自治以及政府與居民的良性互動。社區(qū)治理不能簡單地依靠自上而下地行政指令來進行，要以基層社會的全方位的“信息”為基礎，農(nóng)村信用建設是社區(qū)治理的重要抓手。社區(qū)治理需要搜集社區(qū)人口，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)在內(nèi)的信息，并以這些信息為基礎，結合現(xiàn)代數(shù)字技術進行分析，讓每個人的“信用”在實現(xiàn)社區(qū)治理手段創(chuàng)新，提高社區(qū)治理能力和水平方面發(fā)揮基礎性作用。特別是在當今移動互聯(lián)網(wǎng)時代，每個人的生活方式和行為都發(fā)生很大變化，每個人的社會行為也變得更加透明化，“信用”將成為每個人最重要的資源和財富，“信用+”將成為我國社區(qū)治理的新思路。

（二）各級政府在社區(qū)治理所需的信用建設中要發(fā)揮基礎作用

我國現(xiàn)有農(nóng)村信用信息主要是關于農(nóng)戶是否存在借錢不還或逃廢銀行債務等“金融信用”信息，而對于教育、醫(yī)療、社會保障和其他生活方面的信用信息則缺乏系統(tǒng)性記錄，而這些“金融信用”以外的信息對于推進社區(qū)治理能力現(xiàn)代化十分重要。由此可見，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求地方政府也積極參與到社會信用體系建設中來，社會信用體系建設不再是金融部門的事情，它也是提升我國社區(qū)治理水平的重要抓手。 2020 年中央“一號文件”提出“鼓勵地方政府對農(nóng)戶和中小企業(yè)開展信用等級評價”，突出了“地方政府”在信用體系評價中的重要地位。一方面，地方政府參與農(nóng)戶和中小企業(yè)信用評價，并將政府部門掌握的社保、工商、法治等信息融入到對農(nóng)戶和中小企業(yè)的信用評價指標體系中，使農(nóng)村信用評價指標體系更加符合鄉(xiāng)村振興的目標要求。在農(nóng)村信用體系評價中加入政府的力量，發(fā)揮政府在公信力和執(zhí)行力等方面的優(yōu)勢，有利于克服原來過于依賴金融部門推動農(nóng)村信用建設的不足，可以有效緩解政府、農(nóng)戶和金融機構之間的信息不對稱，有利于推動我國普惠金融的長效發(fā)展。(13)Johan Rewilak, “The Role of Financial Development in Poverty Reduction”,Review of Development Finance, Vol.7, No.2,2017, pp. 169-176.另一方面，通過融入地方政府力量推動農(nóng)村信用體系建設，更好地實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這也是當前我國推進社會信用體系建設的應有之義。

（三）金融機構在社區(qū)治理所需的信用建設中“大有可為”

盡管當前我們身處互聯(lián)網(wǎng)時代，但農(nóng)村信用信息的全面搜集和信用檔案建設還得更多地依靠“腳”的力量，金融機構特別是縣域法人金融機構（以農(nóng)村信用社或農(nóng)村商業(yè)銀行為主體）數(shù)量眾多，一直扎根在服務“三農(nóng)”和促進普惠金融發(fā)展的前沿地帶，在農(nóng)村信用建設方面具有先天優(yōu)勢，能夠在參與和推動鄉(xiāng)村和社區(qū)治理方面發(fā)揮不可替代的作用?？h域法人金融機構從產(chǎn)生以來一直深耕農(nóng)村，它的分支機構也延伸到農(nóng)村各個角落，與縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村的各級政府和社區(qū)治理存在很深的淵源。一直以來通過開展信用戶、信用村的評價，在農(nóng)村信用體系建設方面做過很多工作，與農(nóng)戶存在較深的感情基礎。雖然我國社區(qū)治理所需要的信用體系建設需要政府發(fā)揮基礎性甚至主導性作用，但也離不開金融機構的作用，地方政府要充分借助金融機構在信用建設方面的優(yōu)勢和基礎，共同推進提升社區(qū)治理水平。

