發(fā)達(dá)國家和地區(qū)塑料戰(zhàn)略及行動(dòng)對我國塑料污染治理的啟示

張德元

近日，聯(lián)合國第五次環(huán)境大會(huì)通過了由秘魯、盧旺達(dá)、日本提出的，由歐盟背后推動(dòng)的《結(jié)束塑料污染：達(dá)成一項(xiàng)具有法律約束力的國際協(xié)定》的決議，旨在就塑料污染，包括海洋環(huán)境中的塑料污染治理，啟動(dòng)建立政府間談判工作機(jī)制，力爭到2024年制定一項(xiàng)具有法律約束力的國際協(xié)定。該協(xié)議一旦達(dá)成將成為自2015年《巴黎協(xié)定》簽署后新的具有廣泛影響的環(huán)境協(xié)定，必將把塑料污染問題推高到僅次于氣候變化的全球第二大焦點(diǎn)環(huán)境問題。因此，對歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)近年來發(fā)布的塑料污染治理戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行客觀分析，對優(yōu)化完善我國塑料污染治理體系，并在下一階段政府間談判中爭取占據(jù)有利地位具有重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)意義。

一、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的塑料戰(zhàn)略行動(dòng)

目前，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)中，歐盟、日本、新西蘭、加拿大等國家地區(qū)均發(fā)布了專門的塑料污染治理戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃，美國僅在再生資源回收戰(zhàn)略中對塑料污染進(jìn)行的強(qiáng)調(diào)。

（一）歐洲塑料戰(zhàn)略

2018年，歐盟委員會(huì)審議通過了《歐洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的塑料戰(zhàn)略》，提出到2030年，歐洲產(chǎn)生的塑料廢料有一半以上可被回收利用，塑料包裝廢料的回收利用率與其他包裝材料的水平相當(dāng)。

1、提高塑料回收的經(jīng)濟(jì)性和產(chǎn)品質(zhì)量

一方面，歐盟提出產(chǎn)品設(shè)計(jì)是提高回收水平的關(guān)鍵之一，可以使塑料和塑料制品更容易被回收利用，并指出改進(jìn)設(shè)計(jì)可減少50%回收塑料包裝廢棄物的費(fèi)用;另一方面，歐盟提出擴(kuò)大和改進(jìn)塑料廢棄物的分類收集和加工利用能力，通過擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任（EPR）拓展產(chǎn)品應(yīng)用市場，并隨后作出了塑料包裝生產(chǎn)企業(yè)必須使用30%再生塑料的規(guī)定，否則將征收塑料包裝稅（目前英國已正式征收）。

2、減少一次性塑料廢棄物和隨意丟棄

歐盟認(rèn)為一次性塑料制品經(jīng)常用于室外活動(dòng)容易被亂丟，構(gòu)成污染環(huán)境的主要塑料來源，對此歐盟已經(jīng)采取步驟要求成員國采取措施以減少塑料袋的消費(fèi)，并提出可以在歐盟和國家層面制定其他措施，以減少不必要的塑料廢棄物的產(chǎn)生，特別是使用一次性物品或過度包裝所產(chǎn)生的廢棄，并鼓勵(lì)包裝的再利用。同時(shí)，提出要限制微塑料的故意添加;編制一項(xiàng)關(guān)于港口接收設(shè)施的立法建議，以減少船舶產(chǎn)生的廢物排放;進(jìn)一步研究水產(chǎn)養(yǎng)殖帶來的海洋垃圾，并審查一系列措施，以盡量減少水產(chǎn)養(yǎng)殖造成的塑料垃圾產(chǎn)生。

3、審慎推廣使用生物可降解塑料

歐盟認(rèn)為大多數(shù)目前標(biāo)記為能進(jìn)行生物降解的塑料通常是在特定的條件下進(jìn)行降解，這些條件在自然環(huán)境中并不那么容易找到，在這種情況下仍可能會(huì)對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生危害。海洋中的生物降解是有一定難度的。另外，標(biāo)記為“可堆肥”的塑料不一定適用于家庭堆肥。若回收過程中搞混了可堆肥塑料與傳統(tǒng)塑料，可能會(huì)影響傳統(tǒng)塑料回收產(chǎn)品的質(zhì)量。因此，歐盟委員會(huì)將提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來定義和標(biāo)記可堆肥和可生物降解塑料，并將開展生命周期評價(jià)，以確定可生物降解或可堆肥塑料的使用的條件以及標(biāo)準(zhǔn)。

