城市社會(huì)治理重心下移： 內(nèi)涵、動(dòng)因和路徑

摘要：治理重心下移是我國(guó)社會(huì)治理的一條基本規(guī)律，推進(jìn)城市社會(huì)治理重心下移是增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)能力、矛盾化解能力和現(xiàn)代治理能力的必由之路。城市社會(huì)治理重心下移在內(nèi)涵上包括資源性強(qiáng)化和功能性提升兩大方面，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的邏輯延伸。城市社會(huì)治理重心下移的深層動(dòng)因，在于政策驅(qū)動(dòng)、實(shí)踐倒逼和時(shí)代需要等方面的綜合作用。推進(jìn)城市社會(huì)治理重心下移，首先要優(yōu)化完善層級(jí)管理，建立有利于重心下移的層級(jí)職責(zé)體系;其次要結(jié)合街道體制改革，提升街道管理權(quán)能;再次要健全完善社區(qū)治理體系，形成共建共治共享的治理格局;最后要探索互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理，提升城市治理的智能化水平。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);治理重心下移;社會(huì)治理

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“推動(dòng)社區(qū)治理中心下移的有效途徑研究”（21BKS110）;江西省社會(huì)科學(xué)“十三五”（2020）基金項(xiàng)目“提升社區(qū)疫情防控能力研究”（20KS07）

中圖分類號(hào)：C912.81? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2022）07-0139-06

當(dāng)前，城市社區(qū)日益成為社會(huì)群體的交匯點(diǎn)、社會(huì)矛盾的積聚點(diǎn)和社會(huì)治理的著力點(diǎn)①，社區(qū)的基礎(chǔ)性地位決定了城市社會(huì)治理重心必須向社區(qū)下移。但是，當(dāng)前城市社會(huì)治理重心下移仍然面臨不少問(wèn)題，不僅存在著重資源性強(qiáng)化、輕功能性提升的問(wèn)題，還存在著由于治理層級(jí)之間的虹吸效應(yīng)導(dǎo)致的治理重心逆下移現(xiàn)象，由此引發(fā)了相關(guān)理論反思和實(shí)踐探索。

從研究現(xiàn)狀看，具有代表性的成果主要從以下幾個(gè)方面展開研究。一是在敘事方式上，主要有兩種：其一是采取事件—時(shí)間的縱向敘事方式，分析城市治理重心下移的歷史邏輯和實(shí)踐路徑②;其二是采取結(jié)構(gòu)—機(jī)制的橫向敘事方式，主張以黨領(lǐng)導(dǎo)下“一元多核”的治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理重心下移的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變③。二是在研究范式上，主要有兩類：其一是從政府與社會(huì)關(guān)系的角度，指出治理重心下移核心在于政府內(nèi)部以及政府與社會(huì)在治理資源上的重新配置④;其二是以條塊關(guān)系為分析框架，探討基層政府與上級(jí)職能部門之間的權(quán)責(zé)邊界對(duì)治理重心下移的影響⑤。三是從問(wèn)題意識(shí)上看，學(xué)者們主要聚焦于治理重心為何下移、如何下移以及治理重心下移與提升治理效能之間的關(guān)系⑥。既有研究成果立足不同學(xué)科背景，從不同角度推進(jìn)和豐富了對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究。

總的看來(lái)，當(dāng)前的研究整體上存在學(xué)理分析不夠的問(wèn)題，尚未對(duì)治理重心下移的科學(xué)內(nèi)涵和理論架構(gòu)展開充分討論。本文基于既有研究成果，借鑒事件—時(shí)間敘述和結(jié)構(gòu)—機(jī)制敘述的分析思路，探討城市社會(huì)治理重心下移的理論內(nèi)涵和內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上分析其實(shí)踐路徑。

一、城市社會(huì)治理重心下移的理論內(nèi)涵

城市社會(huì)治理重心下移，首先是資源性強(qiáng)化，在人財(cái)物等方面充分保障社區(qū)治理的物質(zhì)條件;其次是功能性提升，善于將治理資源轉(zhuǎn)化為治理能力。只有這兩個(gè)方面都得到改善，才能真正實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理重心下移。

