基層民主選舉的直接觀察
——以L鎮(zhèn)人大換屆選舉為例

吳 楠 鄭嵐公

基層民主選舉是全過程人民民主的重要組成部分，是基層民主治理的前提和基礎(chǔ)。L鎮(zhèn)位于江蘇省泗洪縣東南50公里，立處洪澤湖、成子湖交匯處，灘涂水面204平方公里，陸地面積87.4平方公里。L鎮(zhèn)總?cè)丝诩s4.6萬，轄5個行政村、9個居委會，分配泗洪縣人大代表名額13名（和往屆一樣），劃分代表大選區(qū)5個；L鎮(zhèn)新一屆人大代表總額75名（比上屆增加6名），劃分鎮(zhèn)代表選區(qū)28個。2021年下半年到2022年初，L鎮(zhèn)進(jìn)行了五年一次的人大換屆選舉。對基層民主選舉直接觀察，總結(jié)做法，提煉亮點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，引入思考，對貫徹踐行全過程人民民主具有現(xiàn)實意義。

選賢任能，全過程人民民主的真實實踐

廣開門路選代表，嚴(yán)把代表質(zhì)量關(guān)。拓寬人才選拔渠道，實施開門舉薦、陽光選舉，動員廣大黨員群眾積極參與，真正把優(yōu)秀分子推薦并選舉出來，為換屆奠定基礎(chǔ)。同時做到嚴(yán)把代表關(guān)，由組織辦、派出所等部門建立代表候選人資格審查小組，從嚴(yán)審查把好代表政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)。

選民登記嚴(yán)審查，保障選民參選率。針對L鎮(zhèn)外出務(wù)工人數(shù)多、戶籍人口居住分散的情況，鎮(zhèn)黨委指導(dǎo)各村（社區(qū)）登記造冊，查清外出人口數(shù)和外來人口數(shù)。同時會同派出所、各村（社區(qū)），通力合作，全面摸排，建立臺賬，通過查戶籍，比對戶籍與選民登記冊，走訪地址不詳、去向不明的選民，向周邊群眾調(diào)查落實情況，保證選民依法應(yīng)登盡登。

搭建平臺展形象，集思廣益開言路。按選區(qū)分別組織召開代表候選人與選民見面會，讓選民更深入地了解代表候選人的基本情況、工作理念和服務(wù)宗旨，拉近候選人與選民的距離。同時，成立換屆報告起草小組，結(jié)合L鎮(zhèn)工作實際，先后以多種形式廣泛征求各方面意見、建議，廣開言路，集思廣益，使工作報告真正成為統(tǒng)一全鎮(zhèn)人民思想和行動的綱領(lǐng)性文件。

廣泛宣傳重教育，引導(dǎo)代表多參與。充分利用廣播、橫幅、在線媒體等形式廣泛宣傳。組織工作人員和志愿者深入黨員群眾家中、田間地頭，以拉家常的方式找準(zhǔn)宣傳工作切入點(diǎn)，用通俗易懂的語言，把換屆聲音傳遞到每一戶居民家中，多措并舉確保選民應(yīng)登盡登。

嚴(yán)明紀(jì)律守規(guī)范，確保選舉風(fēng)氣正。制定專項督查內(nèi)容清單，組織“換屆風(fēng)氣大家談”，針對選舉關(guān)鍵環(huán)節(jié)、共性問題、難點(diǎn)痛點(diǎn)等，讓負(fù)責(zé)人各抒己見，交換看法。建立影響換屆風(fēng)氣線索即時通報機(jī)制，全面排查換屆隱患風(fēng)險點(diǎn)，督促民生實事完成，雙向確保換屆工作順利開展。

提升后勤，全過程人民民主的細(xì)節(jié)亮點(diǎn)

