盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地 助推鄉(xiāng)村振興

■馬 佳 王雨蓉 王麗媛 王建明

農(nóng)村集體建設(shè)用地是農(nóng)村最重要的資源，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)。盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，對(duì)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要的意義。2017年的中央一號(hào)文件明確提出要在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田的前提下，針對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，盤活農(nóng)村存量的建設(shè)用地。近年來，上海市委、市政府高度重視鄉(xiāng)村振興的用地問題。2018年，《關(guān)于推進(jìn)本市鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作的實(shí)施意見（試行）》中，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持高質(zhì)量利用，加大鄉(xiāng)村建設(shè)用地存量盤活，鼓勵(lì)土地功能、空間的復(fù)合利用。2021年8月，上海市人民政府辦公廳發(fā)布《上海市自然資源利用和保護(hù)“十四五”規(guī)劃》，提出要加大鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地支持力度。近年，浦東新區(qū)在盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地方面也進(jìn)行了積極的探索，形成了以“張江人才公寓”“新南文創(chuàng)空間”“連民村民宿”等為代表的有效盤活路徑。

一、主要做法與成效

（一）閑置宅基地和農(nóng)房利用有亮點(diǎn)

一是發(fā)展鄉(xiāng)村特色民宿。川沙新鎮(zhèn)連民村引入社會(huì)資本宿予開展試點(diǎn)，探索以“特色民宿+精品農(nóng)業(yè)”為產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，聚焦特色民宿產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合高效發(fā)展。探索制定運(yùn)營民宿的農(nóng)房選擇五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，積極打造“一棟一品一主人”的新形態(tài)民宿，再做到全村覆蓋推廣。相關(guān)部門如國家電網(wǎng)、公安以及消防等部門通過開通綠色通道、降低房屋樓梯寬度標(biāo)準(zhǔn)等，為特色民宿的發(fā)展提供了重要支撐。二是發(fā)展鄉(xiāng)村人才公寓。2020年區(qū)委辦、區(qū)府辦發(fā)布《浦東新區(qū)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確“整合農(nóng)村集體低效、閑置宅基地、房屋等，引入社會(huì)資本，在符合規(guī)劃、安全的前提下，鼓勵(lì)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊發(fā)展鄉(xiāng)村人才公寓”。張江鎮(zhèn)新豐村將11幢閑置民宅統(tǒng)一改造成為上海首批“鄉(xiāng)村人才公寓”。三是新場(chǎng)新南村發(fā)展鄉(xiāng)創(chuàng)文旅。新場(chǎng)鎮(zhèn)新南村圍繞桃花節(jié)“古鎮(zhèn)+鄉(xiāng)旅+文創(chuàng)”，建立市場(chǎng)化運(yùn)營機(jī)制，利用集體建設(shè)用地開啟“鄉(xiāng)創(chuàng)新南”的實(shí)踐。引入鎮(zhèn)控股、村參股、社會(huì)資本，成立上海新場(chǎng)鄉(xiāng)創(chuàng)實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司，將集體資產(chǎn)用房和農(nóng)民閑置宅基地用房收儲(chǔ)利用，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向與基本經(jīng)營制度，依托專業(yè)化文創(chuàng)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)市場(chǎng)化運(yùn)營，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織自身的“造血”機(jī)制。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有突破

惠南鎮(zhèn)橋北村未來鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的探索成為浦東新區(qū)首個(gè)實(shí)現(xiàn)供地的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為浦東新區(qū)盤活集體建設(shè)用地支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“零的突破”積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是全區(qū)摸底專項(xiàng)推動(dòng)。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭對(duì)全區(qū)進(jìn)行摸底，篩選出符合《浦東新區(qū)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目指引》（以下稱《項(xiàng)目指引》）的項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)推動(dòng)。二是組建專班掛圖作戰(zhàn)。區(qū)發(fā)改委、區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委同惠南鎮(zhèn)組建專班，梳理供地手續(xù)辦理流程、掛圖作戰(zhàn)，明確時(shí)間表、任務(wù)圖、作戰(zhàn)書。通過形成工作合力，縮短審核用時(shí)，僅用一個(gè)月就相繼完成鎮(zhèn)村決策、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)建編制、圖則更新、權(quán)屬調(diào)查、規(guī)土意見、土壤檢測(cè)、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地審批等近10個(gè)環(huán)節(jié)。

