基于尺度思維的山東半島城市群政府間公務(wù)互動及跨界治理機制研究

○ 馬學廣，賈巖，王新儀

（1. 南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350；2. 中國海洋大學 國際事務(wù)與公共管理學院，山東 青島 266100）

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹落實新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。山東省2020年先后出臺了《貫徹落實〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見〉的實施方案》《關(guān)于加快省會經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的指導意見》《關(guān)于加快膠東經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的指導意見》和《關(guān)于加快魯南經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的指導意見》，上述一系列政策文件明確提出要構(gòu)建山東省“一群兩心三圈”為主體的區(qū)域發(fā)展新格局?！耙蝗骸奔创蛟炀哂腥蛴绊懥Φ纳綎|半島城市群，“兩心”即支持濟南和青島建設(shè)成為國家中心城市，“三圈”即推進省會經(jīng)濟圈、膠東經(jīng)濟圈和魯南經(jīng)濟圈區(qū)域一體化發(fā)展。“一群兩心三圈”區(qū)域發(fā)展新格局的確立，進一步明確了山東省區(qū)域協(xié)調(diào)與一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標和行動方向。因此，基于尺度思維，立足城市群和經(jīng)濟圈兩大空間尺度，揭示山東半島城市群政府間公務(wù)互動格局、運作策略及治理機制，對于我國城市群跨界治理機制的建立具有積極的借鑒意義。

一、尺度思維與城市群跨界治理

尺度思維是現(xiàn)代城市與區(qū)域治理研究的重要維度，也是地理學解析空間的重要視角，是表征空間規(guī)模、層次及其相互關(guān)系的量度[1]。國外學者利用尺度思維研究城市管治[2]，探究區(qū)域化進程[3]，調(diào)節(jié)區(qū)域不平衡關(guān)系，將尺度、社會、空間的關(guān)系，語境化的重要性、必要性、偶然性之間的關(guān)系緊密結(jié)合[4-5]。國內(nèi)學者將尺度思維融合到政治經(jīng)濟和社會發(fā)展進程中，分析制度、文化、關(guān)系和尺度轉(zhuǎn)向問題[6-7]，認為尺度通常與不同政府層級相對應(yīng)，不同規(guī)模的空間形態(tài)在垂直方向上進行等級式嵌套[8]。全球尺度、國家尺度和城市尺度等都是常見的尺度單元，不同地域空間所處的治理尺度也呈現(xiàn)層級特征，尺度間相互作用共同推進政府間跨界治理形式的不斷優(yōu)化和完善。

在全球地域重構(gòu)與國際資本轉(zhuǎn)移的影響下，國家—區(qū)域空間生產(chǎn)實踐中的“流動空間”得以迅速發(fā)展[9]。國家主導和政府驅(qū)動是我國城市群治理的主要特征之一，跨界治理的開展離不開地方政府間跨界合作的廣泛開展。部分學者從層級制、社會組織、跨界治理的發(fā)展過程和實現(xiàn)層次等方面審視跨界治理在我國的適用性[10]，認為協(xié)調(diào)機制不健全、經(jīng)濟利益難統(tǒng)一、社會參與尚薄弱等問題導致我國城市群管理困境[11]，議題屬性、執(zhí)行動力、協(xié)調(diào)難度以及作用機制是影響城市群治理效果的重要維度[12]，治理主體多元化、地域邏輯不統(tǒng)一以及行政主體利益保護主義傾向等是區(qū)域治理困境的癥結(jié)所在[13]。當前國內(nèi)城市群跨界治理研究主要圍繞政府行動，高度關(guān)注行政組織間跨界治理的策略、機制和動力。鑒于行政邊界剛性化與生產(chǎn)要素流動自發(fā)性的矛盾性，推動跨越剛性行政邊界的政府間互動更有可能實現(xiàn)區(qū)域善治。

基于政府間公務(wù)互動的城市群跨界合作是區(qū)域治理尺度的創(chuàng)新，地域空間重構(gòu)和行政組織重組是區(qū)域治理運行關(guān)系內(nèi)在調(diào)整和區(qū)域空間聯(lián)系組織外在優(yōu)化的共同體現(xiàn)。本文聚焦山東省“一群兩心三圈”的區(qū)域發(fā)展新格局[14]，基于尺度思維和政府間公務(wù)互動實踐，深入探究山東半島城市群政府間公務(wù)互動格局和運作策略，并在此基礎(chǔ)上揭示城市群跨界治理的機制類型。