“四個暖心”，做好黨員選民的服務(wù)員。為拉近代表與選民之間的聯(lián)系，開展“四個暖心”工作法。組織召開離任干部榮退儀式并頒發(fā)榮譽(yù)牌匾。對流動黨員選民，通過電話、微信聯(lián)系，認(rèn)真聽取流動黨員的意見建議。對特殊黨員選民，通過建立換屆選舉工作志愿服務(wù)隊，提供上門接送和陪護(hù)服務(wù)。對全體黨員選民，拍攝“全家福”，提高認(rèn)同感、榮譽(yù)感和歸屬感。

“三有代表”，做好換屆選舉的宣傳員。為宣傳好人大換屆工作，L鎮(zhèn)張貼換屆選舉公告110余張，懸掛宣傳標(biāo)語180余條，張貼宣傳海報2萬余張，同時組織發(fā)動村兩委作用，走訪宣傳教育群眾，組建了一支有經(jīng)驗、有方法、有能力的“三有”人大代表宣傳隊，通過“人情網(wǎng)”“關(guān)系脈”“1+N”的聯(lián)系方式，為人大換屆選舉宣傳發(fā)揮了積極作用。

“多層學(xué)習(xí)”，辦好換屆選舉的培訓(xùn)班。鎮(zhèn)黨委多次組織召開鎮(zhèn)人大換屆選舉工作培訓(xùn)會，并在會后積極動員、安排部署各村（社區(qū)）組織召開宣傳培訓(xùn)會共計60余次，300余名村社干部、選民小組成員參加培訓(xùn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆工作進(jìn)行安排部署，規(guī)范換屆選舉流程，推進(jìn)完成人大換屆的選民登記。

瑜中有瑕，基層民主選舉問題不容忽視

人戶分離現(xiàn)象普遍，增加選舉難度。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，以及戶籍在人們生活中實際功能的逐漸弱化，大量農(nóng)村人口因購置新房、子女上學(xué)、外出經(jīng)商務(wù)工、婚嫁等原因?qū)е隆叭藨舴蛛x”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。一方面，參選率很難保證，給選民登記工作增大了難度，容易造成“重登、漏登、錯登”現(xiàn)象；另一方面，愿意參選的流動人口登記也面臨程序繁瑣的問題。L鎮(zhèn)約3.6萬戶籍人口中，人戶分離人口約2.6萬，約占72%。村居工作人員需要花費(fèi)大量精力對“戶在人不在”和“人在戶不在”情況進(jìn)行摸排核對。

代表結(jié)構(gòu)較難落實，可選范圍有限。據(jù)統(tǒng)計，L鎮(zhèn)婦女代表23名，占代表總數(shù)的30%；非中共黨員代表24名，占代表總數(shù)的32%。雖然基本符合要求，但是隨著農(nóng)村青壯年外出人員越來越多，加上鎮(zhèn)、村干部大部分都是黨員，基層一線代表尤其是非黨代表、婦女代表的可選范圍仍十分有限。

選民參選意識不一，熱情有待提高。在走訪過程中，仍有部分選民主動參選熱情不高、意識不足，對人大代表選舉的關(guān)心不夠。據(jù)了解，因居外和交通等原因，外出務(wù)工人員對選舉關(guān)注度普遍偏低，有些文化程度不高的選民甚至表示不愿意參加。如何進(jìn)一步激發(fā)基層選民行使民主權(quán)利的主動性和積極性，仍是基層人大開展好選舉工作乃至人大工作的重要課題。

對策建議，推動全過程人民民主落地落實

加強(qiáng)班子建設(shè)，是推動全過程人民民主在基層落地的重要前提。加強(qiáng)三套班子成員特別是新當(dāng)選班子成員的教育，是推動基層民主走實走穩(wěn)的關(guān)鍵?；鶎庸ぷ鲝?fù)雜瑣碎、盤根錯節(jié)，很多時候需要領(lǐng)導(dǎo)班子親赴一線，臨陣指揮。不僅要掌握基層干部的思想動態(tài)，把握工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)，及時解決，而且還要經(jīng)常在談心談話中幫助成員統(tǒng)一思想認(rèn)識，打消各方面思想顧慮。在這次人大換屆選舉中，選民參政議政的流程、代表與選民的定期走訪、建議的辦理、工作人員素質(zhì)的提升、考評激勵機(jī)制的制定和完善，都需要親力親為、精心組織。另外，在監(jiān)督方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的重視與否也直接關(guān)系到基層人大與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的合力，對于樹立權(quán)威，厚植人大監(jiān)督剛性具有直接意義?？傊?，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，領(lǐng)導(dǎo)班子承擔(dān)大量直接、瑣碎的工作，班子建設(shè)的好壞直接影響全過程人民民主在基層落地落實的成效。

