完善市場(chǎng)交易機(jī)制保障可再生能源電力跨越式發(fā)展

賈彥鵬

大力發(fā)展可再生能源，構(gòu)建以可再生能源為主體的新型電力系統(tǒng)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重中之重。要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)，可再生能源將繼續(xù)爆發(fā)式增長(zhǎng)，逐步替代煤電成為主體能源，將深刻改變當(dāng)前電力系統(tǒng)的形態(tài)和特征。必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，以市場(chǎng)交易機(jī)制促進(jìn)高比例可再生能源消納。

一、碳達(dá)峰碳中和要求可再生能源繼續(xù)跨越式發(fā)展

“十二五”以來(lái)，我國(guó)可再生能源進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用階段。2020年可再生能源達(dá)到9.34億千瓦，是2010年的3.8倍，2015年的1.95倍，占總裝機(jī)的比重達(dá)到42.5%?？稍偕茉闯蔀椤笆濉逼陂g電力增長(zhǎng)的主要來(lái)源。盡管可再生能源已保持十幾年快速增長(zhǎng)，但距離碳達(dá)峰碳中和對(duì)清潔低碳能源體系的要求仍有很大距離。根據(jù)測(cè)算，2020年我國(guó)碳排放量達(dá)到104億噸，其中電力行業(yè)約占總排放量的42.5%。目前，燃煤機(jī)組的發(fā)電量占全社會(huì)總發(fā)電量的比重仍超過70%。推動(dòng)電力行業(yè)深度脫碳，構(gòu)建以可再生能源為主體的新型電力系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重中之重。

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，到2030年，水電裝機(jī)規(guī)模需由2020年的3.7億千瓦增長(zhǎng)到5.2億千瓦，抽水蓄能電站要由2020年的0.32億KW增長(zhǎng)到1.2億KW，風(fēng)電和光伏要由2020年的6.5億KW增長(zhǎng)到12億KW，平均每年需新增5500萬(wàn)KW，高于2010—2020年間平均每年新增裝機(jī)量。據(jù)測(cè)算，到2060年需新增可再生能源裝機(jī)60億千瓦，即未來(lái)四十年要增長(zhǎng)6.4倍。未來(lái)我國(guó)能源需求仍將保持增長(zhǎng)，新增能源需求將必須依靠增加可再生能源供給來(lái)滿足。在邁向碳中和道路上，我國(guó)可再生能源仍需要繼續(xù)爆發(fā)式增長(zhǎng)。

二、平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代打開了可再生能源發(fā)展空間

在可再生能源發(fā)展初期，由于發(fā)電成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)能源，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)采用上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)制度保障投資收益。超出燃煤機(jī)組的電價(jià)部分，通過征收可再生能源電價(jià)附加實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)分?jǐn)傃a(bǔ)貼。在規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)創(chuàng)新的推動(dòng)下，近十幾年來(lái)可再生能源的技術(shù)成本快速下降。2017年投產(chǎn)的風(fēng)電、光伏電站平均建設(shè)成本比2012年分別降低了20%和45%。國(guó)家相應(yīng)也逐步下調(diào)上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，由2013年的0.9—1.0元下降到2020年的指導(dǎo)價(jià)0.39—0.45元。一些資源豐富地區(qū)在2019年前后，已實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)確定的上網(wǎng)電價(jià)與脫硫燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)持平甚至更低。2021年起，除戶用光伏外，新備案的集中光伏電站和工商業(yè)光伏、陸上風(fēng)電全部平價(jià)上網(wǎng)，可再生能源正式進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代。