二、研究區(qū)域、研究數(shù)據(jù)與研究方法

（一）研究區(qū)域

本文研究區(qū)域為山東半島城市群16個城市，山東省在濟南-青島雙中心發(fā)展引擎帶動下已經(jīng)形成了城市群跨界治理新機制和空間發(fā)展新形態(tài)。根據(jù)山東省“一群兩心三圈”區(qū)域發(fā)展新格局構(gòu)想，本研究將從城市群和經(jīng)濟圈兩個尺度展開分析，其中山東半島城市群涵蓋省會經(jīng)濟圈、膠東經(jīng)濟圈和魯南經(jīng)濟圈。

（二）研究數(shù)據(jù)

通過搜索山東省及其16城市政務(wù)網(wǎng)站的資訊，將山東省16城市政府間公務(wù)考察、會議交流、協(xié)議簽署等政務(wù)公開資訊作為基本信息，采用2020年2月至2021年2月山東省16城市6000多條政務(wù)新聞、兩兩城市間1824次政府間公務(wù)互動來進行分析。查詢網(wǎng)站包括濟南人民政府官網(wǎng)（http：//www. jinan. gov.cn/）、青島政務(wù)網(wǎng)（http：//www. qingdao. gov. cn/）等城市政府門戶網(wǎng)站。需要說明的是，基于不同城市政務(wù)網(wǎng)站信息量及其更新程度的差異，此數(shù)據(jù)受各城市政府政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)進度、內(nèi)容披露規(guī)模和管理制度松緊等因素影響較大。

（三）研究方法

本文主要使用城市網(wǎng)絡(luò)連通度測量與社會網(wǎng)絡(luò)分析方法[15-16]，運用多元流網(wǎng)絡(luò)表征城市群內(nèi)政府間公務(wù)互動的頻率和程度，從城市群和經(jīng)濟圈這兩個尺度揭示政府間公務(wù)互動的空間格局和運作策略。測度方法主要包括城市間跨界聯(lián)系狀況以及單個城市參與區(qū)域內(nèi)部跨界互動的能力，前者通過連通度進行表征，具體為城市之間的聯(lián)系頻次，后者通過城市節(jié)點的中心度進行表征，實質(zhì)為單個城市擁有的跨界聯(lián)系的總量。

1. 連通度

城市a與城市b的連通度L可以表示為：

考慮不同類型的跨界網(wǎng)絡(luò)其方向性是不一樣的，例如城市a向城市b發(fā)出的跨界行為Lab與城市b向城市a發(fā)出的跨界行為Lba存在方向的差異，基于不同數(shù)據(jù)的特點不同，將不同方向的跨界聯(lián)系進行求和匯總形成無向連通度L。

2. 度數(shù)中心度

中心度是社會網(wǎng)絡(luò)分析方法中的重要測度工具，本文選用度數(shù)中心度作為衡量單個城市參與區(qū)域內(nèi)部跨界互動能力的重要表征。度數(shù)中心度指網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點城市與其他節(jié)點城市直接相連的總量，將節(jié)點城市與其他城市直接相連的連線賦予相應(yīng)的權(quán)重，權(quán)重設(shè)置為節(jié)點城市之間的跨界連通性。度數(shù)中心度的具體公式如下：

節(jié)點城市Ni的度數(shù)中心度由城市i與其他城市j的直接聯(lián)系數(shù)量所決定，自身聯(lián)系不在計算范圍內(nèi)。節(jié)點城市的度數(shù)中心度表示其在龐雜的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系中的地位，在跨界網(wǎng)絡(luò)中將用于表示與其他城市發(fā)生跨界互動的能力。

