突破創(chuàng)新提升產(chǎn)業(yè)自治基金綜合效益

長江

在公共財(cái)政體制下，不論是公共產(chǎn)品的供給還是公共事務(wù)的組織，都需要依靠公共財(cái)政給予資助。從這個角度來看，由於公共產(chǎn)品的供給或者公共事務(wù)的組織都主要是依靠政府來推進(jìn)，因而差不多每個政府部門都會設(shè)立以財(cái)政投人為支撐的各類資助計(jì)劃，由此形成多種多樣的政府基金。其中，以財(cái)政投入形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，是不少國家和地區(qū)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方式。

澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金作用

可圈可點(diǎn)

回歸以來，伴隨著澳門經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，特區(qū)政府擁有行政及財(cái)政自治權(quán)的各類基金如雨後春筍般地快速增長，發(fā)展迅猛。根據(jù)特區(qū)政府相關(guān)網(wǎng)站披露的信息，澳門目前由政府主導(dǎo)的各類公共自治基金達(dá)18個，除了一些社會福利、保障類基金外，其餘為支持和資助各類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基金，所占比例達(dá)六成以上。

例如，由澳門科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金年度工作報(bào)告可知，圍繞澳門特區(qū)政府的施政方向，澳門科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金在2021年積極調(diào)整資助方向，側(cè)重支持應(yīng)用研究，推動科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作，支持企業(yè)研發(fā)。2021年共支持了639個專案，總金額大約3.5億澳門元。其中，應(yīng)用研究專案占比超過88.3%，比例明顯提高，主要集中在大健康、資訊科技、工程與材料等領(lǐng)域。重點(diǎn)支持了一批有轉(zhuǎn)化、應(yīng)用前景的研發(fā)專案，帶動企業(yè)投入約5000萬澳門元?？挂唔?xiàng)目部分成果已投入應(yīng)用，包括抗疫智能機(jī)器人、快速冠狀病毒檢測數(shù)位微流控晶片、新冠肺炎人工智慧診斷系統(tǒng)、新冠病毒核酸檢測試劑盒等?；鹳Y助專案的成果逐步得到應(yīng)用或進(jìn)入轉(zhuǎn)化階段，例如，自助硬幣兌換機(jī)、線上中葡機(jī)器翻譯系統(tǒng)、跨境電商平臺、納米泡沫陶粒輕質(zhì)混凝土、中藥小RNA新藥技術(shù)、協(xié)同PD-1抑制劑增強(qiáng)免疫療法等。通過配對、路演對接等方式，加強(qiáng)了產(chǎn)學(xué)研之間的聯(lián)繫，完成了11組配對，中藥研發(fā)中心已引入廣藥集團(tuán)、華潤三九、香雪制藥、片仔癀藥業(yè)等大型藥企，落實(shí)企業(yè)配套經(jīng)費(fèi)888萬元澳門幣。

澳門自治基金的設(shè)立，對澳門經(jīng)濟(jì)社會科技發(fā)展產(chǎn)生了許多積極的影響。以澳門科技基金為例，2022年，澳門科技基金持續(xù)圍繞5個方面開展工作，一是優(yōu)化各類專項(xiàng)資助，建立高校及企業(yè)兩個資助體系，帶動企業(yè)增加科研投入;二是支持科研平臺發(fā)展，新設(shè)兩至三個科研平臺，推動學(xué)科交叉發(fā)展，支持與企業(yè)合作研發(fā);三是完善成果轉(zhuǎn)化配套，初步建立專案評估體系，繼續(xù)組織澳門科研成果路演與對接活動;四是加強(qiáng)科技交流合作，與國家科技部門開展聯(lián)合資助，合辦研討會、研修班等活動;五是做好科學(xué)技術(shù)獎勵，開展澳門科技獎的相關(guān)工作，推薦和提名參評內(nèi)地重要科技獎項(xiàng)。從總體上看，創(chuàng)新及科技基金所包含的4個資助計(jì)畫雖然在資助對象、資助條件與資助金額上有所區(qū)別，但在運(yùn)作程式、管理方式、評審機(jī)制與評審準(zhǔn)則等方面卻基本相同，均嚴(yán)格按照基金管理原則運(yùn)行。