4、推動(dòng)循環(huán)解決方案的創(chuàng)新和投資

歐盟提出要實(shí)現(xiàn)確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要著重對基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新進(jìn)行投資。包括先進(jìn)的分類挑選方法、化學(xué)回收及改進(jìn)聚合物設(shè)計(jì)的創(chuàng)新解決方案，開發(fā)包括生物基原料和二氧化碳或甲烷在內(nèi)的替代原料以避免使用化石資源，并創(chuàng)建一個(gè)私人投資的基金，用于投資創(chuàng)新解決方案和新技術(shù)。

（二）日本塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略

2019年5月，日本消費(fèi)者廳等九部門聯(lián)合發(fā)布了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，海洋塑料垃圾對策推進(jìn)相關(guān)閣僚會(huì)議發(fā)布了《海洋塑料垃圾治理行動(dòng)計(jì)劃》，提出以循環(huán)利用為宗旨，制定綜合推進(jìn)塑料資源循環(huán)的戰(zhàn)略，并以此為基礎(chǔ)推進(jìn)國家政策制定。

1、促進(jìn)塑料資源循環(huán)

一是降低消耗：推動(dòng)塑料袋收費(fèi)義務(wù)化;進(jìn)行產(chǎn)品輕量化等環(huán)保設(shè)計(jì)，促進(jìn)循環(huán)容器、產(chǎn)品的利用;通過技術(shù)、商業(yè)模式、消費(fèi)者生活方式的革新推進(jìn)再利用。二是促進(jìn)再生：為資源化進(jìn)行必要的分類回收，通過經(jīng)營者和地方自治體等多種主體適當(dāng)推進(jìn)店鋪回收和站點(diǎn)回收，將材料回收、化學(xué)回收以及熱回收進(jìn)行最佳組合，實(shí)現(xiàn)資源有效利用率的最大化。三是國內(nèi)循環(huán)：適應(yīng)亞洲各國進(jìn)口限制政策，確保國內(nèi)的再利用基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和數(shù)量，建立合適的資源循環(huán)體制。

2、海洋塑料對策

在徹底消滅作為犯罪行為的垃圾非法丟棄的基礎(chǔ)上，加大包括清掃活動(dòng)在內(nèi)的陸地區(qū)域內(nèi)的廢棄物的適當(dāng)處理。減少日化產(chǎn)品中塑料微珠使用，抑制微塑料流入海洋。通過對地方自治體等的支援，推進(jìn)海岸漂著物等的回收處理。推進(jìn)海洋分解材料（紙、海洋生物分解性塑料等）的開發(fā)和利用。加強(qiáng)近海沿岸的漂浮垃圾、海底垃圾的實(shí)時(shí)監(jiān)測、測量。

3、開展國際合作

日本提出不僅要率先示范塑料資源循環(huán)及海洋塑料對策，而且還要在亞太地區(qū)以及向世界各國共享塑料污染治理的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和訣竅，并提供必要的支援，以引領(lǐng)世界，積極為全球資源限制、廢棄物問題、海洋塑料問題的同時(shí)解決做出貢獻(xiàn)。加強(qiáng)分類收集系統(tǒng)、法律制度等軟件基礎(chǔ)設(shè)施的輸出以及廢棄物回收處理設(shè)施等硬件設(shè)施的輸出，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)界的國際合作。同時(shí)，推進(jìn)全球規(guī)模的監(jiān)測和研究網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

（三）新西蘭國家塑料行動(dòng)計(jì)劃

2021年9月，新西蘭發(fā)布《國家塑料行動(dòng)計(jì)劃》，采取措施提高新西蘭的塑料廢棄物管理績效，通過重新設(shè)計(jì)產(chǎn)品、服務(wù)和系統(tǒng)，以避免使用塑料，并使塑料能夠重復(fù)使用和再生，加速向低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