三、山東半島城市群政府間公務(wù)互動格局與運作策略

（一）山東半島城市群政府間公務(wù)互動格局

山東半島城市群政府間公務(wù)互動呈現(xiàn)省會經(jīng)濟圈、膠東經(jīng)濟圈和魯南經(jīng)濟圈“三圈”分異的空間格局（見圖1、圖2）。省會經(jīng)濟圈內(nèi)部，城市政府之間的公務(wù)聯(lián)系相對緊密，其中濟南-淄博、淄博-濱州的跨界聯(lián)系最為頻繁。膠東經(jīng)濟圈內(nèi)部，青島、煙臺、濰坊、日照、威海五市聯(lián)系緊密，在經(jīng)濟、交通、文化等多個領(lǐng)域互動頻繁。魯南經(jīng)濟圈內(nèi)部，城市政府之間的公務(wù)互動較少，臨沂、濟寧、菏澤、棗莊四市之間的公務(wù)互動頻率較低。從山東半島城市群政府間公務(wù)互動整體空間格局來看，濟南、淄博、青島、煙臺和濰坊等城市是山東省政府間公務(wù)互動的核心城市，積極參與山東半島城市群跨界公共事務(wù)的治理。但由于各城市空間策略選擇的差異，山東半島城市群不同經(jīng)濟圈之間的外部聯(lián)系遠遠低于內(nèi)部聯(lián)系，除濟南和青島政府間公務(wù)互動較為頻繁之外，其他城市之間跨經(jīng)濟圈的政府公務(wù)互動頻率較低。

圖1 山東半島城市群政府間公務(wù)互動連通度

圖2 山東半島城市群政府間公務(wù)互動城市中心度

（二）山東省三大經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動格局與運作策略

1. 省會經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動格局與運作策略

省會經(jīng)濟圈由濟南、淄博、泰安、聊城、德州、濱州和東營等七個城市組成，其中，濟南是省會經(jīng)濟圈的發(fā)展引擎和政府間公務(wù)互動的核心樞紐（見圖3）。省會經(jīng)濟圈以濟南和淄博公務(wù)互動聯(lián)系為核心，兩市積極與省會經(jīng)濟圈內(nèi)其他城市跨界互動。但是，濟南與淄博的城市定位不同，濟南在山東半島城市群尺度上扮演著政府間公務(wù)互動聯(lián)系核心角色，其影響不限于省會經(jīng)濟圈內(nèi)部，比淄博擁有更多的“圈外”跨界協(xié)作聯(lián)系。在省會經(jīng)濟圈內(nèi)部，濟南-淄博、淄博-濱州政府間公務(wù)互動聯(lián)系較多。強化城市政府間的公務(wù)互動聯(lián)系是踐行山東半島城市群區(qū)域一體化策略的重要手段。

圖3 省會經(jīng)濟圈城市中心度

濟南市與周邊城市的公務(wù)互動涉及人力資源、政務(wù)服務(wù)和文化旅游等多個領(lǐng)域，一般以召開會議、簽署協(xié)議等方式推進政府間跨界合作。在政府間公務(wù)互動的合作執(zhí)行階段，經(jīng)濟圈內(nèi)各城市的職能部門進行對接，市委市政府積極推動和引導政府間合作，人力資源和社會保障局、文化和旅游局、司法局等職能部門開展具體工作對接，形成多領(lǐng)域拓展、多部門合作的跨界治理格局。城市政府及其職能部門積極開展業(yè)務(wù)合作對接，貫徹落實經(jīng)濟發(fā)展、人才流動、合作交流等區(qū)域戰(zhàn)略，形成省會經(jīng)濟圈七城市跨界協(xié)作的多贏局面。2019年，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，省會經(jīng)濟圈七城市加上濟寧、菏澤兩市，構(gòu)成黃河流域山東省內(nèi)跨界合作聯(lián)盟，形成山東半島城市群內(nèi)部“雙聯(lián)盟”跨界治理策略，通過合作交流、資源共享等方式開展政府間公務(wù)互動，省級尺度在這一跨界政府間合作中發(fā)揮著重要指導作用，城市尺度在具體合作過程中起到執(zhí)行作用。在山東省黃河流域城市文化旅游聯(lián)盟[17]中，城市尺度通過政府間跨界合作建立自上而下的跨界治理模式（見圖4）。

圖4 省會經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動運作策略

2. 膠東經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動格局與運作策略

膠東經(jīng)濟圈包括青島、濰坊、煙臺、威海和日照五個城市，這些城市在山東省港口建設(shè)、海洋產(chǎn)業(yè)和海洋高等教育等方面發(fā)揮著不可替代的作用。其中，青島是膠東經(jīng)濟圈的核心城市和政府間公務(wù)互動的主要推動者。膠東經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動以青島為核心，煙臺和濰坊為次中心，青島-煙臺政府間公務(wù)互動聯(lián)系不僅是膠東經(jīng)濟圈最強跨界公務(wù)聯(lián)系對，也是整個山東半島城市群最強跨界公務(wù)聯(lián)系對（見圖5）。膠東經(jīng)濟圈五市內(nèi)部公務(wù)互動緊密，整體保持較高水平的政府間跨界聯(lián)系。