然而，浦東新區(qū)在盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地支撐鄉(xiāng)村振興中，特別是支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，仍有待突破。將盤活的建設(shè)用地指標(biāo)按照不低于5%的比例向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)傾斜的政策仍有待加強(qiáng)落地落實(shí)。作為社會(huì)主義現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)和五大新城建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，浦東新區(qū)的特殊定位決定了其盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的特殊性。社會(huì)主義現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)的大基建項(xiàng)目較多，對(duì)建設(shè)用地需求巨大，建設(shè)用地指標(biāo)緊張。在建設(shè)用地資源稀缺的前提下，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)是反哺城市，還是重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村？如何盤活利用稀缺的建設(shè)用地資源助推鄉(xiāng)村振興，這是迫切需要思考的問題。

二、浦東新區(qū)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的瓶頸問題

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的瓶頸問題突出表現(xiàn)為相關(guān)規(guī)劃不匹配、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏、全流程配套政策有待完善等。

（一）規(guī)劃缺乏操作性和系統(tǒng)性

一是郊野單元（村莊）規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配不足。規(guī)劃缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)布局點(diǎn)等問題的考量，可操作性不強(qiáng)，存在“為規(guī)劃而規(guī)劃”現(xiàn)象，導(dǎo)致規(guī)劃和實(shí)際“兩張皮”。以祝橋鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)作為上海傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)化區(qū)域，擬依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，但是土地性質(zhì)為設(shè)施農(nóng)用地，只能做簡(jiǎn)單的粗加工，不能滿足產(chǎn)業(yè)的需要。二是各規(guī)劃口徑標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一難度大。郊野單元（村莊）規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃涉及規(guī)劃資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、生態(tài)環(huán)境局、建交委、發(fā)改委、科經(jīng)委、文體旅游局等部門，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)口徑以及管控要素等全口徑統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難度大。

（二）優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)難度大

一是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引入難。從整體看，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引入難，這也是全市遇到的共性問題。主要是受到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)門檻設(shè)置過高的制約，缺乏可供復(fù)制推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《項(xiàng)目指引》，項(xiàng)目實(shí)施后，集體土地年化收益率不能低于集體建設(shè)用地使用權(quán)評(píng)估價(jià)的5%。但在目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行的大環(huán)境下，缺乏有穩(wěn)定收益回報(bào)率的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在2021年鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目清單里，只有祝橋鎮(zhèn)星火村、周浦鎮(zhèn)界浜村上報(bào)了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。川沙鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村會(huì)客廳項(xiàng)目由于商業(yè)合作模式問題，未通過集體決策。且按現(xiàn)有政策引入優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目沒有稅收優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)的吸引力不高。二是非示范村面臨更大挑戰(zhàn)。從區(qū)域內(nèi)部看，非示范村和示范村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，非示范村尤其面臨著難以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和企業(yè)的困境。目前浦東地區(qū)對(duì)于鄉(xiāng)村振興示范村的用地指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目予以傾斜。非示范村如需引進(jìn)新的企業(yè)和項(xiàng)目，對(duì)產(chǎn)業(yè)效能和企業(yè)資質(zhì)的要求更高，表現(xiàn)在要求產(chǎn)業(yè)優(yōu)于減量化之前的低效產(chǎn)業(yè)，要求企業(yè)帶來的項(xiàng)目要達(dá)到一定的收益率。

