鄉(xiāng)村振興視域下實施鄉(xiāng)村建設行動的研究

■范利利

鄉(xiāng)村建設是全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的重要方面，今年中央一號文件將鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村治理列入鄉(xiāng)村全面振興三大重點內(nèi)容。從“十四五”規(guī)劃《建議》首次提出實施鄉(xiāng)村建設行動，到今年中共中央辦公廳、國務院辦公廳重磅出臺的《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》，顯著表明鄉(xiāng)村建設在社會主義現(xiàn)代化建設中占據(jù)的重要地位，鄉(xiāng)村建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐，有力回應新時代農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實困境，事關全社會經(jīng)濟發(fā)展全局。

一、新階段實施鄉(xiāng)村建設行動的重要意義

（一）實施鄉(xiāng)村建設行動是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊迫任務

“十四五”規(guī)劃《建議》中提到“實施鄉(xiāng)村建設行動，把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置?！边@是繼黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”后，在新的歷史階段提出的具體行動任務。鄉(xiāng)村建設行動使實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理念、實踐更加符合“三農(nóng)”發(fā)展的階段性要求，也為堅定走好中國特色鄉(xiāng)村振興道路指明方向，是鄉(xiāng)村振興“2020年取得重要進展”與“2035年取得決定性進展”目標任務的有效銜接。

（二）實施鄉(xiāng)村建設行動是補齊農(nóng)村現(xiàn)代化短板的重要抓手

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村社會發(fā)生翻天覆地變化，“五級書記”領頭鄉(xiāng)村發(fā)展，全社會聚力決勝脫貧攻堅，鄉(xiāng)村振興藍圖正在逐步描繪。而當前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民收入具有較大差距、城鄉(xiāng)資源要素流通不暢等仍然是國家經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的突出問題。實施鄉(xiāng)村建設行動明確指出農(nóng)村基礎設施、環(huán)境、人才建設等方面內(nèi)容，每一項建設都將有助于補齊農(nóng)村現(xiàn)代化短板，都與促進鄉(xiāng)村全面振興直接相關。

（三）實施鄉(xiāng)村建設行動是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要契機

實施鄉(xiāng)村建設行動是鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)涵式深層發(fā)展和外延式具體實踐。一方面從“三農(nóng)”本身發(fā)展而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民理應更好適應融入現(xiàn)代化發(fā)展要求，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、組織、人才、文化、生態(tài)更好全面提升。另一方面從“三農(nóng)”發(fā)展的重要作用和深刻影響來講，農(nóng)村地區(qū)地域廣闊，發(fā)展?jié)摿薮?，實施鄉(xiāng)村建設行動提供有利契機，有助于鄉(xiāng)村打好堅實基礎，促進城鄉(xiāng)資源、要素、市場流通，促進新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化同步發(fā)展，促進城鄉(xiāng)更好互促互補，加快融合，一體發(fā)展。

（四）實施鄉(xiāng)村建設行動是遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的必然選擇

鄉(xiāng)村是一個鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)音美好愿景的家園，鄉(xiāng)村具有悠久的農(nóng)耕文明，順應自然，天人合一，鄉(xiāng)村具有特有的民風民俗、自然的人際關系、可貴的生存經(jīng)驗、積累的地方共識等。新時期鄉(xiāng)村建設行動的提出與實施，有力回應城鄉(xiāng)、工農(nóng)二元重疊，鄉(xiāng)村凋敝、鄉(xiāng)土文化、特色資源丟失等現(xiàn)象。新時期鄉(xiāng)村建設行動試圖借鑒中國近代鄉(xiāng)村建設開拓者梁漱溟、張謇等“村落主義”鄉(xiāng)村建設中優(yōu)秀思想，傳承優(yōu)秀歷史經(jīng)驗，將鄉(xiāng)村建設行動更好回歸、遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，使鄉(xiāng)村發(fā)展在新時代更好顯現(xiàn)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)特色。

二、新階段實施鄉(xiāng)村建設行動的個案分析

2021年江蘇南通在全市范圍大力培育鄉(xiāng)村振興示范村、先進村，海門是南通重要區(qū)（縣）組成，15個村入選第一批市級示范村、先進村培育，為認真貫徹落實中央、省、市委部署實施鄉(xiāng)村建設行動的具體舉措，海門結(jié)合地方實際，提出了“滾動培育示范村、先進村，整體提升一般村、幫扶改造薄弱村”的目標任務，呈現(xiàn)了地方基層實施鄉(xiāng)村建設行動的生動案例。