政府專項(xiàng)基金切忌

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目前，澳門對自治基金的管理、使用正向規(guī)範(fàn)化方向發(fā)展。如澳門特別行政區(qū)環(huán)保與節(jié)能基金，主要資助澳門的商業(yè)企業(yè)及社會團(tuán)體購買、更換環(huán)保節(jié)能產(chǎn)品及設(shè)備，以提高其環(huán)保能力以及引進(jìn)環(huán)保技術(shù)、設(shè)備，務(wù)求進(jìn)一步推動環(huán)保工作以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?；鸬淖谥紴椋焊纳骗h(huán)境質(zhì)素;促進(jìn)節(jié)能減排;善用水資源;支援及推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;支援及推動有利於改善受環(huán)境影響的生活質(zhì)素的措施。基金由一行政管理委員會管理，行政管理委員會由五名成員組成，其成員及任期由行政長官以批示委任和訂定，其中三名成員份別為：環(huán)境保護(hù)局局長，並由其擔(dān)任主席一職;能源業(yè)發(fā)展辦公室代表;財(cái)政局代表。行政長官在委任能源業(yè)發(fā)展辦公室代表、財(cái)政局代表及行政管理委員會其她成員時(shí)，亦委任有關(guān)代人。主席在環(huán)保護(hù)局工作人員中指定一名行政管理委員會秘書及其代任人;秘書須列席會議，但無投票權(quán)。環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)向基金提供技術(shù)及行政支援。

不可否認(rèn)，以澳門科技基金、環(huán)保基金為代表的各類自治基金，為支持澳門經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，作出了不可否認(rèn)的貢獻(xiàn)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，澳門自治基金在使用、監(jiān)管及效益的發(fā)揮等方面還存在著諸多問題，比如基金使用的公開性、透明性、科學(xué)性問題;在支持經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展中扮演的角色、發(fā)揮的作用問題;自治基金審批及效益評價(jià)體系的規(guī)範(fàn)完善性等方面，都存在著值得認(rèn)真探討、解決和嚴(yán)肅對待的問題。因此，改善澳門自治基金的管理是當(dāng)務(wù)之急。

首先要建立公正、透明、規(guī)範(fàn)的政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作流程。公正、透明、規(guī)範(fàn)的運(yùn)作流程，是實(shí)現(xiàn)政府專項(xiàng)基金的政策效應(yīng)、確保政府專項(xiàng)基金發(fā)揮作用的重要保證。以香港特別行政區(qū)為例，其所設(shè)立的各類政府產(chǎn)業(yè)基金之所以能夠有效地發(fā)揮作用，無不得益於每項(xiàng)基金都制定和實(shí)施了一整套公開、透明和規(guī)範(fàn)的運(yùn)作流程。從香港特區(qū)政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來分析，科學(xué)、高效的政府專項(xiàng)資金運(yùn)作流程，應(yīng)當(dāng)包括從資金指引、資金申報(bào)、審批，到資金撥款與管理、專案評估在內(nèi)的資金運(yùn)作的全過程和各個環(huán)節(jié)。

其次要科學(xué)評估澳門特區(qū)政府產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金的績效。特區(qū)政府產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金管理部門應(yīng)委託專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，採用績效考評方法，選擇績效考評指標(biāo)，定期對澳門特區(qū)政府產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金進(jìn)行總體績效評估，檢討政府專項(xiàng)資金在設(shè)立、運(yùn)作與管理和監(jiān)督方面的經(jīng)驗(yàn)與問題，分析政府產(chǎn)業(yè)基金的整體運(yùn)作績效，提高特區(qū)政府財(cái)政資金的使用效率。特別要探索政府自治基金績效評估的創(chuàng)新。合理控制資金投向風(fēng)險(xiǎn)，按照資助專案實(shí)施中、資助專案完成時(shí)、資助專案運(yùn)行後3個階段，分別對產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金進(jìn)行同步績效評估，針對存在的主要問題及時(shí)提出改進(jìn)辦法;根據(jù)績效評估結(jié)論，作為下期專項(xiàng)基金投放與資助力度的重要依據(jù)，從而不斷提高產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益。

再次要加強(qiáng)政府自治基金管理部門之間的溝通與協(xié)同。政府自治產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金管理涉及到特區(qū)政府的相關(guān)部門，既有與資金業(yè)務(wù)有關(guān)的政府主管部門，又有專職負(fù)責(zé)政府財(cái)政收支的財(cái)政部門等。

因此，要如期達(dá)到設(shè)立政府專項(xiàng)基金的初衷，順利發(fā)揮政府專項(xiàng)基金的政策效應(yīng)，就必須加強(qiáng)政府基金管理部門之間的溝通與協(xié)同，一方面，切忌特區(qū)政府部門之間各自為政、互相矛盾;另一方面，切忌基金管理部門把政府專項(xiàng)基金轉(zhuǎn)變成為部門（集團(tuán)）的小利益。只有通過特區(qū)政府部門之間的大力協(xié)同，才有可能共同推動政府產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