電價(jià)補(bǔ)貼是我國(guó)可再生能源能夠迅猛發(fā)展的最重要原因。但由于可再生能源發(fā)展速度超出預(yù)期，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)也不宜持續(xù)上調(diào)，補(bǔ)貼資金缺口持續(xù)擴(kuò)大。截至2018年底，累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口高達(dá)2331億元，影響了企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。在補(bǔ)貼政策下，可再生能源發(fā)展規(guī)模受可再生能源附加資金的總量限制。而進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，標(biāo)志著可再生能源擺脫了補(bǔ)貼政策的依賴，正式進(jìn)入“成熟期”，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性受到了市場(chǎng)的檢驗(yàn)。目前，光伏和風(fēng)電相比傳統(tǒng)能源的劣勢(shì)在于波動(dòng)性和靈活性尚未解決，但隨著發(fā)電成本繼續(xù)下降，一旦發(fā)電成本疊加系統(tǒng)購(gòu)買靈活性的成本也低于傳統(tǒng)能源時(shí)，可再生能源將在經(jīng)濟(jì)性上實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)能源的超越，將正式進(jìn)入純經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的新階段，徹底打開了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

三、完善可再生能源電力消納保障機(jī)制

確保高比例的可再生能源實(shí)現(xiàn)消納，不出現(xiàn)大范圍棄水棄風(fēng)棄光是可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵。2020年起，我國(guó)正式建立起可再生能源消納保障機(jī)制，該機(jī)制是中國(guó)版本的可再生能源“配額制”，通過設(shè)定最低消納責(zé)任權(quán)重，明確地方政府和全體電力用戶承擔(dān)消納責(zé)任，激勵(lì)各地更多開發(fā)利用可再生能源，電力受端省份提高受納可再生能源的意愿，是促進(jìn)可再生能源消納的重大舉措。

一是以消納保障機(jī)制作為引領(lǐng)電力綠色轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)效機(jī)制。將消納保障機(jī)制納入國(guó)家法律法規(guī)，推動(dòng)我國(guó)支持可再生能源發(fā)展的政策框架由“固定電價(jià)+全額上網(wǎng)”向“消納責(zé)任權(quán)重+綠色電力交易”轉(zhuǎn)變，將可再生能源消納保障機(jī)制融入國(guó)家電力體制改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)綠色電力消納責(zé)任和成本全社會(huì)共擔(dān)，政府職能由直接下場(chǎng)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)監(jiān)管考核消納責(zé)任主體。

二是完善可再生能源消納責(zé)任權(quán)重分配機(jī)制。一方面以關(guān)鍵年份國(guó)家非化石能源消費(fèi)占比為錨點(diǎn)，倒推確定國(guó)家和各省可再生能源及非水可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，逐年提高責(zé)任權(quán)重，適當(dāng)提高各地完成的難度。另一方面，目前各省的責(zé)任權(quán)重與本地資源條件掛鉤，差異較大。原則上，全國(guó)全體電力用戶共用同一個(gè)大電網(wǎng)，應(yīng)公平分擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重，逐步實(shí)現(xiàn)各省消納責(zé)任權(quán)重趨同，進(jìn)一步激發(fā)東部等電力負(fù)荷中心的消納潛力。

三是監(jiān)督各類主體承擔(dān)消納責(zé)任。目前除電網(wǎng)售電企業(yè)外，其他售電企業(yè)和電力用戶的消納責(zé)任并未有效落實(shí)。應(yīng)完善消納量的核算與履約方式，電網(wǎng)企業(yè)保障性收購(gòu)的可再生能源電量，首先免費(fèi)分配給由電網(wǎng)企業(yè)代理的居民、農(nóng)業(yè)、公用公益性事業(yè)和非市場(chǎng)化用電量對(duì)應(yīng)的消納責(zé)任權(quán)重，剩余部分通過超額消納量交易出售給未完成責(zé)任權(quán)重的市場(chǎng)主體。鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過電力市場(chǎng)交易、開發(fā)利用可再生能源、購(gòu)買綠證等方式落實(shí)消納責(zé)任。

四、建立適應(yīng)高比例可再生能源的電力交易體系

加快構(gòu)建中長(zhǎng)期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的交易體系，更好的發(fā)揮可再生能源邊際成本優(yōu)勢(shì)，提升電力市場(chǎng)交易的競(jìng)爭(zhēng)性和對(duì)可再生能源的消納作用，促進(jìn)電力交易成本下降。

