“印太經(jīng)濟(jì)框架”的現(xiàn)實(shí)悖論

雷墨

6月11日，美國(guó)貿(mào)易代表戴琪，在巴黎召集了一次“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）成員國(guó)部長(zhǎng)級(jí)非正式會(huì)議，其他13個(gè)成員國(guó)代表悉數(shù)到場(chǎng)。這是繼5月23日拜登在訪問日本期間宣布啟動(dòng)IPEF后，美國(guó)的首次正式行動(dòng)。

根據(jù)美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的新聞稿，戴琪在會(huì)議上介紹了她對(duì)建立有韌性、包容性和可持續(xù)貿(mào)易的看法，呼吁其他成員國(guó)都參與貿(mào)易相關(guān)的談判（IPEF其他議題由美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多負(fù)責(zé)，成員可以自主選擇參與議題）。

IPEF被外界普遍認(rèn)為是拜登政府印太戰(zhàn)略的“經(jīng)濟(jì)支柱”。對(duì)于美國(guó)來說，印太戰(zhàn)略的基調(diào)是與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，而主競(jìng)技場(chǎng)即是經(jīng)濟(jì)。這意味著，至少在2024年美國(guó)大選前，IPEF都將是拜登政府印太外交的重要著力點(diǎn)。而談判的結(jié)果與運(yùn)作的效果，很可能構(gòu)成中美關(guān)系重塑的一部分。明顯帶有針對(duì)中國(guó)意圖的IPEF，其動(dòng)向值得關(guān)注。

根據(jù)白宮5月23日發(fā)布的官方簡(jiǎn)報(bào)，美國(guó)把啟動(dòng)IPEF的目的表述為：“框架將加強(qiáng)我們?cè)谶@個(gè)關(guān)鍵地區(qū)的聯(lián)系，以確定未來幾十年的技術(shù)創(chuàng)新和全球經(jīng)濟(jì)?！薄翱蚣軐槊绹?guó)和印太地區(qū)的家庭、工人和企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)更強(qiáng)大、更公平、更有韌性的經(jīng)濟(jì)?！?/p>

去年10月首次提出IPEF這個(gè)概念后，拜登政府的高官表態(tài)與官方文件，陸續(xù)透露出關(guān)于IPEF的內(nèi)容。最終公布的文本，與此前透露的內(nèi)容幾乎完全一致，差異基本只體現(xiàn)在措辭上。根據(jù)簡(jiǎn)報(bào)，IPEF的談判涉及四個(gè)領(lǐng)域，分別是“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”，意在建立高標(biāo)準(zhǔn)、包容、自由和公平的貿(mào)易規(guī)則，主要聚焦但不限于數(shù)字經(jīng)濟(jì)；“韌性經(jīng)濟(jì)”，意在構(gòu)建有韌性的供應(yīng)鏈；“清潔經(jīng)濟(jì)”，涉及清潔能源、脫碳化和基礎(chǔ)設(shè)施；“公平經(jīng)濟(jì)”，涉及稅收、反洗錢和反賄賂。

唯一能稱得上“新內(nèi)容”的，是拜登宣布的參與IPEF談判的成員，分別是美國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭、印度，以及東南亞的新加坡、印尼、越南、馬來西亞、菲律賓、泰國(guó)和文萊（2022年5月26日斐濟(jì)宣布加入后，成員擴(kuò)大為14個(gè)。）

根據(jù)美國(guó)官方透露的消息，宣布啟動(dòng)IPEF后，美方將與其他成員就與談判相關(guān)議題展開磋商，計(jì)劃在今年9月舉行IPEF部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，正式啟動(dòng)談判。目前設(shè)定的時(shí)間是12至18個(gè)月內(nèi)談成。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，拜登希望在2023年11月美國(guó)作為主席國(guó)的亞太經(jīng)合組織峰會(huì)上，正式宣布完成IPEF談判。