（一）資源性強(qiáng)化：推進(jìn)治理資源下沉

1. 職級(jí)配置向基層傾斜。許多調(diào)查表明，當(dāng)前基層干部隊(duì)伍普遍面臨流動(dòng)性較大，隊(duì)伍不穩(wěn)定的突出問(wèn)題⑦。在基層干部的幾類流向中，有兩類值得注意：一類是街道公務(wù)員從低到高的單向流動(dòng);另一類是社區(qū)工作者從體制外向體制內(nèi)的身份轉(zhuǎn)變。造成這兩類流動(dòng)的根本原因，在于黨政部門掌握的權(quán)力和資源形成的聚集效應(yīng)，而且層級(jí)越高越明顯。在社區(qū)治理中，推進(jìn)職級(jí)向基層傾斜是緩解這個(gè)問(wèn)題的有效辦法之一。一是在街道層面，按照《公務(wù)員法》和《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和要求，探索職級(jí)配置向基層傾斜，科學(xué)設(shè)置職級(jí)結(jié)構(gòu)，明確晉升條件，切實(shí)保障基層公務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展和薪資待遇等切身利益，使他們安心工作。二是在社區(qū)層面，通過(guò)職級(jí)下移解決符合條件的社區(qū)干部的體制內(nèi)身份問(wèn)題，讓那些愿意繼續(xù)服務(wù)社區(qū)的人仍然在社區(qū)工作，發(fā)揮其社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，而不是離開社區(qū)工作崗位到政府部門工作。本文所講的職級(jí)下移不同于當(dāng)前許多地方采取的從社區(qū)干部中定向招聘公務(wù)員的做法。定向招聘的做法雖然有利于拓展社區(qū)工作者的發(fā)展空間，但事實(shí)上是將優(yōu)秀的社會(huì)工作者剝離社區(qū)工作一線，對(duì)社區(qū)來(lái)說(shuō)意味著人才流失，而職級(jí)下移可以部分地解決這個(gè)問(wèn)題。

2. 推動(dòng)人員、權(quán)限和經(jīng)費(fèi)下沉。推動(dòng)治理重心下移，要在管理權(quán)限、人員和經(jīng)費(fèi)等方面充實(shí)社區(qū)，才能為提升社區(qū)服務(wù)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，一是人員下沉至基層。這包括兩個(gè)方面，一方面，搭建社區(qū)大黨建平臺(tái)，推動(dòng)駐社區(qū)單位與社區(qū)共建共享，組織黨員干部下沉社區(qū)，同時(shí)實(shí)行黨員報(bào)到制度，將社區(qū)的隱身黨員和黨政干部動(dòng)員起來(lái)參與社區(qū)活動(dòng);另一方面，根據(jù)社區(qū)居民人數(shù)、社區(qū)規(guī)模和工作任務(wù)等因素，按民政部公布的《全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)指標(biāo)》所要求的1∶300的比例配備社區(qū)工作人員。二是以法治化方式確?；鶎尤罕娮灾谓M織的自治權(quán)。實(shí)施社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，在科學(xué)界定社區(qū)居委會(huì)法定職責(zé)的基礎(chǔ)上明確規(guī)定：凡是屬于上級(jí)政府部門的工作事項(xiàng)，不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會(huì);凡是依法委托給社區(qū)居委會(huì)辦理的事項(xiàng)，按“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，將管理權(quán)限和經(jīng)費(fèi)一并下放;凡是依法需要社區(qū)居委會(huì)予以協(xié)助的事項(xiàng)，必須予以工作經(jīng)費(fèi)和工作條件上的支持。三是切實(shí)保障社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)。建立同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社區(qū)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制，切實(shí)保障社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬、文化活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及其他相關(guān)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)完善居民參與的經(jīng)費(fèi)使用和監(jiān)督機(jī)制，使資源下沉發(fā)揮激活社區(qū)內(nèi)在活力的作用。

3. 服務(wù)關(guān)口前移。2017年，中共中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》明確要求，街道黨工委要把工作重心轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)等工作上來(lái)。綜合各地的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)關(guān)口前移有這樣幾種做法：一是以智能化提升服務(wù)效率。北京、上海、深圳等城市的社區(qū)信息化工作取得了較大進(jìn)展。在具體做法上，這些地方都以社區(qū)信息庫(kù)為基礎(chǔ)，完善社區(qū)服務(wù)平臺(tái)和社區(qū)管理平臺(tái)，既便于服務(wù)居民，又加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)工作者和相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理。二是服務(wù)項(xiàng)目延伸到社區(qū)。這種方式把政務(wù)服務(wù)延伸到社區(qū)，讓居民不出小區(qū)就可以辦事，提升居民對(duì)服務(wù)的滿意度。比如，山東泰州的河西社區(qū)采取“辦理+全程代理”的服務(wù)模式，提出讓居民享受“保姆式”服務(wù)。三是建立居民服務(wù)中心。這種做法目標(biāo)在于推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2020年南昌市打造35個(gè)集購(gòu)物、醫(yī)療、養(yǎng)老與休閑等于一體的“1+5+N”鄰里中心，建立15分鐘生活圈，將涉及居民生活的各項(xiàng)事務(wù)集中起來(lái)，采取集中供應(yīng)的模式開展便民利民服務(wù)。