（三）配套政策有待完善

一是對(duì)減量化用地指標(biāo)支持鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的總量理解不清晰。雖然頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)明確提出“減量化用地指標(biāo)按照不低于5%的比例用于休閑農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目”，但規(guī)資部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)年使用減量化指標(biāo)的5%，農(nóng)業(yè)農(nóng)村委理解的口徑則是全年減量化指標(biāo)的5%。此外，若當(dāng)年未用滿指標(biāo)能否積累到下一年度等問題也沒有明確指導(dǎo)意見。二是用地審批與再利用流程冗長。從審批流程來看，根據(jù)2020年出臺(tái)的《上海市鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃資源審批制度改革實(shí)施細(xì)則（試行）》，集體建設(shè)用地使用鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目審批流程最少需要60個(gè)工作日（不含公示10天）。對(duì)于中小企業(yè)來說，時(shí)間成本過高。從再利用流程來看，新增建設(shè)用地需先調(diào)整郊野單元（村莊）規(guī)劃，存量集體建設(shè)用地再利用需先判定為違法用地，拆除地塊上的建筑再補(bǔ)辦用地手續(xù)。這些都嚴(yán)重阻礙了利用集體建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。

此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)區(qū)級(jí)層面對(duì)存量建設(shè)用地的數(shù)量和土地性質(zhì)并不清楚，原因是歷史遺留問題導(dǎo)致存量建設(shè)用地的現(xiàn)狀復(fù)雜。一方面表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)問題復(fù)雜，有一部分土地是早期未批先建使得土地性質(zhì)改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的違法違章土地，包括副業(yè)廠房、倉庫等，比如農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時(shí)期建筑的產(chǎn)權(quán)基本都不明晰；另一方面表現(xiàn)在存量建設(shè)用地的地上建筑情況復(fù)雜，出現(xiàn)違法建筑、雖合法但無證的建筑等等，難以掌握用地性質(zhì)的具體情況。

三、浦東新區(qū)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的對(duì)策建議

浦東承擔(dān)了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合性國家科學(xué)中心等一系列國家戰(zhàn)略任務(wù)，尤其是在浦東新區(qū)面臨諸多臨港新片區(qū)重大項(xiàng)目的壓力下，將盤活的建設(shè)用地指標(biāo)按照不低于5%的比例向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)傾斜，需要從以下幾個(gè)方面著手。

（一）加快立法工作

一是盡快將鄉(xiāng)村振興工作納入特區(qū)立法范圍。依法統(tǒng)領(lǐng)浦東新區(qū)鄉(xiāng)村振興工作，通過立法的引領(lǐng)和推動(dòng)，促進(jìn)各部門形成合力，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作，有力支撐社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)發(fā)展。二是盡快推進(jìn)浦東新區(qū)集體建設(shè)用地審批條例。加快總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，固化集體建設(shè)用地審批和再利用的高效流程，形成明確的材料格式內(nèi)容和部門審批時(shí)限，固化試點(diǎn)成果。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配性

一是及時(shí)“調(diào)規(guī)”。對(duì)已經(jīng)有郊野單元（村莊）規(guī)劃的鄉(xiāng)村振興示范村等有迫切需要的，通過“調(diào)規(guī)”支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化規(guī)劃程序。結(jié)合郊野單元（村莊）規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目策劃，將規(guī)劃調(diào)整程序后置，方案設(shè)計(jì)程序前置，將郊野單元圖則調(diào)整、村莊規(guī)劃編制、項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)與審批三者結(jié)合，減少規(guī)劃調(diào)整的重復(fù)性，整合優(yōu)化行政審批程序，一次審定后即可同步核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批文，以強(qiáng)化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配性。二是提升規(guī)劃的可操作性。對(duì)尚未開展郊野單元（村莊）規(guī)劃的鎮(zhèn)村，按照“多規(guī)合一”的總要求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃在編制時(shí)要做到切實(shí)與國土空間規(guī)劃、郊野單元（村莊）規(guī)劃等相匹配，把握好“三生”空間的相互關(guān)系，布局上要因地制宜，合理利用土地資源，最大限度保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。三是加快規(guī)劃的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通過加快涉及郊野單元（村莊）規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃的相關(guān)部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，做好“多規(guī)”的全口徑統(tǒng)一，切實(shí)做好“多規(guī)合一”。

（三）提升環(huán)境營造培育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)