1、逐步淘汰一次性使用及難回收利用的塑料制品

提出將在2025年7月之前逐步淘汰某些塑料制品，包括難以回收的食品和飲料包裝，由聚氯乙烯和聚苯乙烯制成的可降解塑料產(chǎn)品（如由氧或光降解塑料制成的產(chǎn)品），一次性塑料制品，包括飲料攪拌器、棉簽、一次性農(nóng)產(chǎn)品袋、餐具、盤子和碗、吸管和水果標(biāo)簽等。目前，新西蘭和澳大利亞正在生命周期方面進(jìn)行合作，對一次性塑料和替代品開展評估。

2、加大塑料廢棄物回收利用體系建設(shè)

一是將農(nóng)業(yè)塑料和塑料包裝納入受監(jiān)管的六中產(chǎn)品名單管理，并要求生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期環(huán)境責(zé)任，激勵(lì)對這些產(chǎn)品的循環(huán)使用。二是實(shí)施塑料容器押金回收計(jì)劃，在購買價(jià)格中包含押金，鼓勵(lì)消費(fèi)者和企業(yè)退還飲料容器并退回押金。三是加強(qiáng)路邊回收標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以增加回收分類一致性，減少家庭的混亂，提高材料質(zhì)量，減少塑料垃圾的填埋。

3、加大政府綠色采購和資金支持

針對目前新西蘭現(xiàn)有的政府采購指南沒有具體說明塑料的使用問題，行動(dòng)計(jì)劃中提出將綠色塑料制品采購作為2021、2022年的倡議和優(yōu)先領(lǐng)域，并探索鼓勵(lì)可持續(xù)使用塑料的選擇。新西蘭政府成立了一個(gè)5000萬美元的塑料創(chuàng)新基金，以支持那些重新設(shè)想如何制造、使用和處理塑料的項(xiàng)目。此外，政府還通過covid-19應(yīng)對和回收基金提供1億美元支持回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括能夠更好地分離塑料的光學(xué)分揀機(jī)。

二、我國的塑料污染治理戰(zhàn)略舉措

我國一直以來都高度重視塑料污染治理，塑料污染治理政策由重點(diǎn)領(lǐng)域治理向全生命周期治理不斷轉(zhuǎn)變，形成了較完善的塑料污染治理體系。

（一）重點(diǎn)領(lǐng)域塑料污染治理政策

1989年，有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)交通干線、流域及旅游景區(qū)塑料包裝廢物管理的若干意見》，禁止在鐵路車站、旅客列車、客船和旅游船上使用一次性發(fā)泡塑料餐具，杜絕塑料包裝廢物在河流、湖泊中及沿岸堆積。2001年，有關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于立即停止生產(chǎn)一次性發(fā)泡塑料餐具的緊急通知》，禁止使用一次性發(fā)泡塑料餐具。2007年，發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實(shí)行塑料購物袋有償使用制度。2009年，發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于治理商品過度包裝工作的通知》，禁止生產(chǎn)、銷售過度包裝商品。2010年5月，發(fā)布了《關(guān)于開展“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)的通知》，推動(dòng)包括塑料廢棄物在內(nèi)的“城市礦產(chǎn)”資源的再生循環(huán)利用。2017年5月，農(nóng)業(yè)部頒布《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》加大對廢棄農(nóng)膜、地膜的治理，推動(dòng)廢農(nóng)膜、廢地膜的回收和再生利用。

（二）新時(shí)期塑料全生命周期治理政策

2020年1月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，對超薄塑料袋、超波農(nóng)膜、一次性塑料棉簽、一次性塑料袋、一次性餐具等規(guī)定了限制生產(chǎn)或使用性的具體政策。從國際對比看，我國的一次性塑料制品禁限管理政策與歐盟基本相當(dāng)，覆蓋范圍較廣，而美國、日本、英國等主要集中在一次性塑料購物袋等個(gè)別品種。2021年9月，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門印發(fā)《“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案》，從塑料生產(chǎn)和使用源頭減量，科學(xué)穩(wěn)妥推廣塑料替代產(chǎn)品，加強(qiáng)塑料廢棄物規(guī)范回收和清運(yùn)，建立完善農(nóng)村塑料廢棄物收運(yùn)處置體系，加大塑料廢棄物再生利用力度，提升塑料廢棄物無害化處置水平，加強(qiáng)江河湖海、旅游景區(qū)、農(nóng)村地區(qū)塑料廢棄物清理整治等方面“十四五”時(shí)期的塑料污染治理重點(diǎn)工作進(jìn)行了全面部署。