拜登政府提出IPEF，必須放在美國(guó)戰(zhàn)略調(diào)整的大背景下來看。從奧巴馬政府時(shí)期開始，美國(guó)就明確地將其戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太。從意圖上看，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、外交、安全等諸多領(lǐng)域，以期維護(hù)和鞏固美國(guó)在亞太地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)。但奧巴馬執(zhí)政期間，最主要的努力方向是主導(dǎo)“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）的談判，這是IPEF被視為TPP“替代品”的重要原因。

特朗普入主白宮后即宣布美國(guó)退出TPP，但他執(zhí)政四年，美國(guó)對(duì)爭(zhēng)奪亞太主導(dǎo)權(quán)的興趣沒有絲毫減弱。只不過，特朗普政府以雙邊的方式，把對(duì)主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪聚焦在了與中國(guó)的對(duì)抗上。在離開白宮前的2021年1月12日，特朗普宣布解密《美國(guó)印太戰(zhàn)略框架》。從這份僅10頁的文本中，看不出多少戰(zhàn)略謀劃色彩，但把美國(guó)對(duì)印太的重視，關(guān)于這個(gè)地區(qū)對(duì)美國(guó)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以及美國(guó)希望達(dá)到的目的，表述得卻非常清晰。

而且，解密的《美國(guó)印太戰(zhàn)略框架》，與拜登政府2022年2月發(fā)布的《美國(guó)的印太戰(zhàn)略》，在核心要點(diǎn)上基本一致。對(duì)比兩份文本會(huì)有這樣的感覺：拜登政府在前任“骨架”添上了“血肉”，使其更系統(tǒng)、也更像一份“戰(zhàn)略”。不難看出，盡管特朗普個(gè)人風(fēng)格“不可預(yù)測(cè)”，但美國(guó)政治精英總體上維持了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移方向的穩(wěn)定。尤其值得一提的是，IPEF首次出現(xiàn)在拜登政府的官方文件中，正是《美國(guó)的印太戰(zhàn)略》。

拜登政府上臺(tái)以來的印太外交，幾乎是向安全領(lǐng)域一邊倒。2021年9月15日，澳英美三邊安全合作（AUKUS）宣告成立，一周多后的9月24日，美日英澳四方安全對(duì)話（QUARD）升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人級(jí)別。前者帶有十足的軍事色彩，后者劍指包括經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的“大安全”。美國(guó)與盟國(guó)日韓之間的密集互動(dòng)，盡管也涉及供應(yīng)鏈、科技合作等，但拜登政府遲遲沒有拿出針對(duì)整個(gè)印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策。2021年10月拜登提出IPEF，注意力才轉(zhuǎn)向印太經(jīng)濟(jì)政策。

有緊迫感而且難度大，這樣的情況下弄出的“框架”，很難不讓人覺得有倉(cāng)促“補(bǔ)缺”之嫌。事實(shí)上，拜登啟動(dòng) IPEF的“宣布”，也只能算是一個(gè)“半成品”。據(jù)《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，拜登政府原本打算5月23日宣布正式啟動(dòng)IPEF談判，但因?yàn)橄嚓P(guān)方?jīng)]有談攏，最終聯(lián)合聲明對(duì)“啟動(dòng)”的表述是開始“對(duì)未來談判進(jìn)行集體討論”。換句話說，目前IPEF只是“啟”了，但還沒有“動(dòng)”。

白宮5月23日公布的關(guān)于IPEF的官方簡(jiǎn)報(bào)里，對(duì)中國(guó)只字未提。但在前一天拜登的國(guó)家安全顧問沙利文、戴琪與雷蒙多舉行的聯(lián)合記者會(huì)上，雷蒙多說：“明天在東京的發(fā)布，標(biāo)志著一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即恢復(fù)美國(guó)在這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)為印太國(guó)家提供應(yīng)對(duì)重大問題的中國(guó)方案之外的選項(xiàng)?！崩酌啥噙@番話，直白地點(diǎn)出了美國(guó)打造IPEF的意圖。