一是有序放開可再生能源發(fā)用電計(jì)劃。重新審視優(yōu)先發(fā)電制度。過去可再生能源屬于從屬地位，無(wú)法與傳統(tǒng)機(jī)組競(jìng)爭(zhēng)，為保障快速發(fā)展而賦予其優(yōu)先發(fā)電的特權(quán)。未來(lái)隨著可再生能源成為主體能源，燃煤機(jī)組主要承擔(dān)靈活性保障，應(yīng)適時(shí)調(diào)整可再生能源“優(yōu)先發(fā)電”的定位。隨著可再生能源規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，發(fā)電環(huán)節(jié)市場(chǎng)主體增多，市場(chǎng)份額競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。從深化電力體制改革來(lái)看，減少計(jì)劃調(diào)控，有序放開可再生能源發(fā)用電計(jì)劃將是主要方向。

二是完善中長(zhǎng)期電力交易。充分發(fā)揮中長(zhǎng)期交易穩(wěn)定收益、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)作用，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。推廣帶曲線的中長(zhǎng)期交易，確定發(fā)用電雙方的偏差責(zé)任，發(fā)掘可再生能源的時(shí)空價(jià)值，提供明確價(jià)格信號(hào)，為可再生能源參與電力現(xiàn)貨市場(chǎng)創(chuàng)造必要條件。

三是加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)。總結(jié)現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮電力現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、充分競(jìng)爭(zhēng)的作用，形成分時(shí)定價(jià)機(jī)制，合理確定現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格上限，推動(dòng)新能源有序進(jìn)入電力現(xiàn)貨市場(chǎng)，挖掘用戶側(cè)的靈活性潛力，采用靈活價(jià)格機(jī)制促進(jìn)可再生能源消納。

四是建立輔助服務(wù)交易市場(chǎng)。對(duì)承擔(dān)調(diào)節(jié)負(fù)荷、為電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行提供靈活性服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化定價(jià)，將調(diào)峰等輔助服務(wù)費(fèi)用納入用戶側(cè)價(jià)格，讓用戶主體公平承擔(dān)電力系統(tǒng)平衡穩(wěn)定的責(zé)任和成本，提高調(diào)節(jié)機(jī)組參與輔助服務(wù)市場(chǎng)的積極性。建立調(diào)峰階梯價(jià)格機(jī)制，以更高補(bǔ)償價(jià)格激勵(lì)調(diào)峰機(jī)組增加調(diào)峰深度。

五、推動(dòng)可再生能源全面參與電力市場(chǎng)交易

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)要求可再生能源全額上網(wǎng)，實(shí)行保障性收購(gòu)，執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)或競(jìng)價(jià)形成的固定價(jià)格，不參與市場(chǎng)化交易。但隨著可再生能源規(guī)模的迅速擴(kuò)大，“保價(jià)保量”收購(gòu)可再生能源已難以實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)可再生能源參與市場(chǎng)化交易將是大勢(shì)所趨。

一是強(qiáng)化保障性收購(gòu)與市場(chǎng)化交易的銜接。在當(dāng)前全額保障性收購(gòu)框架下，確保保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)以內(nèi)電量，按“保量保價(jià)”原則收購(gòu)，執(zhí)行燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。減少市場(chǎng)交易電量限制，超出保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)之外的電量，按“保量競(jìng)價(jià)”原則，通過雙邊協(xié)商、掛牌交易等方式參與本地電力市場(chǎng)交易或外送電力交易，以市場(chǎng)交易價(jià)格結(jié)算。

二是擴(kuò)大省間可再生能源電力交易規(guī)模。充分挖掘省間通道富裕容量，推動(dòng)跨省電力交易中可再生能源電力的比例逐年提高。控制省間外送電量中煤電比例。積極開展送端可再生能源與常規(guī)電源打捆外送交易，開展送端可再生能源的電力與受端傳統(tǒng)能源發(fā)電權(quán)交易、新能源發(fā)電企業(yè)與燃煤自備電廠調(diào)峰替代交易等多種交易方式，擴(kuò)大新能源跨區(qū)跨省交易規(guī)模。

