安徽省“十四五”砂石礦業(yè)權(quán)管理分析

黃晶晶 馬連新 查鐘健

（1.安徽省地球物理地球化學(xué)勘查技術(shù)院；2.安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心；3.安徽省地質(zhì)測(cè)繪技術(shù)院）

作為混凝土原料中不可替代的重要組成部分，砂石是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不可或缺的基礎(chǔ)材料，且耗量巨大。“十三五”期間國內(nèi)、特別是長三角地區(qū)砂石市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)高漲，直接影響到工程建設(shè)［1］，局部地區(qū)出現(xiàn)了砂石資源嚴(yán)重短缺，甚至影響到重點(diǎn)工程建設(shè)的情況。2021年作為“十四五”的開局之年，也是各級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制年，亟需加大對(duì)砂石礦業(yè)權(quán)設(shè)置研究，提高砂石資源的投放和資源保障。

1 概 況

1.1 砂石定義

砂石土類礦產(chǎn)主要包括水泥用石灰?guī)r、建筑石料用灰?guī)r、建筑用砂巖、建筑用砂、建筑用石料（凝灰?guī)r）、建筑用安山巖、建筑用花崗巖、建筑用白云巖、建筑用大理巖、建筑用橄欖巖、建筑用輝綠巖、建筑用玄武巖、建筑用閃長巖、水泥用凝灰?guī)r、水泥用黏土、陶粒用黏土、磚瓦用黏土、磚瓦用砂、磚瓦用砂巖、磚瓦用頁巖等20個(gè)礦種。

1.2 安徽省砂石礦產(chǎn)資源概況

安徽省礦產(chǎn)資源豐富，品種齊全，非金屬等砂石資源尤為豐富，2020年上表的非金屬礦產(chǎn)為77種［2］，其中建材非金屬礦產(chǎn)54種、化工原料非金屬礦產(chǎn)12種、冶金輔助原料非金屬礦產(chǎn)11種。依據(jù)非金屬礦產(chǎn)在全省的分布特點(diǎn)，形成了沿江水泥原料礦山基地、池州非金屬礦基地和皖北礦業(yè)原料基地（鳳陽硅基原料石英巖礦基地、宿州水泥和建筑石料用灰?guī)r礦原料基地、蕭縣陶瓷原料基地等）的礦業(yè)格局。形成了以海螺水泥、上峰水泥、國風(fēng)塑業(yè)、皖維高新、華塑股份等企業(yè)為代表的一批經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力雄厚的礦山企業(yè)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)帶動(dòng)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［3］。

2 開采管理現(xiàn)狀

2.1 開采現(xiàn)狀

截止2020年底，我省共有非金屬礦山583個(gè)，占全省礦山數(shù)量的66.3%；其中從業(yè)人數(shù)2.53萬人，占全省礦業(yè)從業(yè)人數(shù)的15.7%。2020年非金屬礦山年產(chǎn)礦石量4.16億t，占據(jù)全省年產(chǎn)礦石量的70.9%；其中工業(yè)總產(chǎn)值611.20億元、利潤總額204.41億元，分別占全省的46.75%和71.8%，全省非金屬礦開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

2.2 管理現(xiàn)狀

（1）政策要求。2018年6月27日，國務(wù)院提出了包括“推進(jìn)露天礦山綜合整治”在內(nèi)的一系列行動(dòng)，將安徽省全域劃定為重點(diǎn)區(qū)域，原則上禁止新建露天礦山建設(shè)項(xiàng)目。同日，安徽省委、省政府明確，到2020年，長江（安徽）經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，岸線資源得到有效保護(hù)和合理利用，新舊動(dòng)能加快轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系初步建立［4］。2018年9月30日，安徽省原國土資源廳提出要求嚴(yán)把采礦許可關(guān)、全力推進(jìn)綠色礦山建設(shè)和廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理。按照環(huán)保優(yōu)先、合理有序要求開發(fā)礦產(chǎn)資源。

（2）綜合利用。2019年，安徽省對(duì)露天開采礦山剝離物中砂石土礦產(chǎn)資源進(jìn)行有償處置試點(diǎn)，對(duì)在合理剝采范圍內(nèi)能夠綜合利用的剝離物進(jìn)行有償處置，充分實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益、減少露天開采礦山固體廢棄物堆放［5］，有效防止采礦權(quán)人以開采主礦種為名擅自擴(kuò)大剝離量破壞性開采礦產(chǎn)資源、破壞礦山生態(tài)環(huán)境等，都具有重要意義。試點(diǎn)期限內(nèi)的礦山53家，其中已通過評(píng)審下達(dá)意見的礦山有19家，至2021年底釋放砂石量3 666.88萬t。

