廈門市工業(yè)企業(yè)排污權(quán)與排污許可管理銜接的探討

沈召鳴

2015年以來，廈門市根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作的意見（試行）》（閩政〔2014〕24號(hào)），在全省開展造紙等8個(gè)行業(yè)排污權(quán)交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，率先在工業(yè)全行業(yè)推行排污權(quán)有償使用和交易。2021年3月1日起排污單位持證排污，全面落實(shí)排污許可“一證式”管理，自此排污權(quán)與排污許可總量數(shù)據(jù)相互鏈接，從而促使企業(yè)自證守法，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的治理體系。

廈門市在前期開展的全行業(yè)排污權(quán)核定和分配工作基礎(chǔ)上，依據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》的規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際，逐步摸索出一套適合本地企業(yè)排污權(quán)與排污許可銜接的管理體系。

排污權(quán)與排污許可銜接原則

1.初始排污權(quán)與許可排放量核定原則

直接處理排放環(huán)境的（直接排放）排污單位，其初始排污權(quán)指標(biāo)原則上等于許可排放量；廢水通過集中式污染治理單位處理后排放進(jìn)入環(huán)境的（間接排放），初始排污權(quán)由績效排放量、環(huán)評(píng)批復(fù)（報(bào)告）值、許可排放量取小值核定。績效排放量以污染物排放量濃度限值和績效排水（氣）量計(jì)算得出。

（1）污染物排放濃度限值根據(jù)集中式水污染治理單位排入外環(huán)境的濃度限值和行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)取小值核定，廢水直排進(jìn)入環(huán)境的按以下順序取值：排放標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定主要污染物排放限制的，績效排放量的排放濃度根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)確定；排放標(biāo)準(zhǔn)中未規(guī)定主要污染物排放限值，績效排放量的排放量濃度根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)及報(bào)告排放濃度確定；環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)及報(bào)告未明確排放濃度的，可根據(jù)工業(yè)污染源產(chǎn)排污系數(shù)手冊(cè)中單位基準(zhǔn)排水（氣）量、單位基準(zhǔn)排放量計(jì)算確定。

（2）根據(jù)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、地方排放標(biāo)準(zhǔn)及《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》等，從嚴(yán)測算排污單位績效排水（氣）量。納入國家排污許可管理的排污單位，績效排水（氣）量可優(yōu)先根據(jù)《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》進(jìn)行測算；《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》未明確績效排水（氣）量的，根據(jù)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、地方排放標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)污染源產(chǎn)排污系數(shù)手冊(cè)等，原則上從嚴(yán)測算績效排水（氣）量。

2.排污權(quán)指標(biāo)在排污許可證登載與確權(quán)

排污單位通過分配或交易取得的初始排污權(quán)，以及通過減排形成的可交易排污權(quán)在排污許可證上進(jìn)行登載。實(shí)施排污權(quán)交易（2014年5月23日起實(shí)施）前已通過環(huán)評(píng)審批，且2017年12月30日前通過驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目，其初始排污權(quán)通過分配方式取得。實(shí)施排污權(quán)交易前通過環(huán)評(píng)審批但未在2017年12月30日前通過驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目初始排污權(quán)以及排污權(quán)交易后通過環(huán)評(píng)審批的新（改、擴(kuò)建）項(xiàng)目新增排污權(quán)，需通過交易取得。排污單位采取減排措施形成的可交易排污權(quán)指標(biāo)由企業(yè)自行或委托第三方核定，經(jīng)環(huán)保部門審核后確定。

3.可交易排污權(quán)出讓后排污許可證的變更

排污單位在出讓部分可交易排污權(quán)指標(biāo)后，其可交易排污權(quán)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)扣減。出讓一類可交易排污權(quán)的，其初始排污權(quán)和許可排放量的相關(guān)指標(biāo)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的扣減。水主要污染物間接排放的，許可排放量按以下原則核算。