三是大力發(fā)展綠色電力交易。擴(kuò)大綠色電力交易試點(diǎn)范圍，積極引導(dǎo)有綠色電力需求的用戶直接與發(fā)電企業(yè)開展交易，逐步減少政府干預(yù)和組織，實(shí)現(xiàn)綠色電力交易常態(tài)化，促進(jìn)綠色電力交易統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序。優(yōu)先組織未納入補(bǔ)貼范圍的風(fēng)電和光伏電量參與交易，適時(shí)將水電、生物質(zhì)能納入綠色電力市場(chǎng)交易品種。為綠色電力交易購(gòu)買方核發(fā)相應(yīng)數(shù)量的綠色電力證書，完善消費(fèi)側(cè)購(gòu)買綠色電力的激勵(lì)政策。

四是探索分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易。擴(kuò)大可再生能源分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)。各省和市縣建立分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易平臺(tái)和模塊，探索分布式發(fā)電直接售電給電力用戶、委托電網(wǎng)售電等模式，組織分布式發(fā)電項(xiàng)目與就近電力用戶簽訂中長(zhǎng)期電量交易合同，就近利用可再生能源，解決“隔墻售電”的難題。

五是拓展可再生能源市場(chǎng)交易品種。探索可再生能源電力供暖市場(chǎng)交易模式，推廣由供電公司代理區(qū)域電采暖用戶在綠色電力交易市場(chǎng)開展掛牌交易，提出采暖電量需求和掛牌電價(jià)。

六、建立促進(jìn)綠色電力消費(fèi)的制度體系

培育用戶側(cè)綠色消費(fèi)意識(shí)，拓展綠色電力消費(fèi)需求，進(jìn)一步豐富綠色電力消費(fèi)的產(chǎn)品開發(fā)和供給，擴(kuò)大綠色電力交易市場(chǎng)。

一是可再生能源電力消費(fèi)不計(jì)入能耗總量和碳排放考核。完善能耗雙控制度，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)總量，對(duì)超出可再生能源消納權(quán)重激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，超出最低消納權(quán)重的可再生能源消費(fèi)不占用能耗總量。承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的電力用戶（含自備電廠），消納的可再生能源電力不折算進(jìn)入能耗總量與碳排放總量，激勵(lì)地方和企業(yè)消納更多可再生能源來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的能源需求。

二是推動(dòng)增量配網(wǎng)高比例消納可再生能源。深化增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，加強(qiáng)增量配網(wǎng)建設(shè)的引導(dǎo)，保障增量配網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)的平等和獨(dú)立地位，理順增量配網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)的電費(fèi)結(jié)算關(guān)系。充分發(fā)揮增量配網(wǎng)大規(guī)模消納可再生能源電力的優(yōu)勢(shì)，落實(shí)增量配網(wǎng)的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，積極推動(dòng)以高比例消納可再生能源為目的的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)。

三是改革“綠色電力證書”交易市場(chǎng)。完善綠證交易機(jī)制，新發(fā)“綠證”應(yīng)以平價(jià)上網(wǎng)無(wú)補(bǔ)貼的綠色電力為主，重新構(gòu)建以無(wú)補(bǔ)貼綠電為主的綠證交易市場(chǎng)，推動(dòng)綠證交易由替代補(bǔ)貼向補(bǔ)償綠色屬性轉(zhuǎn)變。推動(dòng)承擔(dān)可再生能源消納責(zé)任的市場(chǎng)主體通過購(gòu)買綠證完成消納責(zé)任權(quán)重。完善企業(yè)、個(gè)人自愿購(gòu)買綠證的激勵(lì)政策，增加市場(chǎng)交易量和活躍度。

四是探索綠色電力、綠證交易與碳交易相互銜接。以國(guó)家碳減排控制目標(biāo)和電力轉(zhuǎn)型目標(biāo)為依據(jù)，從協(xié)同減排的貢獻(xiàn)上對(duì)兩類市場(chǎng)進(jìn)行設(shè)計(jì)和作用范圍區(qū)分，設(shè)計(jì)指標(biāo)互認(rèn)和抵扣機(jī)制，打通交易壁壘。研究推動(dòng)碳交易主體購(gòu)買綠電、綠證減少碳排放，探索核證自愿減排量交易與綠證交易相銜接。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）