（3）“凈礦”出讓。開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的“凈礦”出讓［6］，對(duì)屬礦業(yè)權(quán)出讓前期工作原因而導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)人無法如期正常開展勘查開采工作的，自然資源主管部門可以撤回礦業(yè)權(quán)，并按有關(guān)規(guī)定退還礦業(yè)權(quán)出讓收益等已征收的費(fèi)用。只有提前開展礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目庫建設(shè)，充分完成礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，做到心中有數(shù)，才能有的放矢，做到“凈礦”出讓，才能更加吸引社會(huì)資金進(jìn)入礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，更好落實(shí)“競爭性”出讓要求，提高面向社會(huì)的管理服務(wù)水平和服務(wù)效率。

（4）砂石投放。2020年6月，安徽省發(fā)改委等十四部門轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵(lì)有砂石礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的地級(jí)市，加快機(jī)制砂石開發(fā)利用，重點(diǎn)發(fā)展500萬t以上的大型機(jī)制砂石生產(chǎn)企業(yè)。在滿足全省砂石需求的同時(shí)，加大對(duì)長三角地區(qū)協(xié)同聯(lián)供，亟需按照生態(tài)文明建設(shè)要求開展砂石礦優(yōu)化布局研究［3］。

2021年上半年，安徽省成功掛牌出讓砂石類采礦權(quán)共13宗，已成交采礦權(quán)的出讓總金額122.8807億萬元，平均獲礦成本較周邊省份低約6.66元/t；下半年，出讓總價(jià)和單價(jià)均有較大漲幅，馬鞍山博望出讓成交一宗建筑石料1.7億t，成交價(jià)38.25億元，獲礦成本較以前大幅上漲超過22元/t；滁州鳳陽成功出讓1.4億t建筑石料用灰?guī)r，成交價(jià)45億元，獲礦成本突破30元/t。

3 需求分析

3.1 趨勢(shì)預(yù)測(cè)

安徽省位于中國經(jīng)濟(jì)最具發(fā)展活力的長三角腹地，是長江經(jīng)濟(jì)帶上的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)深入推進(jìn)，對(duì)砂石等礦產(chǎn)資源的需求仍會(huì)穩(wěn)步增長，同時(shí)借助長江等黃金水道，安徽也是江浙滬資源的重要供應(yīng)地，砂石等資源需求量巨大。按照各地砂石開采、生產(chǎn)消費(fèi)趨勢(shì)和統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)等情況大致估算，2016—2020年全省砂石需求量分別約2.8億t、3.0億t、3.3億t、3.6億t、3.3億t?！笆奈濉币?guī)劃期間，我省除繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興建設(shè)及城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建外，一大批涉及國計(jì)民生的基礎(chǔ)工程、惠民工程正在或?qū)⒃诓粩嚅_工建設(shè)，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我省基礎(chǔ)建設(shè)工程等進(jìn)一步完善，預(yù)計(jì)在2021—2025年安徽省砂石資源需求將持續(xù)旺盛，年均需求量約3.5億t。

3.2 人均模型法預(yù)測(cè)

根據(jù)表2及預(yù)測(cè)模型qn=P×H0（1+Re）×n預(yù)測(cè)［7］安徽省“十四五”時(shí)期各年度的砂石資源需求量。式中，qn為規(guī)劃期礦產(chǎn)資源需求量，億t；P為規(guī)劃期常住總?cè)丝跀?shù)，人；H0為基期人均砂石資源消費(fèi)量，t；R為人均產(chǎn)值增長率，%；e為礦產(chǎn)資源消費(fèi)彈性系數(shù)；n為預(yù)測(cè)年限，a。

從表2可知，安徽省戶籍人口由2015年末的6 011萬人上漲到2020年末的6 015萬人，年均增長率0.034%，據(jù)此推測(cè)到2025年，安徽省常住人口總數(shù)將達(dá)6 209萬人；根據(jù)安徽省礦山礦石產(chǎn)量2020年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，人均產(chǎn)值增長率按“安徽省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”目標(biāo)（人均產(chǎn)值由2020年的6.1萬元提高到2025年的9.0萬元，人均產(chǎn)值增長率5.6%左右），礦產(chǎn)資源消費(fèi)彈性系數(shù)e取1；預(yù)測(cè)年限為5 a，根據(jù)預(yù)測(cè)模型，預(yù)測(cè)“十四五”期間各年度建筑石料需求量分別為3.33、3.34、3.35、3.36、3.38億t，平均3.35億t，見表3。