（一）取得成效

1.鄉(xiāng)村振興示范典型積極打造

海門積極決策部署實施鄉(xiāng)村振興示范建設行動，著力構(gòu)建鄉(xiāng)村振興示范建設行動“2+3+N”政策體系，積極打造“全省鄉(xiāng)村振興示范區(qū)”，按照“抓兩頭、促中間”全域振興的思路，“一軸三沿”布局，突出“兩鎮(zhèn)”先行，分層推進、分類施策，滾動培育示范村、先進村。15個南通市級示范村、先進村完成“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，年度129個建設項目開工109個，開工率84.5%。

2.農(nóng)村人居環(huán)境大力整治提升

海門持續(xù)加大農(nóng)村人居環(huán)境整治力度，整治工作受到省政府通報獎勵，作為南通唯一的縣（市、區(qū)）獲評“全國村莊清潔行動先進縣”，全省僅4家。全區(qū)建成省級特色田園鄉(xiāng)村2個，建成市級美麗宜居鄉(xiāng)村12個。全區(qū)累計完成農(nóng)村改廁10.25萬座，農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁普及率達72.24%。全區(qū)14條二級河道和64條三級河道的整治率分別達到85.7%、96.%。

3.農(nóng)村改革發(fā)展把握有利契機

近年來，海門先后被列為第二批全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗交流典型單位和國家級鄉(xiāng)村治理體系建設試點、國家級“互聯(lián)網(wǎng)”農(nóng)產(chǎn)品出村進城工程試點。成功入選全省新一輪農(nóng)村改革試驗區(qū)、承擔構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)風險防范機制和培育發(fā)展家庭農(nóng)場機制試點、省級生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點村建設試點。在有序推進農(nóng)村公共空間治理方面，海門街道振邦、常樂頤生、余東富民入圍市級試點。

4.城鄉(xiāng)公共服務注重均衡發(fā)展

海門在城鄉(xiāng)公共服務供給方面堅持不斷完善規(guī)劃布局，扎實推進重點工程建設，基本完成適應城市化進程的教育布局優(yōu)化調(diào)整，城鄉(xiāng)辦學條件得到極大改善，健全城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代化教育體系。全區(qū)新建、改造多家基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，構(gòu)建以城鄉(xiāng)為基礎的醫(yī)聯(lián)體，醫(yī)療技術(shù)水平顯著提升。不斷提升居民文化基礎設施，文化中心圖書館投入運行、基層綜合性文化中心建成率全省第一。

（二）現(xiàn)存問題

1.村莊規(guī)劃方面：整體統(tǒng)籌欠缺

從整體推進來看，市級示范村、先進村，多個區(qū)、鎮(zhèn)級試點鄉(xiāng)村有序?qū)嵤┮?guī)劃，一般村、薄弱村還沒有提升到村莊規(guī)劃層面定位布局。從設計理念來看，實施規(guī)劃的村能從實際出發(fā)，但相對缺乏從城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村兩端統(tǒng)籌規(guī)劃土地利用、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)涵養(yǎng)、人口轉(zhuǎn)移等方面的內(nèi)容。

2.資源要素方面：相應保障不足

土地要素上，部分村級項目用地指標難以解決，存在用地限制、程序繁瑣復雜等問題，給村部建設帶來阻力。資金要素上，市級示范村、先進村以獎補資金推動項目建設仍面臨部分壓力。人力要素上，區(qū)、鎮(zhèn)對市級示范村、先進村建設高度重視，成立鄉(xiāng)村振興專班組蹲點村部，在政策解讀、征地拆遷等方面給予具體指導，一般村、薄弱村的建設人力要素支持明顯不足。

3.建設著力點方面：提升空間較大

一是基礎設施現(xiàn)代化水平有待提高。市級示范村、先進村基礎設施建設基礎較好，水系、路網(wǎng)、黨群服務中心等根據(jù)需求提檔升級，多數(shù)村還是以水系、路網(wǎng)等基礎性整治工作為主。“平安鄉(xiāng)村”“數(shù)字鄉(xiāng)村”“智慧鄉(xiāng)村”等以現(xiàn)代信息技術(shù)支撐的建設有待提升。