圖5 膠東經(jīng)濟圈城市中心度

膠東經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動涉及多個尺度行政機構(gòu)和合作領(lǐng)域。2020 年，山東省正式提出膠東經(jīng)濟圈建設(shè)指導意見[18]，為膠東經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動的開展提供了政策引導。山東省政府在膠東經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動中扮演著引導者的角色，同時也采取尺度下推的方式鼓勵各城市積極開展政府間合作。目前，膠東經(jīng)濟圈五市已經(jīng)在財政、稅務(wù)、文旅等部門建立了常態(tài)化對接互動機制，各部門牽頭成立了交通、科創(chuàng)等40多個合作聯(lián)盟，簽署了50多個合作協(xié)議，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的一體化重點任務(wù)已經(jīng)相繼落地[19]。膠東經(jīng)濟圈在不同領(lǐng)域的公務(wù)合作一般采用簽署政府間合作協(xié)議的方式，促使政府間跨界合作正式化、制度化、法制化（見圖6）。此外，膠東經(jīng)濟圈一體化發(fā)展聯(lián)席會議及其辦事協(xié)調(diào)機構(gòu)（辦公室）的建立是膠東經(jīng)濟圈一體化推進的重要組織機制，有助于常態(tài)化推進政府間合作、降低政府間溝通交流成本、提高政府間協(xié)作效率。

圖6 膠東經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動運作策略

3. 魯南經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動格局與運作策略

魯南經(jīng)濟圈包括臨沂、濟寧、菏澤和棗莊四個城市，這四個城市政府間公務(wù)互動的核心-邊緣特征不夠明顯，城市間跨界聯(lián)系較為薄弱，總體呈現(xiàn)較為松散的跨界聯(lián)系狀態(tài)（見圖7）。臨沂、濟寧、菏澤和棗莊在城鄉(xiāng)建設(shè)、公共服務(wù)、法治建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域開展政府間公務(wù)互動，四城市相關(guān)部門積極開展跨市業(yè)務(wù)對接。濟寧、菏澤兩市同時參與黃河流域省內(nèi)九城市聯(lián)盟的政府間跨界合作，這也是魯南經(jīng)濟圈向省會經(jīng)濟圈乃至省外經(jīng)濟圈的業(yè)務(wù)延伸。

圖7 魯南經(jīng)濟圈城市中心度

魯南經(jīng)濟圈位于山東省、河南省、安徽省和江蘇省等四省交界處（淮海經(jīng)濟區(qū)），雙重的空間策略從政策層面進一步加深了魯南經(jīng)濟圈四市的跨界合作，這對于提升政府間公務(wù)合作效能極為重要（見圖8）?；春＝?jīng)濟區(qū)是跨越省界的城市互動合作形式，在文化旅游、交通建設(shè)、生態(tài)保護等多個領(lǐng)域深化四省交界地區(qū)的跨界合作，此合作策略涉及的治理領(lǐng)域與魯南經(jīng)濟圈存在疊加，多種區(qū)域規(guī)劃和空間策略的實施從政策層面為魯南經(jīng)濟圈的發(fā)展提供了重要政策支持。

圖8 魯南經(jīng)濟圈政府間公務(wù)互動運作策略

四、山東半島城市群政府間跨界治理機制

（一）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度制度嵌入機制

山東半島城市群采取多尺度制度嵌入的跨界治理形式，各級政府、政府職能部門和政府聯(lián)合體之間建立密切的互動聯(lián)系。在國家尺度，由中共中央、國務(wù)院發(fā)布有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城市群發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，國家發(fā)展改革委針對城市群發(fā)展向下級尺度行政單位繼續(xù)進行政策指導。在省級尺度，山東省政府對國家政策文件作出積極響應(yīng)，設(shè)立山東半島城市群領(lǐng)導小組來具體負責山東半島城市群的發(fā)展規(guī)劃工作，由此建立系統(tǒng)性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展框架體系，指導山東半島城市群內(nèi)三個經(jīng)濟圈的高質(zhì)量發(fā)展。在經(jīng)濟圈尺度，山東省16個城市政府在接受省級政府部門領(lǐng)導的同時根據(jù)國家尺度的政策指導開展跨經(jīng)濟圈的活動。