優(yōu)化民主流程，是每一位選民行使好選舉權(quán)利的重要保障。優(yōu)化民主流程主要體現(xiàn)在改進(jìn)代表構(gòu)成比例和簡化流動人口參選資格兩個方面。代表結(jié)構(gòu)比例本是為了選出德才兼?zhèn)?、代表性?qiáng)、服務(wù)人民、履職水平高的人大代表，但為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)，則是舍本逐末。改進(jìn)代表比例，既要考慮代表的結(jié)構(gòu)比例，更要考慮代表的素質(zhì)能力，應(yīng)把比例多向體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作實際的，諸如一線工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員、社區(qū)工作者傾斜，真正體現(xiàn)出既充滿活力又相對穩(wěn)定的要求。流動人口參選是選民登記工作的另一難點(diǎn)，突出表現(xiàn)在取得資格轉(zhuǎn)移證明手續(xù)繁瑣。要采取多種措施為流動人口參選創(chuàng)造便利條件，比如，可以為本地外出在同一居住地的流動人口集體開具選民資格證明，流入地選舉機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動聯(lián)系戶籍所在地選舉機(jī)構(gòu)，確認(rèn)流動人口的選民資格。同時要在流動人口中廣泛宣傳參選意義、途徑和程序，確保流動人口的選舉權(quán)利。但不可否認(rèn)的是，這一系列工作都離不開兩地配合與細(xì)致繁瑣的工作，任何一個環(huán)節(jié)出錯都會造成參選的障礙。簡化流動人口參選機(jī)制，保障流動人口的民主權(quán)利，仍是基層民主選舉亟須優(yōu)化的問題。

做好宣傳保障，是推動全過程人民民主在基層落地的重要支撐?；鶎用裰鬟x舉，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉具有一定的特殊性：人戶分離、履職能力和結(jié)構(gòu)比例難控，外出務(wù)工人員單純追逐錢財、自愿放棄自己權(quán)利的人員增多，造成一些人大代表對換屆選舉的熱情趨減，不少代表對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉存在厭選情緒。加之開銷不菲，一些村干部對選舉工作也存在畏難情緒。據(jù)了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展換屆選舉，村一級的開銷大約需2萬—3萬元。因此，做好宣傳保障工作，是排除畏難、消除抵觸的重要方式。宣傳方面，要廣泛開展人民代表大會制度及憲法、組織法、選舉法、代表法等法律宣傳，使人大代表知法懂法，明確責(zé)任意識，培育代表榮譽(yù)感，以飽滿的政治熱情投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉工作中來。要積極宣傳正能量，多宣傳人民代表在參政議政、實施監(jiān)督方面的積極作用，多宣傳人民代表視察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的成效，以此調(diào)動人民代表的參選熱情，知曉自己的權(quán)利，珍惜自己的權(quán)利，為換屆選舉工作知責(zé)盡責(zé)。要體察民情，多調(diào)查走訪人大代表、群眾代表，宣傳領(lǐng)導(dǎo)和代表的所作所為，讓他們知其然且知其所以然，使代表們心中有數(shù)，努力實現(xiàn)上級意圖與代表意愿的完美結(jié)合。保障方面，為保障基層換屆工作扎實有序開展，上一屆政府部門應(yīng)提前預(yù)算，做好劃撥鄉(xiāng)村二級換屆日常工作經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，并保證經(jīng)費(fèi)及時到賬，使基層換屆選舉有經(jīng)費(fèi)可依，杜絕基層的后顧之憂，促保基層民主選舉活動的積極性。