我國(guó)檔案開(kāi)放的制度完善及機(jī)制構(gòu)建探究

黃新榮 梁鈺唯

摘 要：基于我國(guó)檔案開(kāi)放制度的實(shí)施現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，文章提出在政府信息公開(kāi)的背景下，應(yīng)建立檔案開(kāi)放的導(dǎo)向機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、程序機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)我國(guó)檔案開(kāi)放進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放；檔案開(kāi)放制度；檔案開(kāi)放機(jī)制；《檔案法》

分類號(hào)：G279.20

Exploring on the System Improvement and Mechanism Construction of Archives Opening in China

Huang Xinrong， Liang Yuwei

（ School of Public Administration of Northwest University， Xi’an， Shaanxi 710127 ）

Abstract： Based on the implementation status and existing problems of archives opening system in China， this paper puts forward the establishment of orientation mechanism， coordination mechanism， procedure mechanism， incentive mechanism and supervision mechanism of archives opening under the background of government information disclosure， in order to facilitate the progress of archives opening in China.

Keywords： Openness of Archives； Archives Opening System； Archives Opening Mechanism； Archives Law

1 引 言

伴隨著開(kāi)放政府在全球范圍內(nèi)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府信息公開(kāi)穩(wěn)步推進(jìn)。自2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》）施行以來(lái)，行政機(jī)關(guān)政府信息“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的原則已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同，信息公開(kāi)成為建立公平、公正、廉潔政府的重要手段。《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）于1987年便確立了開(kāi)放檔案的原則，此后相關(guān)部門(mén)陸續(xù)制定、頒布了關(guān)于檔案開(kāi)放和利用的系列規(guī)定，檔案開(kāi)放理念貫穿檔案管理工作。為了縱觀我國(guó)檔案開(kāi)放情況，筆者在對(duì)國(guó)家檔案局網(wǎng)站上公布的2013—2020年各年度全國(guó)檔案行政管理部門(mén)和檔案館基本情況摘要[1]中關(guān)于檔案開(kāi)放的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表1），我國(guó)檔案開(kāi)放數(shù)量逐年增加，但與館藏檔案總量相比，檔案開(kāi)放率仍然偏低。

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[2]提出要健全檔案開(kāi)放審核建議機(jī)制和檔案解密開(kāi)放審核制度。由此可見(jiàn)，通過(guò)制度和機(jī)制建設(shè)來(lái)推動(dòng)檔案開(kāi)放，已經(jīng)成為國(guó)家檔案主管部門(mén)的共識(shí)。就當(dāng)前相關(guān)研究成果而言，李揚(yáng)新[3-4]、趙英瑩[5]、楊茜茜[6]、曾毅[7]、葉小泮[8]、張臻[9]等人分別從開(kāi)放制度、責(zé)任機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等多個(gè)角度探討了檔案開(kāi)放制度與機(jī)制設(shè)計(jì)的策略，但均只從其中一個(gè)或幾個(gè)方面展開(kāi)研究，未能關(guān)注檔案開(kāi)放機(jī)制的整體構(gòu)建，這為本文提供了進(jìn)一步研究的空間。

2 機(jī)制視角下檔案開(kāi)放制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 檔案開(kāi)放制度現(xiàn)狀

在社會(huì)科學(xué)研究視域下，制度是要求成員共同遵守的規(guī)章或準(zhǔn)則，往往由法律、法規(guī)和政策等構(gòu)成?！皺C(jī)制”一詞則源于希臘文，“原指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)作原理，后借指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式”[10]，包括其各組成部分的相互關(guān)系及各種變化機(jī)理。制度是機(jī)制的外在形式，機(jī)制是制度的核心內(nèi)涵。機(jī)制隸屬于并內(nèi)含在制度中，又有助于制度的運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)。

