區(qū)域協(xié)同背景下湖北城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展研究

張健　趙寧

摘 要：城鄉(xiāng)融合是黨的十九大對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的最新提法，在保持城鄉(xiāng)政策穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，融合發(fā)展有了新的內(nèi)涵。通過(guò)梳理國(guó)家和湖北省城鄉(xiāng)關(guān)系政策演進(jìn)，結(jié)合區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念，針對(duì)湖北城鄉(xiāng)融合過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出推動(dòng)全省城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的策略。

關(guān)鍵詞：區(qū)域戰(zhàn)略;城鄉(xiāng)融合;高質(zhì)量發(fā)展;區(qū)域協(xié)同發(fā)展

中圖法分類號(hào)：F291.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念是黨中央在新時(shí)代對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，是對(duì)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”、“城鄉(xiāng)一體化”理念的繼承、發(fā)展和深化，既是著眼于當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生根本性改變實(shí)際和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要作出的戰(zhàn)略部署，也是未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整與重塑的行動(dòng)指南[1]。如何有效推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是關(guān)系湖北新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要舉措，也是關(guān)系“一主引領(lǐng)，兩翼驅(qū)動(dòng)，全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局全面落實(shí)，推動(dòng)湖北高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

1? 國(guó)家和湖北城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)和區(qū)域政策解讀

1.1? 我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策演變，經(jīng)歷了從“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體化”再到“城鄉(xiāng)融合”的轉(zhuǎn)變。

1.1.1? 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成、城鄉(xiāng)嚴(yán)重割裂

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成、城鄉(xiāng)嚴(yán)重分割時(shí)期大致從新中國(guó)成立到改革開放之前，經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（1）1949—1952年，城鄉(xiāng)開放互動(dòng)。新中國(guó)成立初期，面對(duì)歷經(jīng)長(zhǎng)期戰(zhàn)亂造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的現(xiàn)實(shí)，黨中央先后提出了以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)為主導(dǎo)，城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村，農(nóng)村支援城市，統(tǒng)籌兼顧、城鄉(xiāng)一體、促進(jìn)城鄉(xiāng)交流的思想。這一時(shí)期的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)是開放的，初步形成了新型、自由、和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。

（2）1953—1957年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成。隨著土改的基本完成，從1953年起我國(guó)開始出現(xiàn)糧食供應(yīng)緊張的情況，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)影響了城市的穩(wěn)定。為此，中央政府發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，嚴(yán)格限制城市單位從農(nóng)村招工，同時(shí)成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勸阻、遣返農(nóng)民回鄉(xiāng)，各種措施催生了戶籍制度的出現(xiàn)，為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成埋下了伏筆。

（3）1958—1978年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化。1958年公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志著城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度正式建立。戶籍制度明確將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶籍，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了幾十種相關(guān)的制度安排，如勞動(dòng)用工制度、社會(huì)保障制度、糧油供給制度等，使得非農(nóng)業(yè)戶口附帶了多種特權(quán)和福利。這種制度設(shè)置嚴(yán)格限制了城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)，把城市與農(nóng)村人為割裂，形成了城鄉(xiāng)不對(duì)等的封閉隔絕的二元格局。

總體來(lái)看，盡管這一時(shí)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和固化有一定的社會(huì)歷史原因，但由此造成的城鄉(xiāng)分割的格局阻礙了生產(chǎn)要素的自由流通，降低了生產(chǎn)效率，既不利于城市，也不利于農(nóng)村，給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民造成了負(fù)擔(dān)，拖累了農(nóng)村發(fā)展。

1.1.2? 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)瓦解、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

改革開放之后城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解，這一時(shí)期也大致分為三個(gè)階段。

（1）1979—1984年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松動(dòng)。黨的十一屆三中全會(huì)后，改革開放政策激活了固化的城鄉(xiāng)關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施把農(nóng)民從對(duì)人民公社的人身依附關(guān)系中解放出來(lái)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這一時(shí)期，各類生產(chǎn)要素開始在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，基本上改變了由農(nóng)村單向流入城市的狀況，開始出現(xiàn)城市回流農(nóng)村的情形，城鄉(xiāng)二元分割的矛盾得到一定程度的緩解，城鄉(xiāng)關(guān)系有了較大改善。