二是人居環(huán)境整治長效舉措有待健全。人居環(huán)境整治工作有賴于前期投入較大的人力、財力。河道水系、道路綠化等整治具有周期性，定期反復，人力消耗比較大，開展生態(tài)河道建設、水環(huán)境治理工程等可持續(xù)整治投入成本較高。

三是公共服務群眾滿意度有待提升。村衛(wèi)生室硬件環(huán)境有了較大改善，村醫(yī)水平參差不齊，村民對村衛(wèi)生室的信任度并不高；村民對戶外活動廣場、村民公園等場地利用、活動開展有期待；養(yǎng)老院以私人承辦為主，農(nóng)村托班服務暫缺，條件許可家庭選擇在城區(qū)入學，農(nóng)家書屋等現(xiàn)有資源利用率不高。

4.鄉(xiāng)村經(jīng)濟方面：活力有待激發(fā)

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏聯(lián)動性。表現(xiàn)在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間、鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)之間融合度還不強。比如海門三星鎮(zhèn)家紡產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟貢獻較大，然個體戶家庭作坊式生產(chǎn)現(xiàn)象較多，鎮(zhèn)（區(qū)）和村級產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展有待更好利用。

二是村營收入壯大困境多。村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的主要困境在于:一是村級支出壓力大。二是資源性收入潛力不大。以土地資源、物業(yè)出租等收益的可持續(xù)收入占比小。三是村集體經(jīng)濟差異大。以2020年為例，海門全區(qū)村營收入達2.6億元，村均村營收入為108.74萬元，最高503.49萬元，最低50.22萬元。

三是農(nóng)民穩(wěn)定增收途徑少。2021年海門農(nóng)村居民人均可支配收入3.23萬元，海門村民收入來源單一，其中經(jīng)營性收入以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品為主，純收入低；外出務工是農(nóng)民工資性收入的主要來源，限于有一技之長和壯體力的人群；農(nóng)民財產(chǎn)性收入普遍比較低，經(jīng)濟實力較好的村有部分土地流轉(zhuǎn)租金，房屋出租金、紅利收入。

（三）推進建議

1.高端合作，因地制宜綜合規(guī)劃

一是高標準規(guī)劃。海門要以鄉(xiāng)村建設為契機，推進鎮(zhèn)（區(qū)）、村莊總體規(guī)劃，提升廣度、拓寬維度，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局，科學確定農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，統(tǒng)籌兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，注重挖掘本地文化資源，展示地方文脈底蘊，突出地方特色品質(zhì)。

二是高水準設計。海門常樂鎮(zhèn)柳西半街以張謇文化為特色，正綻放高水平的古鎮(zhèn)設計風采，海門傳統(tǒng)村落王沙鎮(zhèn)、特色古鎮(zhèn)余東鎮(zhèn)等，挖掘開發(fā)的空間大有存在，利用好自身資源的基礎上，抬高起點、提高水準，積極爭取高端資源合作。

2.分布有序，協(xié)調(diào)推進強化保障

一是組織保障。鄉(xiāng)村建設行動是一項具有很強綜合性的行動，需要各個部門在實施過程中發(fā)揮各自作用，協(xié)調(diào)聯(lián)動凝聚力量，形成鄉(xiāng)村建設行動的合力。

二是資金和土地保障。資金上明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目獎補資金優(yōu)先保障，設置專項資金，通過區(qū)、鎮(zhèn)補助，村級自籌，以及引導和鼓勵社會資金參與鄉(xiāng)村建設。土地上優(yōu)先保障市級示范村、先進村項目用地需要，鼓勵村里進行土地整理，包括閑置土地歸并、零散土地集中，溢出耕地再利用等，保障鄉(xiāng)村建設。

3.提檔升級，穩(wěn)步提升現(xiàn)代化水平

一是智慧化提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。海門可在農(nóng)業(yè)基礎好的鎮(zhèn)（區(qū)），先行探索建立智慧、智能型的農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)基地，建設現(xiàn)代智慧農(nóng)業(yè)示范基地。

二是精細化提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。海門在基層網(wǎng)格化管理的基礎上，以區(qū)、鎮(zhèn)力量推進整合監(jiān)控室、應急指揮室、網(wǎng)格議事站等為功能的綜合平臺建設。

三是穩(wěn)步提升農(nóng)民高品質(zhì)生活。建立農(nóng)民驛站，提供電商、快遞、超市、銀行、法律咨詢等自助性和專人化的服務；提升村醫(yī)務室和村醫(yī)水平，滿足村民日常健康養(yǎng)療需求；建立農(nóng)村居家養(yǎng)老、幼托中心，為“空巢”老人、學前幼兒等提供照料服務等。