一項(xiàng)制度確立后，必須要有更詳細(xì)的規(guī)范為之配套，形成運(yùn)作的機(jī)制，才能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)。目前我國(guó)現(xiàn)行政策法規(guī)中，國(guó)家層面的檔案開(kāi)放制度有《檔案法》《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》《國(guó)家秘密解密暫行辦法》，以及部門(mén)規(guī)范性文件《外交部檔案館開(kāi)放檔案暫行辦法》。地方層面，根據(jù)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)及檔案部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站資料，筆者僅檢索到15件檔案開(kāi)放現(xiàn)行制度，包括各類開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則、開(kāi)放鑒定工作實(shí)施細(xì)則、檔案開(kāi)放鑒定辦法、檔案開(kāi)放工作管理辦法等。從政策供給來(lái)看，國(guó)家層面和地方層面的檔案開(kāi)放相關(guān)制度數(shù)量總體較少，政策供給有所不足。進(jìn)一步對(duì)檔案開(kāi)放制度內(nèi)容進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其實(shí)施中存在一些問(wèn)題。

2.2 檔案開(kāi)放制度存在的問(wèn)題

（1）檔案開(kāi)放程序不規(guī)范

我國(guó)檔案開(kāi)放制度中，“檔案開(kāi)放”的具體內(nèi)涵尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，“檔案開(kāi)放”與“檔案開(kāi)放工作”“檔案開(kāi)放鑒定”“檔案開(kāi)放審核”等相關(guān)概念界定不清。例如南京市的檔案開(kāi)放與利用辦法中，“檔案開(kāi)放”包含鑒定劃控和線上開(kāi)放，“檔案利用”包含閱覽、復(fù)制和摘錄。北京市的檔案開(kāi)放工作管理辦法則將開(kāi)放與利用合并，“館藏檔案開(kāi)放工作”包括館藏檔案開(kāi)放鑒定、公布及利用工作。

檔案開(kāi)放流程上，根據(jù)《檔案法》規(guī)定，開(kāi)放審核由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。而多數(shù)地方規(guī)定僅要求組織鑒定小組進(jìn)行鑒定，并未對(duì)小組成員機(jī)構(gòu)來(lái)源作出具體的規(guī)定，如《?？谑袡n案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》。當(dāng)然，也有地方規(guī)定在必要時(shí)征求相關(guān)單位意見(jiàn)，如《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開(kāi)放工作管理辦法》規(guī)定開(kāi)放鑒定工作應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)初審、復(fù)審、審批工作程序，必要時(shí)初審需征求檔案移交單位或相關(guān)單位意見(jiàn)。

（2）相關(guān)法律之間不協(xié)調(diào)

自我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，政府信息移交檔案館后是否適用于檔案封閉期的問(wèn)題，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。目前司法實(shí)踐采用《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中的第七條，“政府信息由被告的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級(jí)國(guó)家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。[11]然而，該項(xiàng)規(guī)定并不能從根本上解決問(wèn)題。一直以來(lái)，政府信息公開(kāi)責(zé)任主體認(rèn)定都是檔案司法訴訟中的焦點(diǎn)問(wèn)題，在實(shí)際司法判決中，各地、各級(jí)人民法院在判決檔案館是否為適格被告主體時(shí)也出現(xiàn)有判決不一的情況，容易引起社會(huì)公眾的認(rèn)知偏差。[12]

另外，雖然我國(guó)2020年完成了《檔案法》的新一輪修訂，但從立法出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，檔案開(kāi)放的整體理念仍然較為保守和謹(jǐn)慎，一些規(guī)定不太能適應(yīng)新環(huán)境下的社會(huì)問(wèn)題，與新出臺(tái)的一些法律不相銜接。例如2021年6月10日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定“國(guó)家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，構(gòu)建互聯(lián)互通、安全可控、統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用?！盵13]目前《檔案法》及相關(guān)法律中還未對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)中的檔案數(shù)據(jù)開(kāi)放做出規(guī)范。2021年8月20日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)處理個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，基于個(gè)人同意處理個(gè)人信息的，個(gè)人有權(quán)撤回其同意，處理敏感個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人的單獨(dú)同意?！盵14]而目前《檔案法》中未對(duì)開(kāi)放檔案的個(gè)人信息保護(hù)、開(kāi)放檔案數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等內(nèi)容作出具體規(guī)定。