此前，戴琪在多個(gè)場(chǎng)合提過，IPEF是“獨(dú)立于中國(guó)之外的安排”。上述記者會(huì)上，有記者問沙利文，既然你說IPEF是一個(gè)開放的架構(gòu)安排，那是否會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)所有國(guó)家開放？中國(guó)未來有無加入的可能？沙利文的回應(yīng)表面上是“打太極”，實(shí)際上給出了否定的答案。不難看出，拜登政府對(duì)IPEF的設(shè)想，針對(duì)中國(guó)、排除中國(guó)的意圖是確定無疑的。

“排除中國(guó)”，正是IPEF的悖論之一。北京大學(xué)學(xué)者汪婉在6月5日的文章中指出，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”及“印太經(jīng)濟(jì)框架”的核心理念是“與整個(gè)地區(qū)的國(guó)家和人民擁有一個(gè)自由與開放的印太地區(qū)”，但其核心目標(biāo)又是排除本地區(qū)14億人民的世界第二大經(jīng)濟(jì)體中國(guó)，兩者之間存在巨大矛盾，這成為了該戰(zhàn)略的重大缺陷?！耙粋€(gè)戰(zhàn)略如果在理論和邏輯上存在重大缺陷，其實(shí)施的難度可想而知?！?/p>

此外，IPEF在設(shè)計(jì)上也存在“難解之謎”。與包括CPTPP在內(nèi)的傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)議相比，IPEF最明顯的不同是不涉及關(guān)稅減讓。沙利文把這種“獨(dú)創(chuàng)設(shè)計(jì)”稱為“特點(diǎn)”（feature）而非“缺陷”（bug）。但《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》認(rèn)為這個(gè)特點(diǎn)表明美國(guó)“沒有大籌碼，卻想要大交易”“，美國(guó)誓言推動(dòng)嚴(yán)格的勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但卻不能提供更多的市場(chǎng)準(zhǔn)入，而這是美國(guó)的關(guān)鍵籌碼”。

“菜單式”談判方式，是IPEF的一大特點(diǎn)。但這個(gè)特點(diǎn)制造的問題，或許不會(huì)少于其能解決的問題。德國(guó)全球與地區(qū)研究所學(xué)者穆罕默德-巴格爾·福拉夫認(rèn)為，這給予了參與者在承諾上的更多靈活性，而不必參與IPEF所有議題談判。但他也指出，這樣的設(shè)計(jì)在理論上很美好，但目前還沒有這樣歷史先例，即一個(gè)松散定義的框架，能制造出足夠的義務(wù)和激勵(lì)，從而產(chǎn)生能改變歷史的動(dòng)能。

TPP的談判歷時(shí)7年多，IPEF要在18個(gè)月談成，難度可想而知。為了加快談判進(jìn)度，拜登政府做了任務(wù)分拆，由戴琪領(lǐng)導(dǎo)的貿(mào)易代表辦公室負(fù)責(zé)第一根支柱“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”的談判，其他三根支柱由雷蒙多領(lǐng)導(dǎo)的商務(wù)部負(fù)責(zé)。但這又制造了新的問題。

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心今年2月發(fā)布的報(bào)告稱，雙重領(lǐng)導(dǎo)會(huì)增加談判的復(fù)雜性，而且國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等都會(huì)介入相關(guān)議題的談判?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》甚至認(rèn)為，美國(guó)的談判方陣可能會(huì)成為一個(gè)“多頭怪物”（multi-headed beast）。以常識(shí)來看，每顆“頭”都會(huì)有自己的部門利益，僅利益差異的協(xié)調(diào)，都足以讓拜登頭疼。

目前IPEF的設(shè)計(jì)，沒有執(zhí)行機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制。也就是說，是否履行承諾全憑自覺。而已生效的RCEP和CPTPP，在這些問題上都有具有約束力的安排。更為關(guān)鍵的是，一個(gè)政治上不“穩(wěn)定”的華盛頓，如何讓其他參與者相信美國(guó)能做出堅(jiān)定的承諾？