（1）企業(yè)減少廢水排放量形成可交易排污權(quán)出讓的，根據(jù)出讓可交易排污權(quán)后的廢水排放量，按許可量核算辦法計(jì)算污染物排放量。

（2）通過交易取得初始排污權(quán)的排污單位，由于實(shí)際排污時(shí)廢水排入的集中式污染治理設(shè)施提標(biāo)改造而形成的富余排污權(quán)出讓后，其許可排放量不需扣減。

排污權(quán)確權(quán)和事后監(jiān)管

1.分批開展現(xiàn)有企業(yè)排污權(quán)核定分配

根據(jù)排污權(quán)核定原則，結(jié)合國家排污許可證核發(fā)進(jìn)度，分批開展現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)核定分配。一是對(duì)已核發(fā)國家排污許可證的火電、造紙、水泥、電鍍、紡織印染和制革共6個(gè)行業(yè)73家企業(yè)的排污權(quán)進(jìn)行梳理，確定擬分配的排污權(quán)指標(biāo)，并進(jìn)行公示。二是根據(jù)第一批企業(yè)的銜接情況，完善排污權(quán)核定分配辦法，逐年制定核發(fā)排污許可證企業(yè)的排污權(quán)分配工作方案。2.將排污權(quán)納入排污許可管理

（1）排污權(quán)登載確權(quán)。主要污染物排污權(quán)指標(biāo)在排污許可證副本備注欄進(jìn)行登載，登載注明主要污染物種類、數(shù)量、取得方式，是否已抵押，可出讓排污權(quán)的種類和數(shù)量等信息。

（2）排污權(quán)信息變更。排污單位進(jìn)行改、擴(kuò)建，且主要污染物排污權(quán)指標(biāo)有變化的，應(yīng)在排污許可證副本備注欄對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行修改；排污單位出讓排污權(quán)后，應(yīng)重新核算本單位許可排放量及主要污染物排污權(quán)指標(biāo)，申請(qǐng)排污許可證變更。

（3）排污權(quán)事后監(jiān)管。排污權(quán)事后監(jiān)管納入排污許可管理，重點(diǎn)加強(qiáng)排污單位主要污染物排放總量監(jiān)管，試點(diǎn)開展刷卡排污。

初始排污權(quán)與許可排放量銜接工作流程

根據(jù)《廈門市排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》，開展排污單位初始排污權(quán)指標(biāo)和許可排放銜接工作，具體流程如下（詳見流程圖）。

1.排污權(quán)中心根據(jù)工作要求，制定年度核定計(jì)劃，組織企業(yè)向區(qū)生態(tài)環(huán)境局申報(bào)排污權(quán)核定資料。

2.區(qū)生態(tài)環(huán)境局受理并對(duì)申報(bào)核定資料進(jìn)行形式審查，出具初審意見，并將符合核定條件的申報(bào)資料和審查意見提交排污權(quán)中心。

3.排污權(quán)中心或委托第三方評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)擬核定排污權(quán)的排污單位開展現(xiàn)場核查，編寫排污權(quán)核定報(bào)告。委托第三方評(píng)估咨詢機(jī)構(gòu)的，由中心進(jìn)行技術(shù)審查。

4.排污權(quán)核定的結(jié)果經(jīng)區(qū)生態(tài)環(huán)境局和排污單位確認(rèn)，并上報(bào)市生態(tài)環(huán)境局同意。核定結(jié)果及公示時(shí)間書面（或郵件）送達(dá)排污單位，并按規(guī)定公示。

5.市生態(tài)環(huán)境局向企業(yè)出具排污權(quán)確認(rèn)意見后，排污權(quán)中心將核定結(jié)果登載至排污權(quán)管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。