由此可見，在國家治理能力現(xiàn)代化建設過程中，離不開有效的基層社區(qū)治理，也需要加強全方位的信用體系建設，這同時為解決我國普惠金融發(fā)展中的“信用”難點問題提供了很好的機遇。此時，金融機構“主動作為”，抓住機遇，融入社區(qū)治理和基層信用體系建設過程中，加強與政府合作，開展信息共建、共享，形成“普惠金融+社區(qū)治理”的工作思路，這樣不僅能更好地促進金融機構自身可持續(xù)發(fā)展，也能更好地解決與客戶之間的信息不對稱問題，促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，更好地支持鄉(xiāng)村振興和共同富裕。

四、持續(xù)推進“普惠金融+社區(qū)治理”的具體途徑

（一） “政銀”合力構建“互信”機制

在“普惠金融+社區(qū)治理”的新思路下，首先要依托政府治理的優(yōu)勢，從省級層面對普惠金融與社區(qū)治理的融合做出“頂層設計”，省級政府出臺文件對普惠金融與社區(qū)治理融合做出指導性意見。然后，各縣市黨委要具體下文做出普惠金融與社區(qū)治理融合的行動實施方案，考慮將普惠金融與社區(qū)治理融合的實施、落實情況列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委干部責任考核指標，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委參與普惠金融和社區(qū)治理融合的積極性，共同推進農(nóng)村信用體系建設。最后，各金融機構要通過與地方基層在不同層面實現(xiàn)合作。地方金融機構總行與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）實行合作，各支行與村（社區(qū)）實行合作，黨員與農(nóng)戶實行合作。 （1）金融機構與政府構建彼此互信的合作機制，加強二者在發(fā)展普惠金融問題上的共性認識，降低二者的協(xié)調(diào)成本。便于金融機構更深入了解當?shù)卣w經(jīng)濟狀況，挖掘當?shù)氐膬?yōu)勢與特色，更好地尋找加強金融服務供給的切入點，通過聯(lián)合政府的力量，使普惠金融服務不再成為金融機構“一家”的事情。 （2）通過“政銀”信息互通，有效降低金融機構信息搜集難度大、成本高的問題，發(fā)揮政府和金融機構各自掌握的信息資源，共同推進農(nóng)村信用體系建設，包括政治、文化、生態(tài)和社會等信息在內(nèi)的完備的農(nóng)村信用數(shù)據(jù)庫，更加順應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標要求。通過加強信用建設，把每個人的信用記錄轉(zhuǎn)變成實在的效益，讓“無形信用”轉(zhuǎn)化為“有形資產(chǎn)”，(14)目前有一些地方開展“信用積分”和“信用有禮”活動，社區(qū)居民參加社區(qū)公益活動能夠獲得信用積分，積累一定數(shù)量的信用積分就能兌換相應的物品，這也是將居民的無形信用轉(zhuǎn)化為有形資產(chǎn)的一種方式。提升每個人參與信用建設的積極性，提升我國普惠金融服務的廣度和深度。

（二）金融機構深入農(nóng)戶獲取“軟信息”加強信用建設

在“普惠金融+社區(qū)治理”的新思路下，金融機構要發(fā)揮網(wǎng)點、人員優(yōu)勢，及時把國家的重大部署傳達到農(nóng)村基層，在關鍵時刻用得上、靠得住，利用基層營業(yè)網(wǎng)點和機具、站點承接和延伸政府一些公共服務，打通公共服務的“最后一公里”，積極推動和參與社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為緩解信息不對稱打下基礎。 （1）融入社區(qū)開展社區(qū)網(wǎng)格化服務，金融機構深入農(nóng)村開展入戶走訪、面談，了解農(nóng)戶家庭的基本情況。前文的研究提到，人格化的“軟”信息對于降低信用風險更加重要，但這些信息搜集成本較高，是目前金融機構要努力的方向，借助于金融機構的社區(qū)網(wǎng)格化服務和入戶訪談，金融機構不僅可以搜集金融服務所需要的傳統(tǒng)“硬”信息，更重要的是可以充分利用農(nóng)戶的人緣、地緣、親緣等社會化因素，識別農(nóng)戶的“性格臉譜”，搜集更多的“軟”信息，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶的人格“亮點”，識別農(nóng)戶的償債能力，借此尋找農(nóng)戶融資增信的新路徑。 （2）通過加強農(nóng)村信用建設，特別是借助當前金融科技的力量，增加農(nóng)戶的“無形資產(chǎn)”價值，提升普惠金融服務的便捷度，有效緩解金融機構和農(nóng)戶之間的信息不對稱問題。

