西安市長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐與創(chuàng)新

顏 瑾

(西安市生態(tài)環(huán)境局長安分局環(huán)境監(jiān)測站，陜西 西安 710055)

1 引言

西安市長安區(qū)(以下簡稱長安區(qū))位于秦嶺北麓，關(guān)中平原腹地。區(qū)內(nèi)河流水系發(fā)達(dá)，“八水繞長安”中有四水(浐、灃、滈、潏)(以下簡稱主要河流)都發(fā)源或流經(jīng)長安區(qū)，全域河道總長約297.52 km[1]。但由于近年來，工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)及城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活用水需求量及污水排放量均有明顯增加，由此引發(fā)的水質(zhì)性缺水逐漸成為擺在人們面前的一大難題，河流水環(huán)境綜合治理刻不容緩[2]。

河流水環(huán)境綜合治理是一個(gè)涉及多部門公共事務(wù)的“頑疾”[3]。2003年，浙江省長興縣在全國范圍內(nèi)首先推出“河長制”1.0版本。“河長制”真正大放異彩則是在2007年江蘇省無錫市“太湖藍(lán)藻危機(jī)”的處理過程中。隨后各地方政府開始陸續(xù)在地方推行“河長制”[4]。隨著“河長制”在河流水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域大放異彩，黨中央、國務(wù)院分別于2016年和2017年出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)開始正式在全國范圍內(nèi)推廣“河長制”和“湖長制”[6，7]。

2017年初，西安市率先在全省范圍內(nèi)推廣實(shí)施“河湖長制”，長安區(qū)隨即根據(jù)市委、市政府出臺(tái)指導(dǎo)意見并結(jié)合轄區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際情況制定“河湖長制”工作方案[8]。區(qū)委、區(qū)政府按照“讓水在長安流起來、轉(zhuǎn)起來、美起來”的治水思路，在各部門通力配合、不懈努力的基礎(chǔ)上，長安區(qū)在河流水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域已經(jīng)取得了相當(dāng)一部分成就，但在具體實(shí)踐過程中所暴露出來的一些突出問題也是值得反思的。鑒于此，研究通過對長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐評(píng)估，梳理分析其中暴露的一些突出問題，進(jìn)而對相關(guān)問題開展深入分析討論。在此基礎(chǔ)上結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)提出長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理創(chuàng)新思路。

2 河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐評(píng)估

2020年10月份，長安區(qū)政府在確保施工質(zhì)量安全及防汛安全的前提下，全力推進(jìn)區(qū)域內(nèi)河道綜合治理工程進(jìn)程，標(biāo)志著長安區(qū)2021年“全域治水”工作正式啟動(dòng)[9]。基于“全域治水”工作整體部署，長安區(qū)河道綜合治理工程主要集中在“浐河、潏河、皂河及潏河”河段。治理思路為“截污納管、源頭治理、景觀提升”；主要工作內(nèi)容包括對各條河流河道綜合改造工作、主要支流排污口進(jìn)行集中整治，農(nóng)村生活污水實(shí)現(xiàn)全收集、全治理等[10]。

公開資料表明，皂河河道綜合治理工程已于2021年9月底基本完成；浐河、潏河及滈河已于2021年7月底基本完成河道改造工作。根據(jù)公開資料顯示，在上述河流監(jiān)測斷面定期取水檢測主要水質(zhì)指標(biāo)用于評(píng)估河道綜合治理工程成效。2021年長安區(qū)主要河流水質(zhì)監(jiān)測變化情況(以每月均值為例)如圖1所示。

監(jiān)測斷面：浐河-強(qiáng)家坡、潏河-長安出境、皂河-西部大道、滈河-滈入潏；浐河、滈河、潏河水質(zhì)指標(biāo)執(zhí)行《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)；皂河水質(zhì)指標(biāo)2021年7月份之前執(zhí)行《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》劣V類標(biāo)準(zhǔn)；7月份之后執(zhí)行Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)；11月份皂河水體DO指標(biāo)降低是由于河道短期施工引起。

從圖1中可以看到，河道綜合治理工程完成后，皂河水質(zhì)基本滿足相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求；浐河、潏河及滈河在河道改造工程基本完成后，河流水質(zhì)同樣滿足相關(guān)水質(zhì)指標(biāo)要求。存在部分時(shí)段監(jiān)測斷面偶有指標(biāo)超過標(biāo)準(zhǔn)限值，經(jīng)專家評(píng)估后認(rèn)為其對河流整體水質(zhì)影響不大。這意味著河道綜合治理工程能夠促進(jìn)長安區(qū)水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，為實(shí)現(xiàn)西安市“全域治水、碧水興城”建設(shè)目標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)。