（2）1985—2002年，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，發(fā)展失衡。黨的十二屆三中全會(huì)后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，各種政策紅利和資源配置也逐步向城市傾斜。一方面，在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，國(guó)家強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長(zhǎng)期不變，導(dǎo)致小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的矛盾逐步凸顯;另一方面，在農(nóng)業(yè)外部，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”實(shí)施了“多取、少予”的政策，特別是“三提五統(tǒng)”政策大幅增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加上同時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅低于農(nóng)資價(jià)格漲幅，農(nóng)民實(shí)際收入不升反降，導(dǎo)致這一時(shí)期城鄉(xiāng)居民收入差距急劇擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。

（3）2003年以來(lái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)關(guān)系的失調(diào)阻礙了我國(guó)社會(huì)的發(fā)展。黨中央審時(shí)度勢(shì)，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和政策進(jìn)行了重大調(diào)整。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略，黨的十六屆四中全會(huì)提出“兩個(gè)趨向”的重要論斷，作出我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村階段的判斷，同時(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策也由原來(lái)的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村[2]。從2004年開始至今每年的中央一號(hào)文件都要求堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，結(jié)束了農(nóng)民“交皇糧”的歷史。黨的十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”，黨的十八大提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略思想，提出“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”的新要求，勾畫了我國(guó)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的美好藍(lán)圖。黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)。至此，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合的城鄉(xiāng)關(guān)系格局正式成形。

1.2? 湖北區(qū)域戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)

通過(guò)梳理相關(guān)學(xué)者的研究成果和湖北省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、“十四五”規(guī)劃等相關(guān)文獻(xiàn)，可以總結(jié)出改革開放以來(lái)湖北省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展路線，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段。

第一階段（1978—1987年）：實(shí)施“城市先導(dǎo)”和“四區(qū)一中心”戰(zhàn)略。主要包括發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，建立鄂東、鄂中南、鄂西北、鄂西南四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，確立武漢在全省的經(jīng)濟(jì)中心地位。

第二階段（1988—2001年）：實(shí)施省域“金三角”和“一特五大”戰(zhàn)略。包括建立以武漢為中心，以黃石、宜昌、襄樊為頂點(diǎn)的的區(qū)域發(fā)展金三角，努力建設(shè)武漢、荊州、黃石、宜昌、襄樊、十堰等一個(gè)特大城市和五個(gè)重點(diǎn)城市[3]。

第三階段（2002—2012年）：相繼實(shí)施“一手抓城市圈、一手抓縣域經(jīng)濟(jì)”，打造武漢城市圈，提出“一主兩副”，縣域經(jīng)濟(jì)“一主三化”;“一主”帶“兩副”，“三極”建“三群”“三群”帶全省，全省建“支點(diǎn)”。在全國(guó)范圍內(nèi)率先提出省域副中心的概念，確立宜昌、襄樊省域副中心的地位，通過(guò)三個(gè)中心城市帶動(dòng)全省發(fā)展[4]。

第四階段（2012—2018年）：實(shí)施一元多層次戰(zhàn)略體系。具體包括“兩圈一帶”（后演變?yōu)椤皟扇蓭А保┛傮w戰(zhàn)略、“四基地一樞紐”產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和“一主兩副”中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，打造東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、大別山革命老區(qū)和武陵山少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)等重要載體。

第五階段（2019年至今）：實(shí)施“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”的區(qū)域布局。2019年曾經(jīng)提出“一芯驅(qū)動(dòng)、兩帶支撐、三區(qū)協(xié)同”的戰(zhàn)略布局。新冠疫情發(fā)生后，為加快疫后恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，新一屆湖北省委省政府繼承和發(fā)展歷屆區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，適應(yīng)國(guó)家區(qū)域政策調(diào)整變化，提出著力構(gòu)建“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展布局。

從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角可以看出，前兩個(gè)階段重點(diǎn)發(fā)展省內(nèi)大中型城市，突出了城市優(yōu)先的策略;從第三階段開始重視廣大的縣域和鄉(xiāng)村發(fā)展，提出以城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。因此，改革開放后湖北省城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)大致沿著城市先導(dǎo)—以城帶鄉(xiāng)—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—城鄉(xiāng)一體化—城鄉(xiāng)融合的路徑發(fā)展。

1.3? 新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略解讀

“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”作為湖北新階段區(qū)域布局的開篇之作，對(duì)未來(lái)全省發(fā)展有重要的指導(dǎo)意義，戰(zhàn)略重點(diǎn)可概括為“一主同城化、兩翼一體化、縣域高質(zhì)量”。