（三）金融機構通過與農(nóng)戶的信息互通實現(xiàn)業(yè)務拓展和風險控制“雙贏”

在“普惠金融+社區(qū)治理”的新思路下，金融機構要通過融入社區(qū)治理，參與社區(qū)公共服務，在社區(qū)網(wǎng)格化管理中積極發(fā)揮作用，與農(nóng)戶真正做到信息資源共享，增強彼此的了解和信任。金融機構要通過了解農(nóng)戶獲取金融服務的現(xiàn)狀，借此分析農(nóng)戶受金融排斥的原因。特別是隨著社會發(fā)展，農(nóng)戶需求越來越多元化，金融機構通過融入社區(qū)可以及時發(fā)現(xiàn)潛在的金融需求，通過建立金融需求信息檔案，開發(fā)農(nóng)戶需要的金融產(chǎn)品。針對農(nóng)村弱勢群體的生存狀態(tài)，推出特別貸款服務，鼓勵他們創(chuàng)業(yè)就業(yè)，帶動更多的人幫扶弱勢群體，真正實現(xiàn)打通金融服務“最后一公里”的目標。金融機構要以群眾喜聞樂見的形式把金融知識教育、推廣與社區(qū)服務結合起來，增強農(nóng)戶的金融意識，提高信貸管理和財富管理的能力，讓農(nóng)戶能更快了解并接受金融產(chǎn)品，降低農(nóng)戶對金融產(chǎn)品的使用排斥情況，讓農(nóng)戶深入了解國家普惠金融政策，特別是當農(nóng)戶有資金需求或者創(chuàng)業(yè)就業(yè)的想法時，會在第一時間想到并聯(lián)系到金融機構工作人員，緩解農(nóng)戶與金融機構的信息不對稱。通過社區(qū)的金融網(wǎng)格化管理，金融機構在拓展業(yè)務的同時，更加便捷了解農(nóng)戶的生產(chǎn)和資金使用情況，及時跟蹤和控制金融風險，達到“雙贏”效果。

（四）金融服務嵌入社會民生助力農(nóng)村信用體系建設

在“普惠金融+社區(qū)治理”的新思路下，金融機構要利用自身的渠道、人員和信息優(yōu)勢，幫助農(nóng)戶解決生產(chǎn)、生活中的問題和困難，加強與農(nóng)戶的情感交流，努力為老百姓提供溫暖、貼心的線下金融服務，盡可能滿足一些弱勢群體對金融服務的需求，充分回應客戶的期盼和訴求。對符合條件的農(nóng)戶實施“應貸盡貸”，對暫時出現(xiàn)還款困難的農(nóng)戶合理采取續(xù)貸、展期。金融機構要通過加強與社區(qū)的密切合作，將金融服務和社會服務功能結合在一起，樹立敢于承擔社會責任，努力增進民生福祉的良好形象，倡導誠實守信的鄉(xiāng)風文明，致力于樹立“親民、便民、惠民”的品牌形象。通過“普惠金融+社區(qū)治理”，金融機構賦能社會治理，在與政府、社區(qū)的合作中發(fā)展普惠金融，將金融業(yè)務與社會民生業(yè)務相互嵌入，促進社會公平、進步與和諧，使社區(qū)治理主體更加多元化，為我國社區(qū)治理真正形成共建共治共享的發(fā)展局面做出貢獻。金融機構在服務社區(qū)中開展信用建設，拓展新客戶，為信用客戶創(chuàng)造價值，借此尋找自身未來發(fā)展的新機遇、實現(xiàn)自身的財務效益和社會效益的有機統(tǒng)一，提高自身的信譽度，增強全社會對金融機構的了解和信任程度，減少客戶道德風險，推進農(nóng)村信用體系建設，促進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展。