經(jīng)過多年努力，我國基本建成了較為完善的廢塑料循環(huán)利用體系。2021年，中國廢塑料材料化回收量約為1900萬噸，材料化回收率達(dá)到31%，是全球廢塑料平均材料化回收率的近3倍。而且，中國完全是在本國實(shí)現(xiàn)的材料化回收利用，2018年美國、歐盟和2019年日本本土材料化回收率分別只有5.31%、17.18%和12.50%。

三、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的做法對我國的啟示

對照發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在應(yīng)對塑料污染治理方面實(shí)施的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，找出我國塑料污染治理的短板和不足，揚(yáng)長補(bǔ)短，既有助于完善我國塑料污染治理體系，也有助于我國積極采取行動(dòng)，在聯(lián)合國關(guān)于塑料污染的政府間談判中占據(jù)有利位置。

（一）對我國塑料污染治理政策開展評估并適當(dāng)調(diào)整

借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立政策定期跟蹤評估機(jī)制。對2020年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》以及《“十四五”塑料污染治理行動(dòng)方案》提出的各項(xiàng)政策措施進(jìn)行科學(xué)評估，全面總結(jié)我國塑料污染治理取得的階段性成效，加大宣傳力度，消除國際社會(huì)對中國的誤解。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，對在實(shí)際執(zhí)行中暫時(shí)難以推行或力度過大的具體舉措及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，避免引起社會(huì)混亂，影響整個(gè)塑料污染治理政策的執(zhí)行和實(shí)施。

（二）對替代產(chǎn)品和方案開展科學(xué)評估有序推進(jìn)

目前，歐盟、日本、新西蘭對生物可降解塑料以及其他一次性塑料替代產(chǎn)品均提出要開展全生命周期科學(xué)評估。我國應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)和做法，加快組織有關(guān)科研機(jī)構(gòu)對生物可降解塑料以及紙包裝、生物基塑料等替代產(chǎn)品和方案開展全生命周期科學(xué)評估，掌握一手分析結(jié)果，既有助于我國掌握各類替代產(chǎn)品的技術(shù)基礎(chǔ)，科學(xué)決策、有序推動(dòng)，也有助于我們在國際談判中有的放矢，避免被動(dòng)。

（三）加大對廢塑料回收利用基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度

相比于歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家主要依賴廢塑料出口實(shí)現(xiàn)塑料的材料化循環(huán)利用，我國已經(jīng)建立了較為完善的本土廢塑料循環(huán)利用體系。但塑料污染的治理首先選擇的最優(yōu)方案就是廢塑料的材料化回收利用，其次才是能源化利用，盡量減少填埋量。因此，要提高我國廢塑料回收利用水平，就必須加大對塑料回收利用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。特別是要將塑料廢棄物納入生活垃圾分類體系，推動(dòng)“兩網(wǎng)融合”，建立完善的塑料廢棄物分類收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系。

（四）把塑料污染治理作為新合作點(diǎn)加強(qiáng)國際合作

當(dāng)前，我國通過發(fā)展塑料循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)塑料污染治理的策略和成效得到了國際社會(huì)充分肯定。我國應(yīng)借鑒日本和歐盟的做法，積極參與塑料污染治理的國際合作，把塑料污染治理、發(fā)展塑料循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為“一帶一路”合作的重要內(nèi)容，加強(qiáng)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)裝備、產(chǎn)業(yè)投資等領(lǐng)域的國際合作。加大對第三世界國家在塑料污染治理方面的人才、技術(shù)、教育等支持和幫助，為全球塑料污染治理作出中國貢獻(xiàn)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）