拜登政府已明確表示，談成的IPEF不會(huì)提交國(guó)會(huì)成為法案，而是以總統(tǒng)行政令的形式簽署。這意味著，IPEF最終文本的“存活率”是沒有保證的。《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的文章寫道，如果特朗普先生2024年重回白宮，他可能不需要三天（特朗普在入主白宮第三天宣布美國(guó)退出TPP）就拋棄這個(gè)框架。

此外，承諾可靠度問題也會(huì)影響具體的談判過程?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》認(rèn)為，在美國(guó)通脹蔓延、拜登支持率創(chuàng)新低的情況下，每一個(gè)參與談判的國(guó)家，在談判桌上都會(huì)對(duì)美國(guó)總統(tǒng)兌現(xiàn)承諾的能力產(chǎn)生疑惑。

“現(xiàn)在拜登政府在談?wù)撚√?jīng)濟(jì)框架，我想說的是，忘了它吧?！苯衲?月初布魯金斯學(xué)會(huì)的一次會(huì)議上，日本前政要河野太郎對(duì)IPEF的前景做了這樣的預(yù)判。他認(rèn)為，當(dāng)初美國(guó)參與TPP談判，是真正在制定印太經(jīng)濟(jì)規(guī)則，如今的IPEF跟其沒法比。

印度前外交官M(fèi).K. 巴德拉-庫(kù)馬爾表示，IPEF事實(shí)上是拜登政府擦亮美國(guó)在亞洲的經(jīng)濟(jì)形象、打造抗衡中國(guó)的可信度的絕望之舉（desperate move）?！鞍莸钦畣?dòng)IPEF的目的，是在特朗普退出TPP之后，在印太地區(qū)制造轟動(dòng)效應(yīng)?！?/p>

當(dāng)然，至少在拜登離開白宮前，IPEF不會(huì)被人遺忘。而且在制造轟動(dòng)效應(yīng)之后，肯定還會(huì)有后續(xù)。也就是說，IPEF最終談出一個(gè)“文本”，可能性還是比較大的。因?yàn)閷?duì)于拜登政府來說，談成IPEF是只能成功不能失敗的政治任務(wù)。但談成的IPEF與美國(guó)的意愿之間距離有多遠(yuǎn)，則是另外一回事。從目前的情況來看，最終的IPEF很可能是美國(guó)與其他成員都覺得不合胃口的“夾生飯”。

比如，對(duì)于美國(guó)把數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為IPEF的重點(diǎn)領(lǐng)域，美國(guó)前外交官董云裳（Susan Thornton）用“好奇”（curious）來形容。亞太國(guó)家的確對(duì)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)貿(mào)易感興趣，也希望能從美國(guó)的這個(gè)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域里分得一杯羹。但董云裳指出了這樣一個(gè)問題，目前美國(guó)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更為接近、政治上更加“志同道合”的歐盟都沒有談成數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)議。美國(guó)如何與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊、對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)更加敏感的亞洲國(guó)家談，無疑是個(gè)更大的挑戰(zhàn)。不難想象，在“務(wù)必談成”的壓力下，IPEF關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，可能妥協(xié)到各方都覺得索然無味。

對(duì)于拜登政府來說，如果IPEF達(dá)不到弱化中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力、減少成員國(guó)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)依賴度的效果，那就不能算“成功”。但這也是拜登政府最大的挑戰(zhàn)。澳大利亞《東亞論壇》的社論寫道，龐大的中國(guó)市場(chǎng)是廣義上亞洲經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)引擎，沒有哪個(gè)東亞經(jīng)濟(jì)體能在不與中國(guó)保持貿(mào)易和投資聯(lián)系的情況下持續(xù)增長(zhǎng)?！盁o論喜歡與否，美國(guó)在亞洲尋求經(jīng)濟(jì)上孤立中國(guó)的戰(zhàn)略注定會(huì)失敗?！?/p>