自治基金設(shè)置更須適應(yīng)澳門發(fā)展方向

澳門現(xiàn)有的自治基金種類的設(shè)置正在配合澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色。如澳門特區(qū)為推進(jìn)公共行政改革，落實(shí)優(yōu)化及重新整合自治基金的政策，根據(jù)《文化發(fā)展基金的組織及運(yùn)作》行政法規(guī)草案，將“文化基金”與“文化產(chǎn)業(yè)基金”合併成為“文化發(fā)展基金”。該基金將統(tǒng)一負(fù)責(zé)資助文化藝術(shù)領(lǐng)域的活動和項(xiàng)目，包括推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持保護(hù)文化遺產(chǎn)、推動經(jīng)濟(jì)適度多元和支持企業(yè)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)等。“文化發(fā)展基金”屬具有行政及財(cái)政自治權(quán)的公法人，由社會文化司司長監(jiān)督，其組織架構(gòu)與原來文產(chǎn)基金的設(shè)置基本相同。屬“文化產(chǎn)業(yè)基金”現(xiàn)職的人員，以及在文化局內(nèi)負(fù)責(zé)處理“文化基金”相關(guān)資助工作的人員，將轉(zhuǎn)入“文化發(fā)展基金”。另外，因應(yīng)“文化發(fā)展基金”的推出，特區(qū)政府調(diào)整了文化局轄下部門的相關(guān)職能。為配合澳門樂團(tuán)和澳門中樂團(tuán)長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展，特區(qū)政府?dāng)M將這兩個樂團(tuán)脫離文化局架構(gòu)，以公司模式進(jìn)行運(yùn)作。

但澳門自治基金種類設(shè)置還有待完善。主要問題是未形成支撐澳門產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的基金支持體系。這一點(diǎn)上可適當(dāng)借鑒香港特區(qū)政府基金種類設(shè)立的做法。在香港政府所設(shè)立和運(yùn)作的全部政府產(chǎn)業(yè)基金中，資助項(xiàng)目較多、資助力度較大、管理相對集中、資助效果較為明顯的產(chǎn)業(yè)基金，主要集中在工商與科技局所轄系統(tǒng)內(nèi)，其中尤以創(chuàng)新科技署、工業(yè)貿(mào)易署所設(shè)立和負(fù)責(zé)管理的基金或計(jì)劃最為明顯，主要包括以下6大項(xiàng)12細(xì)項(xiàng)：創(chuàng)新及科技基金（細(xì)分為創(chuàng)新及利一技支援計(jì)劃、一般支援計(jì)劃、大學(xué)與產(chǎn)業(yè)合作計(jì)劃、小型企業(yè)研究資助計(jì)劃等4項(xiàng)具體資助計(jì)劃）、應(yīng)用研究基金、專利申請資助計(jì)劃、新利-技培訓(xùn)計(jì)劃、中小企業(yè)資助計(jì)劃（細(xì)分為中小企業(yè)信貸保證計(jì)劃、中小企業(yè)市場推廣基金、中小企業(yè)培訓(xùn)基金、中小企業(yè)發(fā)展支援基金等4項(xiàng)具體資助項(xiàng)目）、專業(yè)服務(wù)發(fā)展資助計(jì)劃。

澳門自治基金的設(shè)立，對澳門經(jīng)濟(jì)社會科技發(fā)展產(chǎn)生了許多積極的影響。在政府自治基金設(shè)立種類方面，首先要對建設(shè)澳門成為中葡合作的平臺提供支持。根據(jù)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要，支持澳門發(fā)展租賃等特色金融業(yè)務(wù)，探索與鄰近地區(qū)錯位發(fā)展，研究在澳門建立以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算的證券市場、綠色金融平臺、中葡金融服務(wù)平臺。澳門自治基金設(shè)立類型應(yīng)符合粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要的精神。其次應(yīng)著力體現(xiàn)對中小企業(yè)的大力扶持。從總體上看，中小企業(yè)是澳門經(jīng)濟(jì)的支柱之一，在澳門企業(yè)總數(shù)中所占比例超過90%以上，其聘用雇員人數(shù)相當(dāng)之多，因而成為推動澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中扮演舉足輕重的角色。

支持多元提升

自治基金綜合效益

澳門經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展是澳門經(jīng)濟(jì)的主要戰(zhàn)略方向，需要設(shè)立政府自治基金予以支持。在澳門全部由政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)立和運(yùn)作的政府資助基金或計(jì)劃中，包含了為支持澳門產(chǎn)業(yè)發(fā)展而先後組建的一系列政府產(chǎn)業(yè)基金，通過對研究、開發(fā)、市場推廣等活動的有效資助，有力地推進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)和活動的發(fā)展。