1.3.1? 一主同城化

“一主”既是指武漢主中心，更是指武漢城市圈。作為全省經(jīng)濟(jì)政治中心、國(guó)家中心城市、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶核心城市，武漢是全省高質(zhì)量發(fā)展的主引擎，在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展布局、打造全國(guó)重要增長(zhǎng)極中挑大梁、當(dāng)先鋒、打頭陣。支持武漢做大做強(qiáng)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、綜合交通樞紐、金融服務(wù)發(fā)展等功能，既體現(xiàn)規(guī)模之“大”，更體現(xiàn)功能之“強(qiáng)”。強(qiáng)化“武漢城市圈，9城是1城”的意識(shí)，加快推進(jìn)“規(guī)劃同編、交通同網(wǎng)、科技同興、產(chǎn)業(yè)同鏈、民生同?！?。城市圈不僅是地理空間上相鄰，更是圈內(nèi)城市之間打破壁壘、拆除藩籬;同城化不等于同質(zhì)化，更要避免同構(gòu)化，城市之間應(yīng)基于區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等實(shí)行差異化定位、有序化協(xié)作、同城化發(fā)展。通過(guò)做好產(chǎn)業(yè)協(xié)同、利益共享，逐步形成城市圈內(nèi)相互依托、相互借力、相互融合的產(chǎn)業(yè)布局。

1.3.2? 兩翼一體化

宜荊荊恩、襄十隨神兩大城市群作為全省沿長(zhǎng)江、漢江發(fā)展的“兩翼”，承擔(dān)著帶動(dòng)鄂西南、鄂西北發(fā)展的重任。兩大城市群要堅(jiān)持“一體化”理念，共推重大項(xiàng)目、共建重大平臺(tái)、共抓重大改革、共謀重大政策，切實(shí)提升“兩翼”戰(zhàn)略位勢(shì)、區(qū)域能級(jí)和發(fā)展格局。把交通網(wǎng)絡(luò)化作為城市群建設(shè)的首要任務(wù)，著力打通市際、縣際斷頭路，推動(dòng)全省區(qū)域交通運(yùn)輸體系建設(shè)和樞紐城市立體化多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，突出重點(diǎn)交通接點(diǎn)和港口站點(diǎn)，加快推進(jìn)交通資源聯(lián)營(yíng)整合;把文旅一體化作為城市群建設(shè)的基礎(chǔ)任務(wù)，打造具有荊風(fēng)楚韻的靈秀湖北。把產(chǎn)業(yè)集群化作為城市群建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，打造定位清晰、各具特色、鏈條順暢的產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群。

1.3.3? 縣域高質(zhì)量

推動(dòng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)、要素向縣城集聚。以縣域作為連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁，向上要強(qiáng)化縣市聯(lián)系，以市域發(fā)展引領(lǐng)縣域發(fā)展，以縣域發(fā)展支撐市域發(fā)展，通過(guò)做大做強(qiáng)市域城區(qū)，發(fā)揮城市的引領(lǐng)輻射帶動(dòng)作用。向下要發(fā)揮科技、人才、資金等市場(chǎng)要素的引領(lǐng)擴(kuò)散作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技化、特色化、市場(chǎng)化，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，做大做強(qiáng)湖北全域發(fā)展基數(shù)[5]。

2? 湖北城鄉(xiāng)融合現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1? 湖北城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化步伐不斷加快。基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)連通、社會(huì)保障城鄉(xiāng)貫通、公共服務(wù)城鄉(xiāng)互通進(jìn)程加快，2020年湖北省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.9%。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)成就顯著，農(nóng)民工技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)得到加強(qiáng)，農(nóng)民就業(yè)領(lǐng)域不斷拓寬，工資性收入占農(nóng)民收入的比重顯著提高。受新冠疫情影響，2020年湖北城鄉(xiāng)居民可支配收入均有下降，但農(nóng)民人均可支配收入降幅低于城鎮(zhèn)居民降幅，城鄉(xiāng)居民收入比縮小為2.25∶1。社會(huì)保障進(jìn)一步加強(qiáng)，全省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2 368.86萬(wàn)。

2.2? 湖北城鄉(xiāng)融合存在的問(wèn)題

2.2.1? 城鄉(xiāng)收入差距仍然較大

湖北城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極進(jìn)展，2020年城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其收入水平偏低，收入差距仍然較大（見圖1）。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展速度看，湖北省進(jìn)程偏慢。2010年全省常住人口城鎮(zhèn)化率為49.7%，同年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為50.27%;2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率為62.89%，同年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為63.89%。比較發(fā)現(xiàn)，2020年湖北的城鎮(zhèn)化率比2010年提高了13.19%，但仍然落后于全國(guó)平均水平，并且差距由第六次全國(guó)人口普查的0.57%擴(kuò)大到第七次全國(guó)人口普查的1%，說(shuō)明湖北城鎮(zhèn)化發(fā)展偏慢。究其原因，主要在于城鎮(zhèn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚不夠，以城帶鄉(xiāng)的能力偏弱，鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢。