4.互促共融，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

一是農(nóng)業(yè)基礎上，村級聯(lián)合實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量。海門悅來鎮(zhèn)已經(jīng)整合友愛、啟文等多個村資源實施高標準農(nóng)田項目，進一步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量、跨越式發(fā)展，區(qū)、鎮(zhèn)加大統(tǒng)領力度，在培育、生產(chǎn)、經(jīng)營等環(huán)節(jié)多個村一體聯(lián)合，抱團式、集群化發(fā)展。

二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)上，城鄉(xiāng)聯(lián)動一體化深度融合。海門加快農(nóng)村工業(yè)企業(yè)、作坊產(chǎn)業(yè)等向工業(yè)園區(qū)集中、配套產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村旅游、物流、電商等服務業(yè)方面結(jié)合鎮(zhèn)、村實際集聚發(fā)展。

三是集體經(jīng)濟上，守正創(chuàng)新拓寬發(fā)展壯大路徑。更好開發(fā)利用閑置土地、水面等自然生態(tài)和紅色遺跡、名人故居等歷史文化資源；利用集體資產(chǎn)購置物業(yè)實現(xiàn)保值增值；推進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級提升規(guī)?；?jīng)營；推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)高級化發(fā)展等，“造血”村集體經(jīng)濟，提高農(nóng)民工資性、財產(chǎn)性收入，以村集體經(jīng)濟增收帶動農(nóng)村居民共富。

三、新階段實施鄉(xiāng)村建設行動的三點思考

（一）正確處理政府、農(nóng)民、社會參與主體的關系

實施鄉(xiāng)村建設行動是政府為核心，多元主體積極參與的格局。地方政府承擔著鄉(xiāng)村建設的主導責任，在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針的基礎上，認真貫徹落實各級有關工作精神要求，加強機構(gòu)設置和力量配備，切實發(fā)揮好決策參謀、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策指導、推動落實、督導檢查等主體職能。鄉(xiāng)村建設鼓勵引導更多市場主體、社會資本參與，探索推進以市場為主體、企業(yè)化運營的鄉(xiāng)村建設模式，組建專業(yè)運營管理團隊，承接農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大產(chǎn)業(yè)項目、基礎設施項目等。鄉(xiāng)村建設發(fā)揮農(nóng)民主體意識，提升農(nóng)民科技文化素質(zhì)，促進農(nóng)民更好融合現(xiàn)代化，提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化農(nóng)民自治，引導農(nóng)民更好投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等鄉(xiāng)村建設中。

（二）正確處理短期、中期、長期發(fā)展階段的關系

鄉(xiāng)村建設行動的提出是基于大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐，是清晰認識農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設大局中的重要地位。實施鄉(xiāng)村建設行動的內(nèi)涵明確指向鄉(xiāng)村長期發(fā)展存在的短板和薄弱環(huán)節(jié)。地方實施鄉(xiāng)村建設行動，決策部署、思路統(tǒng)籌、規(guī)劃編制理應立足地方實際，分布有序補齊短板，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。短期，補齊鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務和生態(tài)環(huán)境等方面的不足；中期，提高農(nóng)村公共服務水平，公共空間治理、長效管護機制構(gòu)建等；長期，促進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)真正融合。

（三）正確處理經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值效益的關系

鄉(xiāng)村建設行動致力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營現(xiàn)代科技含量，提升農(nóng)村人居環(huán)境，激發(fā)農(nóng)村改革創(chuàng)新，推進現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理效能等，是農(nóng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值效益的集中凸顯。地方要堅持以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺為主抓手和突破口，深入特色產(chǎn)業(yè)增效工程、農(nóng)業(yè)品牌創(chuàng)優(yōu)工程、農(nóng)業(yè)科技賦能工程、農(nóng)村三產(chǎn)融合工程等，打好鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟基礎。推進鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)工程、鄉(xiāng)村治理效能提升工程為基層組織建設、精神文化提升等鄉(xiāng)村社會事業(yè)發(fā)展建立制度體系，積蓄持續(xù)推進力量。深入推進農(nóng)村改廁、河道整治、環(huán)?；A設施建設等美麗宜居鄉(xiāng)村建設工程，真抓實干實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居?！?/p>