資金投向要明確。根據(jù)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)確定政府支持產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金投向。從長期發(fā)展導(dǎo)向來看，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金要根據(jù)澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和建設(shè)世界旅遊休閒中心的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)用於促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)化和推動產(chǎn)業(yè)高度化。其中包括支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以提升核心競爭力和擴(kuò)大自主知識產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)的國際化發(fā)展，支持現(xiàn)代物流業(yè)構(gòu)建國際物流平臺和開拓新型物流業(yè)務(wù)，支持金融業(yè)建設(shè)澳門區(qū)域性金融中心，支持澳門產(chǎn)業(yè)公共技術(shù)平臺建設(shè)和軟科學(xué)研究，確立產(chǎn)業(yè)應(yīng)急和支持企業(yè)專項(xiàng)發(fā)展比重。近期重點(diǎn)是在充分調(diào)查現(xiàn)有政府專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金性質(zhì)與管理方式，整合現(xiàn)有各類政府專項(xiàng)資金，優(yōu)化專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)與組合，增強(qiáng)專項(xiàng)資金的引導(dǎo)功能，提高專項(xiàng)資金綜合效益。

產(chǎn)業(yè)基金效益要提升。在政府財(cái)政需求無限而財(cái)政供給有限的現(xiàn)實(shí)條件下，為了更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)和引導(dǎo)作用，必須根據(jù)特定時(shí)期澳門城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，主要針對制約澳門城市經(jīng)濟(jì)社會全面提高的短板因素，科學(xué)確定政府財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)投向，適時(shí)組建、設(shè)立能夠有效地促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政府產(chǎn)業(yè)基金，力爭每個新設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)資金都能夠最大化地發(fā)揮作用，增強(qiáng)專項(xiàng)資金的引導(dǎo)功能，提高專項(xiàng)資金綜合效益。

產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金組合要優(yōu)化。要不斷優(yōu)化不同投向的財(cái)政專項(xiàng)基金的結(jié)構(gòu)與組合，把最大化地發(fā)揮作用的單項(xiàng)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金有效地組合起來，在粵澳產(chǎn)業(yè)合作中尋求突破，使產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金形成集群化，並使集群化的產(chǎn)業(yè)資金綜合效應(yīng)也能夠達(dá)到最大化，從而不斷提升和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資金總體效果。

充分發(fā)揮澳門自治基金的作用，在總體的思路上，應(yīng)以提高澳門產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金利用成效、推動澳門經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康成長為目標(biāo)，遵循突出重點(diǎn)、強(qiáng)化績效、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、有效放大等主要原則，借鑒國內(nèi)外政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有益做法，通過大力整合現(xiàn)有各類政府支持產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，不斷創(chuàng)新專項(xiàng)資金資助手段，積極探索專項(xiàng)資金管理方式，最終形成資金投向合理、資助標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、資助方式優(yōu)化、管理監(jiān)督到位、使用績效顯著的政府支持產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金運(yùn)作新機(jī)制，從而不斷提高政府支持資金的使用效率，促進(jìn)全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和優(yōu)化，培育長期持續(xù)穩(wěn)定財(cái)源，確保深圳經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長。

按照上述總體發(fā)展思路，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)在資金導(dǎo)向、資助標(biāo)準(zhǔn)、資助方式、運(yùn)作流程、全程監(jiān)管和績效評估等方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新，從而構(gòu)建政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金運(yùn)作新機(jī)制。

探索基金資助方式創(chuàng)新。借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)政府財(cái)政性產(chǎn)業(yè)基金的資助手段與資助模式，一方面，積極探索和建立專案主管部門與資助企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、資助計(jì)劃招標(biāo)與審批結(jié)果公示相結(jié)合的公開運(yùn)作機(jī)制、過程評估與分期支付相結(jié)合的資金撥付機(jī)制;另一方面，大膽探索與成熟市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政相適應(yīng)的新型資助手段與資助方式。在充分利用有償支持與無償支持相結(jié)合的資助模式基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)社會投資和擔(dān)保機(jī)制，不斷擴(kuò)大澳門產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金自身積累與增值，放大產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金規(guī)模，更好地推動專項(xiàng)資金對重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的支持力度。

探索全程監(jiān)督管理創(chuàng)新。按照“分散申報(bào)、聯(lián)席審批”的模式，建立和完善由財(cái)政部門與主管部門相結(jié)合的澳門政府支持產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金管理體系，形成政府部門之間良好的分工協(xié)作關(guān)係，不斷提高專項(xiàng)資金管理效能。根據(jù)政府支持產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金使用業(yè)務(wù)程式，依據(jù)對專案進(jìn)展的日?？己?，規(guī)範(fàn)與完善專項(xiàng)資金發(fā)放與資金日常管理，從而不斷提高專項(xiàng)資金績效，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)多元化與持續(xù)穩(wěn)定增長。