2.2.2? 城鄉(xiāng)流動(dòng)面臨制度性和市場(chǎng)性障礙

近18年來(lái)，中央一號(hào)文件長(zhǎng)期持續(xù)聚焦于“三農(nóng)”，鄉(xiāng)村振興成為新時(shí)代支持“三農(nóng)”發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2017年武漢市率先實(shí)施的“三鄉(xiāng)”（市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)）工程，通過(guò)廣泛利用社會(huì)和市場(chǎng)的力量，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，撬動(dòng)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。政策初期，極大激發(fā)了社會(huì)和市場(chǎng)的活力，效果顯著，后拓展至全省和外省部分地區(qū)。但受二元體制和城鄉(xiāng)建設(shè)路徑慣性的影響，“三鄉(xiāng)”工程仍然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的政策慣性，造成在部分偏遠(yuǎn)地區(qū)水土不服，不同區(qū)域效果差異較大。一方面建國(guó)后長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元體制的制度性障礙仍然沒(méi)有徹底消除;另一方面市場(chǎng)機(jī)制的特點(diǎn)決定了城市和二三產(chǎn)業(yè)的資本回報(bào)率更高，也不利于鄉(xiāng)村與城市同步發(fā)展。盡管戶籍制度改革、就業(yè)制度改革等改善了農(nóng)民進(jìn)城的環(huán)境，但基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生資源分配不均的政策性因素和房?jī)r(jià)、物價(jià)日益上漲的市場(chǎng)性因素提高了農(nóng)民進(jìn)城安居的門檻，抑制了城鎮(zhèn)化發(fā)展。盡管農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度、農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”等改革有所推進(jìn)，但體制性突破尚待時(shí)日[6]。人口、土地、資金、信息等要素流動(dòng)面臨著城鄉(xiāng)二元體制管理的障礙。

2.2.3? 鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)比城市薄弱

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境問(wèn)題來(lái)看，全省還有一些農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)田水利、電網(wǎng)升級(jí)、危房改造、道路硬化、網(wǎng)絡(luò)通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面滯后于城市，尤其是農(nóng)田水利和電網(wǎng)的短板，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品配置效率較低，在教育資源分配方面的差距明顯，農(nóng)村地區(qū)教育資源供給不足，無(wú)法滿足學(xué)生們的正常需求。近年來(lái)，盡管農(nóng)村小學(xué)都基本配備有電腦，但是由于偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，網(wǎng)速差，信息化設(shè)備使用率不高，資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較常見。以湖北巴東為例，樣本學(xué)校所在的村莊僅有40%通互聯(lián)網(wǎng)，60%的學(xué)校至少有一臺(tái)電腦能夠連網(wǎng)，聯(lián)網(wǎng)的學(xué)校中有74%的學(xué)校是辦公區(qū)有網(wǎng)絡(luò)，教室里沒(méi)有，網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，學(xué)校還有一半的時(shí)間處于無(wú)網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)[7]。農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資力量匱乏，雖然自2015年開始實(shí)施的鄉(xiāng)村教師計(jì)劃大大緩解了農(nóng)村師資的缺乏，并且每年支持大學(xué)生利用假期支教等，但真正能夠扎根農(nóng)村的優(yōu)秀老師還是少數(shù)，并且農(nóng)村教師非師范出身、身兼多職、學(xué)歷偏低、年齡偏大的現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)村中小學(xué)師資力量薄弱的問(wèn)題仍然存在。

3? 湖北城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展路徑

3.1? 打造城鄉(xiāng)統(tǒng)一生產(chǎn)要素市場(chǎng)