五、持續(xù)推進“普惠金融+社區(qū)治理”的保障措施

實現(xiàn)普惠金融是我國未來較長時期內(nèi)的目標任務，普惠金融高質(zhì)量發(fā)展要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標要求相結合，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“普惠金融+社區(qū)治理”是一項長期性工作，需要金融機構、政府部門以及社會各界共同努力，要在理念創(chuàng)新、人才培養(yǎng)和制度完善等方面做好保障，才能促進普惠金融與社區(qū)治理有效融合，實現(xiàn)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展。

（一）金融機構要樹立并落實可持續(xù)、綜合金融服務理念

“普惠金融+社區(qū)治理”就是要充分發(fā)揮基層治理在緩解信息不對稱問題上的制度優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，金融機構要順應優(yōu)化社區(qū)治理的需求，要以鄉(xiāng)村振興目標為指引，樹立可持續(xù)發(fā)展的綜合金融服務理念。一是培養(yǎng)員工服務社區(qū)的情懷，轉(zhuǎn)變服務理念，從過去單純金融服務向現(xiàn)代綜合服務生態(tài)提升。普惠金融是講情懷的，從短期來看可能是沒有太多效益甚至是虧本的，但從長期來看是能夠?qū)崿F(xiàn)財務績效和社會績效雙贏的。(15)Demirguc-Kunt,A., Klapper, L.,Singer,D., “Financial Inclusion and Inclusive Growth A Review of Recent Empirical Evidence”,Working Paper, World Bank Group Policy Research, April 2017.二是把融入社區(qū)治理作為農(nóng)村市場精耕細作的一項長期堅持的工作，真正扎根農(nóng)村，把客戶走訪、服務營銷、信用評價這些短期投入較大，但有利于長期可持續(xù)發(fā)展的基礎性工作做好，堅持感情為先、服務為基、盈利可靠的基本理念。三是加強與地方的密切聯(lián)系，樹立金融機構在社區(qū)治理中的金融服務優(yōu)勢，但不能過于依賴地方政府，對于自身的任務和工作要有充足認識。在社區(qū)治理方面能夠派得上、用得上、靠得住，建設好自身長遠發(fā)展的群眾基礎。將“人本主義”嵌入普惠金融中，不斷提升農(nóng)戶的接受度和認可度，要將貸款授信從“求人辦”逐漸變?yōu)椤爸鲃愚k”。不能將走訪定位為單純的上門營銷，也不能定義為純粹的宣傳活動，要創(chuàng)新服務手段和方式，降低服務成本，既要達到服務社區(qū)的目的，也要有利于自身可持續(xù)發(fā)展，找到二者的平衡點，堅持“義利并舉”。

（二）政府部門要在普惠金融融入社區(qū)治理中切實發(fā)揮作用

過去我國普惠金融發(fā)展過程中基層組織參與的主動性不夠，“普惠金融+社區(qū)治理”模式必須有效發(fā)揮基層組織的作用，社區(qū)等基層組織對于普惠金融與社區(qū)治理融合的重要性要有充足認識，在整治信用環(huán)境上要強化積極性，構建健全的“政銀”聯(lián)動機制。一是上級政府要將農(nóng)村信用建設和普惠金融工作納入服務“三農(nóng)”和服務鄉(xiāng)村振興的考核指標體系，并且制訂具體的考評細則，明確各部門的工作職責并形成責任和動力，將金融機構與地方政府的合作協(xié)調(diào)機制切實落地。二是基層部門在思想上要有高度認識，把農(nóng)村信用建設和普惠金融工作作為自身工作的重要內(nèi)容，要在宣傳動員、入戶走訪、信息搜集、民風評議等多個方面為金融機構融入社區(qū)提供方便和支持配合，要號召廣大農(nóng)民踴躍參與，建立誠信檔案，推動農(nóng)村信用建設。三是實現(xiàn)政府政務信息資源對金融機構開放，實現(xiàn)“銀政”信息資源共享，讓金融機構接入公安、工商、房產(chǎn)、稅務、社保等方面的信息系統(tǒng)，降低搜集信息的成本，便于更好地開展信用評價和信用建設。四是發(fā)揮政府部門在農(nóng)村失信懲戒機制中的作用，地方政府和基層組織要利用行政管理優(yōu)勢，幫助金融機構開展貸款管理，構建健全的風險防范機制，做好對失信者的聯(lián)合懲戒，要堅決制止漠視銀行債權的心態(tài)和行為發(fā)生。(16)周孟亮：《包容性增長、貧困與金融減貧模式創(chuàng)新》，《社會科學》2018 年第4 期。而且要做到“政銀”聯(lián)合懲戒應該是“可置信的”，要讓失信者承擔高于違約收益的違約成本，對借款者信用行為形成強約束。對于失信“老賴”要“政銀”聯(lián)合打擊，加強對于起訴貸款的執(zhí)行力度。