圖1 2021年長安區(qū)主要河流水質(zhì)監(jiān)測變化

3 河流水環(huán)境綜合治理問題解析

近年來，長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐所取得的成績是值得肯定的，但實(shí)際執(zhí)行過程中所暴露出來的一些突出問題同樣不容忽視。以下將簡要梳理解析長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐過程中存在的問題及其原因。

3.1 協(xié)同治理尚不完善

作為長安區(qū)“河湖長制”的一項(xiàng)重點(diǎn)工作內(nèi)容，根據(jù)區(qū)委統(tǒng)一工作部署，長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理具體工作涉及包括水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政、建設(shè)等在內(nèi)20余家相關(guān)部門合理分工、各司其職、協(xié)同治理、公共推進(jìn)的系統(tǒng)工程。但由于區(qū)內(nèi)主要河流水系分布十分復(fù)雜，且河道上下游及其分支污染現(xiàn)狀、治理難度存在較大差異，在長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)在河道整治、污染治理、堤岸修復(fù)及景觀維護(hù)等環(huán)節(jié)普遍存在問題解決及時(shí)性、有效性不足現(xiàn)象。而造成這一問題的最根本原因在于當(dāng)前長安區(qū)各部門協(xié)調(diào)治理機(jī)制尚不完善。盡管長安區(qū)各部門雖積極主動(dòng)履行職責(zé)，但仍未能形成一套完善的協(xié)同治理機(jī)制，導(dǎo)致河流水環(huán)境綜合治理工作效率事倍功半[11]。

3.2 工作考核亟待優(yōu)化

按照我國現(xiàn)有政府職能部門權(quán)責(zé)劃分，涉及河道整治相關(guān)工作通常由河流所在區(qū)域各級(jí)水務(wù)部門主導(dǎo)開展，但是水質(zhì)監(jiān)測、水量控制、污染治理、堤岸修復(fù)及景觀建設(shè)等工作又分屬環(huán)保、城建等部門主導(dǎo)。由于各部門間無直接隸屬關(guān)系，導(dǎo)致河流水環(huán)境綜合質(zhì)量工作無法明確劃分權(quán)責(zé)關(guān)系，從而給相關(guān)部門在后續(xù)日常工作對接及部分業(yè)務(wù)往來帶來極大困難[12]。此外，實(shí)際執(zhí)行過程中還發(fā)現(xiàn)，基層河長，尤其是村一級(jí)河長，仍將河流水環(huán)境綜合治理工作視為水務(wù)、環(huán)保部門的份內(nèi)工作，基層只需要簡單協(xié)助配合就好，重視不足，投入不夠，協(xié)調(diào)不暢，這是對河流水環(huán)境綜合治理工作乃至“河湖長制”工作的錯(cuò)誤解讀。

從長安區(qū)近年來主要河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐成果來看，區(qū)委、區(qū)政府各級(jí)管理部門的管理組織架構(gòu)體系、日常掛牌公示制度及監(jiān)督管理工作成果明顯，但對于各部門相關(guān)工作考核過程中還存在很多問題，諸如考核指標(biāo)不全面、考核內(nèi)容缺乏針對性等[13]。其中，考核指標(biāo)不全面主要體現(xiàn)在，當(dāng)前主要考核多是針對相關(guān)工程實(shí)踐的考核，如果同一項(xiàng)工作內(nèi)容涉及多個(gè)部門的考核指標(biāo)目前還沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，且未將其納入現(xiàn)有目標(biāo)責(zé)任考核體系，而且在具體實(shí)施過程還有很大提升空間?？己藘?nèi)容缺乏針對性主要體現(xiàn)在，當(dāng)前考核內(nèi)容、項(xiàng)目設(shè)定千篇一律，不同部門間差異性不突出，針對性不強(qiáng)。這在一定程度上會(huì)影響考核結(jié)果客觀公正[14]。鑒于此，當(dāng)前長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理工作考核亟待優(yōu)化。

3.3 公眾參與流于形式

公眾既是河流水環(huán)境污染物的主要排放來源，又是河流水環(huán)境綜合治理的主體，公眾能夠享受河流水環(huán)境綜合治理成果[15]。因此，河流水環(huán)境綜合治理不應(yīng)該被簡單視為是一項(xiàng)政府公共管理工作，需要有公眾的參與。但實(shí)際調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐中公眾參與基本流于形式。