（3）檔案開(kāi)放缺乏監(jiān)督審核

《檔案法》規(guī)定，主管部門(mén)可以對(duì)不按規(guī)定開(kāi)放、提供利用檔案的單位或個(gè)人依法給予處分，并且接受相關(guān)投訴。然而在實(shí)際操作中，如何監(jiān)督檔案的開(kāi)放利用，保證形成、移交單位參與審核環(huán)節(jié)，如何劃分可以少于二十五年向社會(huì)開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案，如何考核監(jiān)督檔案館對(duì)檔案數(shù)字資源的開(kāi)放和提供利用，仍然缺乏細(xì)致明確的規(guī)定。失責(zé)行為制裁條款不具體，責(zé)任主體及職責(zé)范圍不明確。僅通過(guò)約束性的條款監(jiān)督檔案開(kāi)放主體，而不是通過(guò)不同層次的參考標(biāo)準(zhǔn)逐級(jí)衡量的情況，只會(huì)增強(qiáng)主管部門(mén)裁量的自由性。

3 我國(guó)檔案開(kāi)放機(jī)制的構(gòu)建

3.1 檔案開(kāi)放機(jī)制的組成

針對(duì)檔案開(kāi)放制度中存在的問(wèn)題，已有諸多學(xué)者進(jìn)行研究并提出解決策略，但從本質(zhì)上看，我國(guó)的檔案開(kāi)放制度仍處在“形式績(jī)效”階段，距離“實(shí)質(zhì)績(jī)效”還有很長(zhǎng)的距離。要改變我國(guó)檔案開(kāi)放狀況，必須從機(jī)制構(gòu)建上進(jìn)行研究，使制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制。在總結(jié)歸納當(dāng)下研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合檔案開(kāi)放的具體問(wèn)題，筆者認(rèn)為檔案開(kāi)放機(jī)制應(yīng)包括五方面內(nèi)容：導(dǎo)向機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、程序機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。如果把檔案開(kāi)放看成一個(gè)工作系統(tǒng)，導(dǎo)向機(jī)制確立了系統(tǒng)的總目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向，協(xié)調(diào)機(jī)制解決系統(tǒng)內(nèi)外部門(mén)的摩擦，程序機(jī)制實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行流程化，激勵(lì)機(jī)制是系統(tǒng)的動(dòng)力來(lái)源，監(jiān)督機(jī)制則是對(duì)系統(tǒng)的反饋和調(diào)控。

3.2 檔案開(kāi)放機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容

（1）檔案開(kāi)放的導(dǎo)向機(jī)制

導(dǎo)向是由理念確定的，人們對(duì)一個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理念水平，決定了組織目標(biāo)的確定。導(dǎo)向機(jī)制是指建立一系列相互銜接的制度和政策，把檔案工作的積極性推向檔案開(kāi)放和檔案利用。新《檔案法》縮短檔案封閉期、擴(kuò)大檔案開(kāi)放范圍正是檔案開(kāi)放理念導(dǎo)向的體現(xiàn)。構(gòu)建檔案開(kāi)放機(jī)制，首要任務(wù)便是端正檔案開(kāi)放的理念。

第一，明確檔案開(kāi)放的范圍。關(guān)于政府信息公開(kāi)是否就意味著檔案公開(kāi)，有學(xué)者認(rèn)為，一方面并非所有文件都可以轉(zhuǎn)化為檔案；另一方面檔案還包括文件的背景信息，文件內(nèi)容信息可以公開(kāi)并不表明該文件的背景信息也可以公開(kāi)，因此政府信息公開(kāi)不能等同于檔案公開(kāi)。[15]實(shí)際上，在世界上其他國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定中，都將政府信息定義得很寬泛，包含了所有可被記錄的內(nèi)容，文件只是政府信息的一個(gè)分支，有的國(guó)家甚至將信息與檔案互用。[16]《政府信息公開(kāi)條例》中將政府信息定義為“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。結(jié)合檔案法對(duì)檔案的定義，政府工作中形成的各類檔案是政府信息的一個(gè)子概念，政府信息開(kāi)放應(yīng)當(dāng)包含對(duì)檔案信息的開(kāi)放。