（三）注重“信用”與“能力”的結合，避免過度授信

“普惠金融+社區(qū)治理”模式通過聯(lián)合社區(qū)力量開展農(nóng)村信用評價，通過信用建設緩解信息不對稱，注重以信用創(chuàng)造價值，營造誠實守信的信用環(huán)境，提高普惠金融服務廣度。當前國家對于扶貧小額信貸和農(nóng)村普惠金融服務也是要求“應貸盡貸”，一些地方對于信用模范戶也專門推出了優(yōu)惠的信貸產(chǎn)品，農(nóng)戶可以憑自身的“社區(qū)信用”獲得無抵押、無擔保和低利率的貸款。這些政策措施有利于解決農(nóng)民貸款難、貸款貴的問題，真正實現(xiàn)我國普惠金融目標。應該注意的是，“普惠金融+社區(qū)治理”模式在操作過程中，對農(nóng)戶開展信用激勵的初衷是好的，但在實踐中要把握尺度，注重“信用”與“能力”的結合，避免過度授信。一是對農(nóng)戶的信用引導和激勵要與農(nóng)村的素質(zhì)教育相結合，不能以農(nóng)戶信用“綁架”銀行貸款，避免產(chǎn)生新一輪的道德風險問題。要注重農(nóng)戶的“信用”與“能力”的有效結合，以農(nóng)戶對信貸的有效需求為前提，不能讓人覺得只要有“信用”就能從銀行拿到“錢”。二是要注重農(nóng)戶的多頭貸款，各金融機構之間要加強信息共享，從源頭防止過度授信。對農(nóng)戶信息的采集不應該是“一勞永逸”的，要把融入社區(qū)作為一個常態(tài)化工作，及時進行信息的動態(tài)更新。三是要進一步明晰普惠金融服務的“應貸盡貸”政策，完善對金融機構的考核評價機制，避免金融機構和農(nóng)戶對政策的“誤讀”。

（四）大力培養(yǎng)普惠金融與社區(qū)治理融合所需要的人才

普惠金融融入社區(qū)治理過程中無論是入戶走訪、金融教育、信用評級還是風險評價等方面，都需要具有專業(yè)素養(yǎng)的金融人才，要求工作人員自身素質(zhì)要過硬，他們是確保農(nóng)村采集信息真實性和準確性的第一道關口。一是要加強農(nóng)村金融教育的各方面投入，要從農(nóng)村內(nèi)部把村干部、農(nóng)村有志青年培養(yǎng)為普惠金融和社區(qū)治理所需要的專業(yè)人才，依靠他們帶動整個農(nóng)村金融知識的普及和教育?；鶎诱徒鹑跈C構可以相互派駐工作人員進行掛職鍛煉或者進行定期的人才交流，讓雙方工作人員熟悉彼此業(yè)務。二是金融機構要與地方政府聯(lián)合搭建經(jīng)濟信息發(fā)布平臺，激發(fā)農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)的積極性。要培養(yǎng)知農(nóng)、愛農(nóng)的員工隊伍，銀行員工不僅要懂金融，還要了解農(nóng)業(yè)技術，不僅要送金融服務下鄉(xiāng)，也要和相關部門合作送技術下鄉(xiāng)，提高農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)成功的可能性。選派一批責任心強、素質(zhì)高的員工掛職到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村委，培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)民、熟悉農(nóng)村經(jīng)濟的基層治理和金融服務隊伍。三是地方金融監(jiān)管部門、人民銀行以及各金融機構要相互協(xié)調(diào)，加大對普惠金融融入社區(qū)治理所需專業(yè)人才的培養(yǎng)和輸送力度。