從政府層面來說，受技術(shù)、渠道、宣傳等多種主客觀因素限制，當(dāng)時(shí)長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐公眾參與途徑主要以問卷調(diào)查和現(xiàn)場訪問治理成效滿意度為主，公眾并未真正參與其中。政府職能部門得不到公眾的反饋，短期確實(shí)可以加快河流水環(huán)境綜合治理速度，但從長遠(yuǎn)來看，可能會(huì)影響河流水環(huán)境綜合治理方向[16]。從公眾層面來講，由于公眾普遍缺乏參與監(jiān)督意識(shí)，認(rèn)為河流水環(huán)境綜合治理是政府部門的工作，與自身無關(guān)，客觀上導(dǎo)致公眾的參與意愿并不強(qiáng)烈，不愿意主動(dòng)參與到河流水環(huán)境綜合治理工作中來。

4 河流水環(huán)境綜合治理創(chuàng)新思路

綜合上文分析結(jié)果及個(gè)人自身工作經(jīng)驗(yàn)，從完善協(xié)調(diào)治理機(jī)制、優(yōu)化工作考核機(jī)制及健全公眾參與機(jī)制等3個(gè)方面提出以下長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理創(chuàng)新思路。

4.1 完善協(xié)同治理機(jī)制

完善協(xié)同治理機(jī)制是進(jìn)一步鞏固發(fā)揚(yáng)長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐成果的關(guān)鍵，河流水環(huán)境綜合治理工作強(qiáng)調(diào)各相關(guān)部門間“合理分工、各司其職、協(xié)同治理、公共推進(jìn)”。一套行之有效的協(xié)同治理機(jī)制是長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理工作取得預(yù)期目標(biāo)的根本保障，完善協(xié)同治理機(jī)制要從以下幾點(diǎn)入手。

(1)注重加強(qiáng)多部門協(xié)同機(jī)制。要求長安區(qū)河長制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室充分加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確各相關(guān)部門具體責(zé)任分工，并抓好工作落實(shí)工作。同時(shí)要求各相關(guān)職能部門要轉(zhuǎn)變河流水環(huán)境綜合治理工作理念，從專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理。各部門間強(qiáng)化溝通交流合作、發(fā)揮各部門專業(yè)優(yōu)勢，加快推進(jìn)相關(guān)工作進(jìn)展；深入開展多部門聯(lián)合執(zhí)法或活動(dòng)時(shí)，對于河流水環(huán)境污染問題“零容忍”；根據(jù)實(shí)際工作需要結(jié)合河道兩岸發(fā)展需求，劃定河道管理權(quán)責(zé)區(qū)域，避免同一問題多部門共同管理現(xiàn)象出現(xiàn)。

(2)注重行政管理與技術(shù)治理協(xié)同機(jī)制。開展河流水環(huán)境綜合治理工作的最根本目的是改善河流水生態(tài)環(huán)境，這就要求在日常實(shí)際工作過程中，行政部門和技術(shù)部門要加強(qiáng)協(xié)作，行政部門主要負(fù)責(zé)相關(guān)政策法規(guī)及日?？己斯ぷ饔桑患夹g(shù)部門則重點(diǎn)把關(guān)具體的生態(tài)修復(fù)治理方案。

4.2 優(yōu)化工作考核機(jī)制

優(yōu)化工作考核機(jī)制是長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐落到實(shí)處的重要保障，基于當(dāng)前考核工作存在的突出問題，建議優(yōu)化工作考核機(jī)制從以下幾點(diǎn)入手。

(1)綜合當(dāng)前長安區(qū)河流污染現(xiàn)狀，河流水環(huán)境綜合治理工作的難點(diǎn)、重點(diǎn)、近年遇到的突出問題及各部門工作職責(zé)，構(gòu)建考核指標(biāo)涵蓋全面，考核內(nèi)容充分細(xì)化，更有針對性的考核機(jī)制。并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，對于考核成果優(yōu)異的部門/個(gè)人，予以表彰；考核成果不達(dá)標(biāo)的部門/個(gè)人，予以警告；其中，對于河流水生態(tài)環(huán)境造成較大危害的，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任，絕不姑息。