第二，明確檔案開(kāi)放的目的。開(kāi)放檔案的最終目的是促進(jìn)檔案信息的公開(kāi)，方便公民利用。雖然一些檔案出于國(guó)家安全、個(gè)人信息保護(hù)等諸多原因不能開(kāi)放，但檔案開(kāi)放實(shí)踐并不能因?yàn)槟骋活愋畔⒌墓_(kāi)經(jīng)常受限而放慢腳步，正如在美國(guó)信息公開(kāi)史上影響重大的空軍部訴羅斯案（Department of the Air Force v. Rose，425 U.S. 352）中的法院判決意見(jiàn)所言，“有限的免除并未使基本政策變得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的?！盵17]檔案部門(mén)應(yīng)該努力發(fā)揮檔案信息資源的價(jià)值，促進(jìn)政府信息開(kāi)放，而不是縱容逃避信息公開(kāi)的行為。

（2）檔案開(kāi)放的協(xié)調(diào)機(jī)制

檔案開(kāi)放的協(xié)調(diào)機(jī)制是通過(guò)協(xié)調(diào)檔案工作和其他相關(guān)工作制度間的內(nèi)容，以及檔案工作內(nèi)部各項(xiàng)工作內(nèi)容，建立起為檔案開(kāi)放服務(wù)的制度體系。

第一，檔案工作與其他法律制度的協(xié)調(diào)。檔案法屬于行政法中部門(mén)法的范疇，在制訂過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)和其他法律法規(guī)重疊或沖突的情況，這就需要檔案部門(mén)和其他部門(mén)共同研究法律所規(guī)定的內(nèi)容和反映的價(jià)值導(dǎo)向，并進(jìn)行補(bǔ)充和修改。例如對(duì)于涉及政府信息公開(kāi)的檔案，《檔案法》第十五條規(guī)定，提前移交的仍由原單位辦理政府信息公開(kāi)，移交期限屆滿的按照檔案利用規(guī)定辦理。在實(shí)際工作中，省級(jí)政府部門(mén)的很多文件在形成后就屬于政府信息公開(kāi)的范圍，如果按規(guī)定自形成之日起滿20年即向有關(guān)國(guó)家檔案館移交后，反而有5年的時(shí)間不能提供利用。此外，《檔案法》及相關(guān)檔案法規(guī)與《保密法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《著作權(quán)法》等法律法規(guī)之間的關(guān)系也需要研究，探討解密是否意味著開(kāi)放、個(gè)人隱私和公共利益之間沖突等問(wèn)題。

第二，檔案工作內(nèi)部各種法規(guī)制度的協(xié)調(diào)。檔案開(kāi)放的順利進(jìn)行需要檔案工作內(nèi)部相關(guān)制度的協(xié)調(diào)，但現(xiàn)行的各規(guī)定中存在著檔案開(kāi)放責(zé)任主體和監(jiān)督主體不一致的情況。如《檔案法》規(guī)定的檔案開(kāi)放主體是國(guó)家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)，檔案開(kāi)放監(jiān)督主體是各級(jí)檔案主管部門(mén)。但《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》要求按期開(kāi)放的檔案需要由檔案館報(bào)本級(jí)檔案主管部門(mén)批準(zhǔn)后開(kāi)放，必要者報(bào)本級(jí)政府審批。諸如此類權(quán)責(zé)劃分不清的規(guī)定，在一定程度上會(huì)對(duì)檔案開(kāi)放工作造成阻礙。