為了積極配合2019年提出的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略，省會經(jīng)濟圈在核心城市濟南市的牽頭下與魯南經(jīng)濟圈的濟寧和菏澤兩市建立了黃河流域省內(nèi)沿線九市聯(lián)盟，實行雙聯(lián)盟的跨界治理戰(zhàn)略。同時，根據(jù)2018年淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃，魯南經(jīng)濟圈將跨界治理尺度擴展到淮海經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)的其他省份城市。同時，山東半島城市群內(nèi)三個經(jīng)濟圈在跨界治理過程中也實現(xiàn)了知識、信息和技術(shù)等多尺度制度嵌入的跨界協(xié)同與跨界共享（見圖9）。

圖9 山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度制度嵌入機制

（二）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度策略互動機制

不同尺度結(jié)構(gòu)背景下，跨界治理尺度間的互動機制存在較大差異。單一尺度結(jié)構(gòu)下的尺度互動邏輯呈現(xiàn)為同一尺度上多個城市的互動，多元尺度結(jié)構(gòu)下的尺度互動邏輯呈現(xiàn)為不同尺度間多個城市的互動，上述尺度互動過程有力推進了政府間跨界治理的進程。

為推進區(qū)域一體化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同共進、對外開放攜手共贏、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、公共服務(wù)便利共享，以及要素資源高效配置等目標，膠東經(jīng)濟圈建立了政府間聯(lián)席會議機制并設(shè)立了相應(yīng)的辦事機構(gòu)（辦公室），加速了城市間交流溝通、協(xié)同合作以及跨界治理的常態(tài)化推進。由于城市治理體制的層級性，高尺度行動者的引領(lǐng)與低尺度行動者資源獲取導向的尺度上推成為重要的策略選擇，單一尺度政府間跨界治理只是政府間多尺度互動機制的一部分。高尺度行動者引領(lǐng)的自上而下的尺度下移（down-scaling）策略與低尺度自下而上推動的尺度上移（up-scaling）策略，是山東半島城市群跨界治理的主要形式。其中，省級尺度在多尺度互動過程中扮演著承上啟下的角色，一方面積極響應(yīng)黨中央層面國家尺度的政策引導，另一方面對省內(nèi)具體的城市政府間跨界合作實踐給予指導。在這一過程中，城市尺度對于具體合作事項和過程都起到積極推動的作用（見圖10）。

圖10 黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略下的山東半島城市群多尺度策略互動關(guān)系

2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要加快城市群之間的互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)發(fā)展，高質(zhì)量高標準建設(shè)沿黃城市群。山東半島城市群將省內(nèi)政府間跨界合作網(wǎng)絡(luò)延伸至黃河流域區(qū)域尺度，與黃河流域其他省外城市群對接跨界合作事宜。一方面，繼續(xù)提升山東半島城市群中濟南和青島兩個中心城市的能級，統(tǒng)籌推進省會經(jīng)濟圈、膠東經(jīng)濟圈和魯南經(jīng)濟圈各自的一體化發(fā)展，利用黃河流域高質(zhì)量發(fā)展這一國家戰(zhàn)略提升山東半島城市群在全國城市群發(fā)展中的位勢；另一方面，山東半島城市群不斷加強與黃河流域其他城市群的聯(lián)系，打造黃河流域城市群與國家重點城市群互動合作樞紐，牽頭建立黃河流域區(qū)域性中心城市發(fā)展聯(lián)盟，強化省會經(jīng)濟圈與鄭州都市圈的對接合作，同時通過深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展、深化與長三角城市群合作，以及加強與粵港澳大灣區(qū)對接等方式打造黃河流域城市群與國家重點城市群互動合作的重要樞紐[20]。此外，面對黃河高質(zhì)量發(fā)展這一國家戰(zhàn)略的興起，山東省九個沿黃城市積極開展跨經(jīng)濟圈合作交流和資源共享，發(fā)起成立山東黃河流域城市文化旅游聯(lián)盟[21]，共同簽署《山東黃河流域城市文化旅游聯(lián)盟合作協(xié)議》，構(gòu)建區(qū)域黃河文化旅游發(fā)展共同體，構(gòu)筑起省會經(jīng)濟圈-魯南經(jīng)濟圈跨尺度政府間跨界治理格局。