綜合上述2種預(yù)測(cè)分析，取2種方法平均值，“十四五”期間安徽省砂石資源年均需求量3.4億t左右。

4 “十四五”砂石設(shè)置建議

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃準(zhǔn)入，摸清砂石資源家底

以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，綜合考慮資源稟賦、市場(chǎng)需求、交通運(yùn)輸、環(huán)境承載、土地開發(fā)、生態(tài)修復(fù)、工程項(xiàng)目建設(shè)等因素，按照國土空間管控和規(guī)劃分區(qū)管理，科學(xué)合理布局建筑石料資源集中開采區(qū)。在集中開采區(qū)內(nèi)，系統(tǒng)梳理地區(qū)的地質(zhì)體巖性特征和分布情況，通過地質(zhì)測(cè)量、礦點(diǎn)檢查和巖石測(cè)試等工作，大致了解建筑石料的分布和資源情況；結(jié)合區(qū)域交通運(yùn)輸方式、本地及周邊城市對(duì)建筑石料的需求等，合理編制開發(fā)利用區(qū)劃，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)及礦政管理提供決策參考；最后綜合考慮生態(tài)功能區(qū)劃、限制開采區(qū)、禁止開采區(qū)、生態(tài)公益林以及礦產(chǎn)資源分布區(qū)周邊環(huán)境因素和重大工程建設(shè)分布及需求，按照我省生態(tài)文明建設(shè)和“三線三邊”綜合治理要求，對(duì)開發(fā)利用區(qū)劃進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，充分協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的相互關(guān)系。

4.2 落實(shí)“凈礦”出讓

落實(shí)資源儲(chǔ)量明確、礦區(qū)土地權(quán)屬清晰等符合相關(guān)準(zhǔn)入條件的“凈礦”出讓。在實(shí)施采礦權(quán)出讓計(jì)劃前，進(jìn)行聯(lián)合實(shí)地踏勘，對(duì)涉及的國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水土保持以及用地用林等準(zhǔn)入條件進(jìn)行充分論證，依法依規(guī)妥善處理項(xiàng)目范圍內(nèi)原有礦權(quán)糾紛調(diào)處、土地征用、房屋拆遷、占用補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳌?/p>

4.3 探索建筑石料礦差別化管理制度

探索建筑石料礦簡化采礦權(quán)登記相關(guān)審批要件。土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理2個(gè)方案，對(duì)于建筑石料礦山來說內(nèi)容重復(fù)較多，且由自然資源系統(tǒng)一家單位2個(gè)部門審批，增加了登記成本，降低了審批效率，影響了自然資源部門形象，建議省廳出臺(tái)文件，要求將土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理2個(gè)方案合并為1個(gè)方案或直接與開發(fā)利用方案合并。建議選擇地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)建筑石料采礦權(quán)審批，取消其他部門意見的資料作為頒發(fā)采礦權(quán)許可證的前置要件，積極推進(jìn)砂石礦產(chǎn)資源的凈礦出讓，縮短辦證周期，及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)需要投放砂石礦業(yè)權(quán)。

4.4 鼓勵(lì)綜合利用

地下開采礦山因井巷工程開拓等產(chǎn)生的砂石資源，除本礦山自用部分（地下充填、礦山修復(fù)、工業(yè)廣場(chǎng)建設(shè)等）外，剩余部分允許由縣級(jí)以上人民政府或其指定的管理部門通過公共資源交易平臺(tái)依法依規(guī)對(duì)外銷售，銷售收益納入地方財(cái)政管理。鼓勵(lì)已關(guān)閉注銷、責(zé)任主體為原采礦權(quán)人的礦山在生態(tài)修復(fù)過程中，因削坡減荷、消除礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料綜合利用，探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，土石料利用方案報(bào)經(jīng)市級(jí)自然資源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)和信息化、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、林業(yè)等有關(guān)部門審查同意后實(shí)施。新產(chǎn)生的土石料允許由縣人民政府或其指定的管理部門通過公共資源交易平臺(tái)對(duì)外銷售，銷售收益全部用于本地生態(tài)修復(fù)。

5 結(jié)語

（1）砂石資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的資源，按照習(xí)近平生態(tài)文明思想要求，加大砂石資源開發(fā)管理，通過劃定砂石集中開采區(qū)來布局和優(yōu)化砂石資源管理意義重大。

（2）安徽省砂石資源豐富，毗鄰江浙滬，利用長江水運(yùn)可以較大幅度地?cái)U(kuò)大運(yùn)輸半徑，服務(wù)長三角一體化發(fā)展。