存在問題

2018年以來，針對(duì)排污權(quán)交易與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可管理總量核算方法和管理要求的差異，廈門市探索銜接兩項(xiàng)制度的初始排污權(quán)與新增排污權(quán)的核定原則和方法，努力解決排污權(quán)與環(huán)評(píng)控制總量、排污許可總量不一致問題。按各行業(yè)排污權(quán)與許可總量的銜接原則，同步開展重點(diǎn)排放單位的初始排污權(quán)核定，并在許可證上進(jìn)行登載。截至2022年2月底，已完成184家（次）企業(yè)的排污權(quán)核定與登載。此項(xiàng)工作不僅明確了184家（次）企業(yè)污染物排放控制的主體責(zé)任，還規(guī)范了企業(yè)排放污染物的種類、總量、濃度等信息，也使得企業(yè)履行污染物排放控制義務(wù)有法可依，為企業(yè)強(qiáng)化對(duì)自身排放行為的管理，主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境治理主體責(zé)任，提供了明確依據(jù)。但由于目前國家和省里排污權(quán)交易尚未立法，排污權(quán)的事后監(jiān)管正處于探索階段，還存在以下主要問題。

1.排污權(quán)有償使用和交易制度體系有待進(jìn)一步完善

福建省排污權(quán)交易試點(diǎn)已實(shí)施7年，亟需出臺(tái)地方性法規(guī)明確行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。基于總量控制的跨區(qū)域排污權(quán)交易的準(zhǔn)入條件、交易邊界需進(jìn)一步明確，交易的污染物指標(biāo)和范圍需進(jìn)一步拓展。

2.排污權(quán)與排污許可等環(huán)境管理制度有待進(jìn)一步融合

排污權(quán)交易與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可管理的排放總量核算方法和管理要求有待進(jìn)一步統(tǒng)一。排污權(quán)事后監(jiān)管與排污許可總量管理有待進(jìn)一步融合。

3.污染物總量信息化管理水平有待進(jìn)一步提高

福建省排污權(quán)管理信息系統(tǒng)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、國版排污許可證核發(fā)信息系統(tǒng)尚未打通。需進(jìn)一步開發(fā)總量管理信息系統(tǒng)模塊，以支撐“一證式”的總量排放管理。

建議意見

通過制定排污權(quán)相關(guān)法律，建立和推廣統(tǒng)一的排污權(quán)管理平臺(tái)，生態(tài)環(huán)境部門嚴(yán)格執(zhí)法，企業(yè)自證守法，從多個(gè)層次、多個(gè)維度，共同推進(jìn)排污權(quán)與排污許可的緊密銜接，構(gòu)建更加完善的生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)體系，具體如下。

1.盡快出臺(tái)和完善排污權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)，明確事前管理

積極開展和推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易法規(guī)的可行性課題研究，同時(shí)兼顧排污權(quán)與排污許可之間的有機(jī)銜接問題，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境管理體系。

2.提高污染物總量信息管理水平，加強(qiáng)事中管理

為解決排污權(quán)與環(huán)評(píng)控制總量、排污許可總量不一致等問題，積極探索建立“一證式”的總量排放管理系統(tǒng)，依托智慧環(huán)保平臺(tái)建設(shè)排污權(quán)總量管理模塊，指導(dǎo)企業(yè)可通過智慧環(huán)保系統(tǒng)在線申請(qǐng)排污權(quán)相關(guān)業(yè)務(wù)，方便企業(yè)填報(bào)排污許可證總量、排污權(quán)等信息，一鍵生成績效排放量、環(huán)評(píng)批復(fù)量數(shù)據(jù)，避免因環(huán)評(píng)較多、較早而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)混亂或缺失等問題，清晰明了銜接排污許可。

3.嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督企業(yè)合法排放，抓實(shí)事后管理

執(zhí)法部門通過“一證式”的總量排放管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，對(duì)企業(yè)的排污情況進(jìn)行平臺(tái)監(jiān)控，對(duì)排污企業(yè)自行監(jiān)測的污染物排放量、排放濃度等進(jìn)行核查，對(duì)排污企業(yè)污染防治設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)是否符合排污許可證規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督檢查，真正達(dá)到排污權(quán)與排污許可的有效銜接。