（3）檔案開(kāi)放的程序機(jī)制

程序機(jī)制，即研究各類檔案文件的開(kāi)放流程，使檔案開(kāi)放流程化、簡(jiǎn)單化、科學(xué)化。目前我國(guó)檔案解密審查與檔案開(kāi)放鑒定是檔案開(kāi)放過(guò)程中的不同程序，《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條要求，“各級(jí)國(guó)家檔案館保存的中華人民共和國(guó)成立前形成的歷史檔案，中華人民共和國(guó)成立后形成滿30年的已解密的檔案和未定密級(jí)的其他檔案，凡涉及下列內(nèi)容的應(yīng)當(dāng)控制使用……”，這說(shuō)明保密期滿的檔案仍有可能被劃分到控制使用范圍而無(wú)法公開(kāi)。對(duì)于有密級(jí)的文件，需要制訂解密的流程及判斷的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于雖解密但不宜公開(kāi)的檔案，需要制定開(kāi)放審核的標(biāo)準(zhǔn)和程序；對(duì)于一開(kāi)始便不屬于保密范疇的文件，可以考慮規(guī)定其始終可以公開(kāi)。對(duì)于不按規(guī)定開(kāi)放檔案的檔案館，需要進(jìn)一步細(xì)化投訴的程序及處理辦法。

在檔案限制利用方面，目前我國(guó)檔案法律法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容很少，僅在《檔案法》利用一章中規(guī)定移交、捐贈(zèng)、寄存主體有提出限制利用意見(jiàn)的權(quán)利，而未涉及限制利用執(zhí)行程序。因此，有必要完善限制利用程序，對(duì)于限制利用的原因、告知的方式、例外情況以及解除的觸發(fā)條件等做出具體的規(guī)定，從而減少自由裁量的空間，提升制度的可操作性。

（4）檔案開(kāi)放的激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制是導(dǎo)向機(jī)制的后盾，是檔案開(kāi)放的動(dòng)力來(lái)源，圍繞開(kāi)放目標(biāo)，建立評(píng)估體系，能夠激發(fā)各部門(mén)開(kāi)放檔案的積極性。檔案主管部門(mén)要在對(duì)綜合檔案館的績(jī)效考評(píng)中，建立檔案開(kāi)放的考評(píng)內(nèi)容，如各檔案館開(kāi)放檔案占總館藏的比例、在線開(kāi)放查詢目錄的比例、在線全文查詢的比例等，把方便群眾查詢、方便利用作為檔案館評(píng)估的重要指標(biāo)，以評(píng)促建，使檔案開(kāi)放成為各綜合檔案館的重要工作內(nèi)容。

（5）檔案開(kāi)放的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制，是檔案開(kāi)放的信息反饋系統(tǒng)，國(guó)家檔案主管部門(mén)應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督開(kāi)放工作成果并向社會(huì)公示。根據(jù)我國(guó)《檔案法》，檔案開(kāi)放審核主體是檔案館及檔案形成單位或移交單位，因此，需要賦予檔案主管部門(mén)監(jiān)督各檔案館、各檔案形成單位或移交單位檔案開(kāi)放審核工作的權(quán)力。此外，在電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中，第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)估也具有非常大的影響力，如聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部每?jī)赡陮?duì)各國(guó)政務(wù)的發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，復(fù)旦大學(xué)每半年對(duì)中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行調(diào)研，推出中國(guó)開(kāi)放數(shù)林指數(shù)。這些評(píng)估有力地推動(dòng)了電子政務(wù)工作，檔案主管部門(mén)也可以委托擁有檔案學(xué)專業(yè)的高?；蚱渌麢C(jī)構(gòu)對(duì)檔案館的檔案開(kāi)放情況進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督，吸納社會(huì)各方的意見(jiàn)，推進(jìn)檔案開(kāi)放工作。同時(shí)，也可在網(wǎng)站或微信、微博等社交媒體上設(shè)立專門(mén)的意見(jiàn)反饋通道，聽(tīng)取民眾反饋，及時(shí)改進(jìn)工作。

總之，“民之所欲，法之所系”?！稒n案法》中對(duì)于檔案開(kāi)放的原則，體現(xiàn)了人民的意志和根本利益，[18]要把黨和政府的路線方針政策落地生根，就需要檔案主管部門(mén)認(rèn)真研究，建立相應(yīng)的機(jī)制，配套和細(xì)化制度，才能使檔案發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。

注釋與參考文獻(xiàn)

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