穆罕默德-巴格爾·福拉夫認(rèn)為，美國(guó)勸IPEF成員國(guó)經(jīng)濟(jì)上與中國(guó)脫鉤將是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，“值得注意的是，是中國(guó)而不是美國(guó)，與加入了IPEF的每個(gè)成員都簽署了具有約束力的自貿(mào)協(xié)定（他指的是RCEP，目前IPEF成員中，只有美國(guó)、印度和斐濟(jì)不是RECP成員國(guó)）”。對(duì)于這些IPEF成員國(guó)來說，與中國(guó)維持還是切斷經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，絕不只是一個(gè)意愿問題，涉及的是對(duì)國(guó)際條約義務(wù)是否履行的問題。

無可否認(rèn)，政治或安全對(duì)重構(gòu)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的影響越來越凸顯，但美國(guó)不太可能在亞太把這種影響完全轉(zhuǎn)化為切割中國(guó)與亞太經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的能量。東京國(guó)際基督教大學(xué)學(xué)者斯蒂芬·納吉認(rèn)為，單純市場(chǎng)導(dǎo)向的貿(mào)易，在印太地區(qū)不再受青睞，但高度安全化、以各種形式對(duì)中國(guó)抱有偏見的貿(mào)易政策，同樣不好推銷。亞洲成為世界經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，主要是因?yàn)樽裱?jīng)濟(jì)邏輯，至少是政治與經(jīng)濟(jì)的微妙平衡。這個(gè)邏輯，不會(huì)因?yàn)槊绹?guó)打造IPEF而改變。

關(guān)鍵的原因在于，中美兩國(guó)“接觸”亞洲的定力存在差異。美國(guó)《外交家》雜志的文章，以東南亞為例點(diǎn)出了這種差異?！暗乩砦恢蒙系呐R近性，使東南亞不愿拒絕與中國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而也使東南亞對(duì)中國(guó)的重要性比美國(guó)更大。結(jié)果就是，與這個(gè)地區(qū)持續(xù)的接觸，是中國(guó)的既定外交，而美國(guó)對(duì)東南亞的承諾，則在頻繁地更新?！庇忻绹?guó)學(xué)者甚至調(diào)侃道，對(duì)于美國(guó)來說，與亞洲的接觸，是可以因國(guó)內(nèi)問題或世界其他地區(qū)的問題而按下暫停鍵的。

不過，無論最終的談判結(jié)果如何，IPEF都不可能不在亞太留下痕跡。美國(guó)進(jìn)步中心學(xué)者托比亞斯·哈里斯和特雷弗·薩頓在近期的文章中寫道，IPEF標(biāo)志著美國(guó)在一個(gè)重要地區(qū)與伙伴打造建設(shè)性經(jīng)濟(jì)接觸的開始，長(zhǎng)期來看是有可能產(chǎn)生效果的。他們認(rèn)為，IPEF不會(huì)重繪亞洲的經(jīng)濟(jì)地圖，或者變成受人青睞的規(guī)則制定平臺(tái)，但談判的過程可能有利于美國(guó)政府鑒別出，除了市場(chǎng)準(zhǔn)入，這個(gè)地區(qū)最在乎的是什么，以及讓華盛頓明白，東亞的領(lǐng)導(dǎo)人們想要的是什么。

時(shí)局變幻莫測(cè)，中國(guó)對(duì)IPEF有理由保持戰(zhàn)略定力，但也不能失去戰(zhàn)略警惕。在歐洲方向，拜登政府建立了“美國(guó)-歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)”，并展開了實(shí)質(zhì)性的戰(zhàn)略溝通和協(xié)調(diào)。雖然IPEF目前是個(gè)松散的平臺(tái)，但事實(shí)上也會(huì)扮演戰(zhàn)略溝通與協(xié)調(diào)的“委員會(huì)”角色。在地緣政治“黑天鵝”頻出的時(shí)代，美國(guó)不會(huì)放過任何一個(gè)使IPEF貼近其戰(zhàn)略意圖的機(jī)會(huì)。