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素范圍大大拓展，除土地、勞動(dòng)力和資本等傳統(tǒng)要素之外，管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)等新要素在生產(chǎn)中的作用顯著提升。繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。完善城市戶籍制度，繼續(xù)推動(dòng)放開城市落戶限制，實(shí)行以經(jīng)常居住地登記戶口制度;建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置。積極探索農(nóng)村戶籍回遷制度，對(duì)能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展和返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員，在戶口回遷、宅基地劃分、土地利用等方面可給予適當(dāng)照顧，吸引人才、資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素回流。在鄉(xiāng)村發(fā)展薄弱的地區(qū)（如大別山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、幕阜山區(qū)四大集中連片脫貧地區(qū)）探索建立農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn)區(qū)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)農(nóng)村集體所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)體承包權(quán)的前提下，通過(guò)解放思想和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受益權(quán)。繼續(xù)推動(dòng)健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，不斷強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)，允許以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市;允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收制度，規(guī)范征地程序。建立健全鄉(xiāng)村金融體系，發(fā)揮漢口銀行、湖北銀行和各地農(nóng)村商業(yè)銀行的地區(qū)優(yōu)勢(shì)，吸引村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍參與農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資本在城鄉(xiāng)之間有序流動(dòng)。發(fā)揮大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和區(qū)塊鏈等新技術(shù)要素在城鄉(xiāng)融合中的作用，拉近城鄉(xiāng)空間距離。主動(dòng)對(duì)接中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)能級(jí)。

3.2? 提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平

發(fā)揮政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的主導(dǎo)、推動(dòng)、協(xié)調(diào)作用，以縣域?yàn)榛締卧M(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)機(jī)制。推動(dòng)市政公用設(shè)施向郊區(qū)鄉(xiāng)村和規(guī)模較大的中心鎮(zhèn)村延伸覆蓋，根據(jù)實(shí)際情況儲(chǔ)備預(yù)留向次一級(jí)村莊和周邊地區(qū)延伸的空間。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村水電路氣、郵政物流、網(wǎng)絡(luò)通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量和鄉(xiāng)村規(guī)劃水平，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施同標(biāo)準(zhǔn)、同水平。

3.3? 縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距

以縣城為載體，不斷強(qiáng)化縣城的綜合服務(wù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村的功能。通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、并軌制度，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，增加農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、金融、信息等服務(wù)供給。發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，在全省范圍內(nèi)實(shí)施基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)的對(duì)口支援工作，以縣域?yàn)榛締挝?，?shí)施教師醫(yī)生交流輪崗;參與對(duì)口支援和交流輪崗服務(wù)的，在評(píng)優(yōu)評(píng)先和職稱職務(wù)晉升上優(yōu)先考慮;提高農(nóng)民科技水平和文化素質(zhì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興。

3.4? 理順城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合分工

推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和合理分工能夠促進(jìn)新知識(shí)、新技術(shù)等新興生產(chǎn)要素與傳統(tǒng)資源要素相結(jié)合，在技術(shù)擴(kuò)散和資源聚合中為城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展注入創(chuàng)新活力和發(fā)展動(dòng)力。一是推動(dòng)“三產(chǎn)”融合。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主要抓手，把各類農(nóng)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等不同農(nóng)業(yè)主體打造成為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍。注重農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和業(yè)態(tài)、平臺(tái)、模式創(chuàng)新，在保障農(nóng)業(yè)糧食安全的基礎(chǔ)上，深入開發(fā)和充分展示農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)保、旅游休閑、文化傳承等多種功能和價(jià)值。二是推動(dòng)文旅融合。深入挖掘鄉(xiāng)村紅色革命文化、綠色景觀文化、藍(lán)色水文化等，圍繞自然風(fēng)光、歷史遺跡、民俗風(fēng)情等優(yōu)質(zhì)旅游資源，在堅(jiān)持保護(hù)第一的前提下，植入科技文化元素，以藝術(shù)的手法進(jìn)行改造，強(qiáng)化科技引領(lǐng)、項(xiàng)目帶動(dòng)和品牌打造，把鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)融合動(dòng)能。

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High Quality Urban-Rural Integrated Development in Hubei Province under the Background of Regional Collaboration

Zhang Jian1，Zhao Ning2

（1. Wuhan Polytechnic University，Wuhan 430023，China;

2. Hubei Academy of Social Sciences，Wuhan 430077，China）

Abstract：The integration of urban and rural areas is a latest expression at the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China. Integrated development is endowed with new connotation on the basis of maintaining the stability of urban and rural policies. To tackle problems in the process of urban-rural integration in Hubei province，we put forward strategies to promote high-quality urban-rural integrated development in Hubei Province by summarizing the evolution of policies on urban-rural relations in China and Hubei Province in association with the concept of coordinated regional development，

Key words：regional strategy;urban-rural integration;high-quality development;regional coordinated development

收稿日期：2022-02-23

基金項(xiàng)目：湖北省社科基金項(xiàng)目（2021175）;湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（20Q079）

作者簡(jiǎn)介：張健，副教授，博士，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)區(qū)域發(fā)展。E-mail：divinezhang@163.com