（三）山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機制

山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機制貫穿整個跨界合作網(wǎng)絡(luò)的各個方面，單一城市積極參與跨尺度政府間合作治理，與周邊城市協(xié)同發(fā)展。山東省三大經(jīng)濟圈分別建立城市政府聯(lián)席會議制度，設(shè)立聯(lián)席會議辦公室，分別由核心城市牽頭或依次輪值，定期召開會議，協(xié)商研究區(qū)域一體化重大事項，向省領(lǐng)導小組報告工作。在政策執(zhí)行層面，山東半島城市群各城市在著力落實經(jīng)濟圈內(nèi)合作事宜的同時，積極利用各尺度的城市聯(lián)盟作用，開展跨區(qū)域城市合作和區(qū)域一體化[22]。通過城市間協(xié)同共享，城市群和經(jīng)濟圈朝向高質(zhì)量發(fā)展方向推進。

山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機制推動政府間跨尺度合作、交流與互動的發(fā)展，經(jīng)驗、知識和信息的共享是其中最重要的跨界資源收益。各城市政府主動設(shè)立專項業(yè)務(wù)考察團前往其他城市參觀學習，多尺度協(xié)同共享機制的建立打破了城市政府間的多重壁壘，加速了區(qū)域一體化進程。城市政府跨界聯(lián)合也創(chuàng)造著協(xié)同共享機制，以黨政考察團為代表的政府工作組織主動前往其他市縣進行先進經(jīng)驗學習[23]，并形成常態(tài)化工作模式。膠東經(jīng)濟圈在全省首創(chuàng)政務(wù)服務(wù)“跨域通辦”新模式，推出跨域共辦、互認互通的跨界共享服務(wù)。濟南市開展大氣環(huán)境監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)整合，實現(xiàn)了省會經(jīng)濟圈環(huán)境治理數(shù)據(jù)共享，打通了國家、省級尺度與市級平臺的數(shù)據(jù)壁壘，通過技術(shù)支持實現(xiàn)數(shù)據(jù)和決策資源的共建共享[24]。山東省生態(tài)環(huán)境廳與山東省人民政府研究室共同主辦了“山東黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展專家行”活動[25]，深化了省內(nèi)沿黃各城市的發(fā)展經(jīng)驗共享合作。青島市與日本、韓國、德國、以色列以及上合組織等聯(lián)合打造“國際客廳”，搭建國際園區(qū)和跨國產(chǎn)業(yè)合作平臺[26]，協(xié)同共建與國際接軌的開放型經(jīng)濟新體制，打造跨國經(jīng)濟合作先行區(qū)（見圖11）。

圖11 山東半島城市群政府間跨界治理的多尺度協(xié)同共享機制

五、結(jié)論

山東半島城市群政府間公務(wù)互動聯(lián)系可以從城市群尺度和經(jīng)濟圈尺度兩個層面探討。城市群尺度呈現(xiàn)濟南與青島雙中心的空間格局；經(jīng)濟圈尺度呈現(xiàn)發(fā)展的差異性，膠東經(jīng)濟圈內(nèi)部和省會經(jīng)濟圈內(nèi)部政府間公務(wù)互動合作態(tài)勢良好，而魯南經(jīng)濟圈內(nèi)部政府間公務(wù)互動較為松散。城市群尺度和經(jīng)濟圈尺度采取了各具特色的政府間公務(wù)互動運作策略?？疾煺g公務(wù)互動聯(lián)系可見，山東半島城市群政府間跨界治理機制包括多尺度制度嵌入機制、多尺度策略互動機制和多尺度協(xié)同共享機制三種類型。

鑒于各城市政府是城市群和經(jīng)濟圈跨界合作治理的具體執(zhí)行者，提出如下提升城市政府參與跨界治理積極性的建議：第一，城市政府要主動創(chuàng)造多贏的跨界格局，通過調(diào)研考察等方式了解周邊地區(qū)的發(fā)展情況，挖掘共同利益點，積極溝通交流；第二，通過城市間嘗試性跨界實踐，推動跨界地區(qū)空間重構(gòu)，同時城市政府積極構(gòu)建政府間合作機制，調(diào)整權(quán)力關(guān)系，重塑與跨界治理相配套的行政結(jié)構(gòu)；第三，城市間跨界合作由低尺度向中高尺度進行跳躍，通過獲得中高尺度行政主體的戰(zhàn)略支持，進而強化已有的政府間跨界合作關(guān)系。