(2)適時(shí)引入多方考核，對于重點(diǎn)工程質(zhì)量、河流水質(zhì)指標(biāo)檢測等關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)引入三方機(jī)構(gòu)/社會(huì)公眾參與，同時(shí)保證結(jié)果公開透明。公開公正的多方考核機(jī)制，能夠保證河流水環(huán)境綜合治理考核工作落到實(shí)處。

4.3 健全公眾參與機(jī)制

健全公眾參與機(jī)制有助于促進(jìn)長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐取得更大成果，建議健全公眾參與機(jī)制從以下幾點(diǎn)入手。

(1)積極拓寬公眾參與途徑，包括并不僅限于，在主要河道顯著位置設(shè)立監(jiān)督舉報(bào)標(biāo)識(shí)牌；在區(qū)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立群眾舉報(bào)信箱；在傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)融媒體平臺(tái)開設(shè)群眾熱線、公眾留言板等方式，鼓勵(lì)群眾參與、聽取公眾有關(guān)河流水環(huán)境綜合治理方面最真實(shí)的反饋。

(2)各級(jí)主管部門對于公眾反饋的問題無論是涉及河流水環(huán)境修復(fù)治理方面的意見建議，或是對于相關(guān)部門解決處理問題不及時(shí)、不徹底的投訴舉報(bào)，都要引起足夠重視，并及時(shí)通報(bào)。對于投訴舉報(bào)相關(guān)問題要及時(shí)查證，確有其事的，敦促相關(guān)部門/責(zé)任人及時(shí)整改，并將處理結(jié)果及時(shí)反饋給群眾；舉報(bào)為虛的，查明緣由后向群眾解釋清楚。

5 結(jié)論與討論

2021年是長安區(qū)“河湖長制”實(shí)施的第6個(gè)年頭，也是長安區(qū)“全域治水”的開局之年。經(jīng)過相關(guān)部門不懈努力，長安區(qū)在河流水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域已經(jīng)取得了相當(dāng)一部分成就，本研究對長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐進(jìn)行了簡單的梳理評(píng)估，結(jié)果表明：皂河河道綜合治理工程基本完成后，皂河水質(zhì)基本滿足相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求；浐河、潏河及滈河在河道改造工程基本完成后，河流水質(zhì)同樣滿足相關(guān)水質(zhì)指標(biāo)要求。部分時(shí)段監(jiān)測斷面偶有指標(biāo)超過標(biāo)準(zhǔn)限值，經(jīng)專家評(píng)估后認(rèn)為其對河流整體水質(zhì)影響不大。這意味著河道綜合治理工程為促進(jìn)長安區(qū)水生態(tài)環(huán)境治理持續(xù)改善，實(shí)現(xiàn)西安市“全域治水、碧水興城”建設(shè)目標(biāo)奠定良好基礎(chǔ)。

長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐實(shí)際執(zhí)行過程中所暴露出來的一些突出問題同樣不容忽視。具體表現(xiàn)為：河道整治、污染治理、堤岸修復(fù)及景觀維護(hù)等環(huán)節(jié)普遍存在問題解決的及時(shí)性、有效性不足等現(xiàn)象；相關(guān)部門工作考核過程中還存在的考核指標(biāo)不全面、考核內(nèi)容缺乏針對性等問題；長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理實(shí)踐中公眾參與基本流于形式等問題。進(jìn)一步梳理分析對上述問題后認(rèn)為造成這些問題的根本原因在于協(xié)同治理機(jī)制尚不完善、工作考核機(jī)制亟待優(yōu)化及公眾參與機(jī)制并不健全。綜合上文分析結(jié)果及自身工作經(jīng)驗(yàn)，從“完善協(xié)同治理機(jī)制、優(yōu)化工作考核機(jī)制、健全公眾參與機(jī)制”三方面提出了長安區(qū)河流水環(huán)境綜合治理創(chuàng)新思路：

(1)完善協(xié)同治理機(jī)制，要注重加強(qiáng)多部門協(xié)同機(jī)制和行政管理與技術(shù)治理協(xié)同機(jī)制等；

(2)優(yōu)化考核機(jī)制，要進(jìn)一步完善考核指標(biāo)，細(xì)化考核內(nèi)容并適合引入多方考核機(jī)制等；

(3)健全公眾參與機(jī)制，首先要拓寬公眾參與途徑，認(rèn)真聽取公眾最真實(shí)的反饋，對公眾反映的問題要引起高度重視，并及時(shí)將處理結(jié)果通報(bào)反饋給公眾。