一是調(diào)整利用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的價(jià)值導(dǎo)向。制定相對(duì)寬松的發(fā)展政策扶持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，進(jìn)一步完善浦東新區(qū)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的導(dǎo)引，要跳出單純考慮經(jīng)濟(jì)效益的思路，更多從保障供給、生態(tài)與社會(huì)價(jià)值等維度引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐。二是將新區(qū)出臺(tái)的鼓勵(lì)引進(jìn)高層次的社會(huì)資本尤其是地方國企參與并反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策做實(shí)做細(xì)。通過降稅減負(fù)等傾斜政策，鼓勵(lì)地方國企發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)參與并反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境，有效挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投資潛力，創(chuàng)造良好穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，引導(dǎo)國企與集體經(jīng)濟(jì)有序開展合作，充分發(fā)揮社會(huì)資本市場(chǎng)化、專業(yè)化等優(yōu)勢(shì)，將人才、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素注入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，加快探索建立長效合作及利益共贏模式。

（四）加快形成高效配套政策

一是加快總結(jié)可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。梳理惠南鎮(zhèn)橋北村等地經(jīng)驗(yàn)，并借鑒嘉定鄉(xiāng)悅?cè)A亭等其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，加快支持減量化用地指標(biāo)用于鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的配套政策的全流程梳理，形成可操作性強(qiáng)的高效流程規(guī)范，并復(fù)制推廣。二是梳理浦東新區(qū)國企與民企聯(lián)合村集體經(jīng)濟(jì)組織，共同打造鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)過程中的關(guān)鍵堵點(diǎn)，研究相關(guān)配套政策，形成可操作性強(qiáng)的政策體系。三是理順相關(guān)部門的工作邊界。加快探索共治機(jī)制，避免在基層實(shí)操中可能形成的各自為戰(zhàn)、口徑不一、難以協(xié)同、政策落地難等現(xiàn)實(shí)問題。針對(duì)不同類型土地，進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)審批標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合相關(guān)規(guī)劃的，進(jìn)一步研究簡(jiǎn)化有關(guān)審批手續(xù)。

（五）多管齊下摸清存量集體建設(shè)用地家底

一是加快摸清存量集體建設(shè)用地家底。在司法所、統(tǒng)計(jì)局調(diào)查隊(duì)等部門已有閑置房屋資源調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新、危房改造及違建清理等工作進(jìn)行摸底排査，全面摸清家底，即閑置房屋的建造時(shí)間、面積、類型、質(zhì)量、功能及周邊環(huán)境。二是加快建立集體建設(shè)用地的信息平臺(tái)。對(duì)標(biāo)“整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑”的更高轉(zhuǎn)型要求，充分利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型技術(shù)，在進(jìn)一步有針對(duì)性的對(duì)閑置集體建設(shè)用地盤活意愿進(jìn)行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)這些信息進(jìn)行登記、分類管理，建立閑置用房“一戶一檔”數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建民宿及閑置用房的大數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，為后續(xù)資源的有效盤活奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）增強(qiáng)基層盤活集體建設(shè)用地的動(dòng)力

基層動(dòng)力是盤活集體建設(shè)用地的關(guān)鍵支撐。一是完善基層干部的激勵(lì)機(jī)制。落實(shí)農(nóng)村基層組織建設(shè)責(zé)任，建立并規(guī)范針對(duì)盤活農(nóng)村建設(shè)用地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)工作人員的綜合評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制和薪酬激勵(lì)機(jī)制。建立并完善正向激勵(lì)機(jī)制，穩(wěn)定現(xiàn)有的村干部隊(duì)伍，將相關(guān)工作納入其工作的主要考核內(nèi)容，推進(jìn)能上能下機(jī)制。對(duì)善于盤活農(nóng)村建設(shè)用地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、實(shí)績突出的村干部，給予其更大的發(fā)展通道。通過這些舉措激勵(lì)基層干部盤活集體建設(shè)用地助力鄉(xiāng)村振興。二是加快人才引進(jìn)。制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障等激勵(lì)政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；鼓勵(lì)原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，引進(jìn)本土人回村掛職，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才續(xù)航。突出經(jīng)濟(jì)合作社的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性，可由成員大會(huì)選舉出有經(jīng)營能力的人擔(dān)任，或外聘職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)合作社的經(jīng)營，多渠道為農(nóng)村工作補(bǔ)充有生力量，提升盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地助力鄉(xiāng)村振興的活力?！?/p>