（二）功能性強(qiáng)化：全面提升基層治理能力

1. 加強(qiáng)社區(qū)資源整合能力。治理資源有限是當(dāng)前不少社區(qū)治理面臨的突出問(wèn)題，有效解決這一問(wèn)題，既要靠政府的支持和投入，也要靠社區(qū)整合資源，善于將治理資源轉(zhuǎn)化為治理能力。提升社區(qū)資源整合能力，關(guān)鍵是發(fā)揮好基層黨組織的橋梁作用，強(qiáng)化其資源鏈接功能⑧，形成多方參與的社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)。許多地方的治理實(shí)踐表明，區(qū)域化黨建是提升社區(qū)治理資源配置能力的重要方式。事實(shí)上，處于同一地區(qū)，在資源稟賦相當(dāng)?shù)臈l件下，那些善于整合和動(dòng)員社會(huì)資源的社區(qū)黨委，其所屬社區(qū)就有活力，工作就有聲有色，群眾滿意，上級(jí)認(rèn)可，而那些不善于整合社會(huì)資源的社區(qū)黨委，其所屬社區(qū)開展工作會(huì)遇到許多困難，難以發(fā)揮社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。因此，社區(qū)黨組織要在社區(qū)治理中發(fā)揮主心骨作用，就要以當(dāng)家人的責(zé)任意識(shí)當(dāng)好活動(dòng)家，為社區(qū)交朋友，善于內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、溝通各方，增進(jìn)了解互動(dòng)，整合資源，為居民謀福利、為社區(qū)謀發(fā)展。

2. 強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的普惠能力。習(xí)近平總書記指出：“社區(qū)工作是一門學(xué)問(wèn)，要積極探索創(chuàng)新，通過(guò)多種形式延伸管理鏈條，提高服務(wù)水平，讓千家萬(wàn)戶切身感受到黨和政府的溫暖?！雹?創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)工作，就是在精準(zhǔn)識(shí)別社區(qū)類型和居民實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，解決影響居民生活的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，讓有品質(zhì)的城市生活惠及全體市民。一是推進(jìn)基本公共服務(wù)配置均等化。當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展總體上呈現(xiàn)出不均衡的特征，這種不均衡既體現(xiàn)在不同地域社區(qū)服務(wù)整體發(fā)展水平的差異上，還體現(xiàn)在同一地域范圍內(nèi)不同社區(qū)服務(wù)能力的差異上。有效解決這些問(wèn)題，就要堅(jiān)持完善基本公共服務(wù)、便民利民服務(wù)和社區(qū)志愿者服務(wù)等相互結(jié)合、互為補(bǔ)充的社區(qū)服務(wù)格局。二是發(fā)展城市社區(qū)志愿者互助服務(wù)。不少地方在健全社區(qū)志愿者組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，從制度上逐步規(guī)范社區(qū)志愿活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)支持、組織動(dòng)員、培訓(xùn)管理、項(xiàng)目開展、表彰激勵(lì)等各項(xiàng)工作。在另一些條件還不成熟、發(fā)展相對(duì)滯后的社區(qū)，采取了兩種策略：一種是筑巢引鳳，建立社會(huì)工作室，引入專業(yè)社工機(jī)構(gòu)為居民開展相關(guān)服務(wù);另一種是發(fā)掘本土資源，動(dòng)員社區(qū)的熱心人士和積極分子，組成各類志愿者服務(wù)隊(duì)伍，其服務(wù)活動(dòng)往往更能體現(xiàn)社區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力和自治活力。

3. 提升社區(qū)共建共享能力。黨的十九屆五中全會(huì)提出了構(gòu)建“社會(huì)治理共同體”的重要目標(biāo)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界一般從黨建引領(lǐng)下“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)和共建共治共享的治理方式等方面論述社區(qū)治理共同體的構(gòu)建。⑩ 除此之外，本文認(rèn)為構(gòu)建城市社區(qū)治理共同體，還需要重視治理規(guī)則的導(dǎo)向作用，善于用協(xié)商方式提升社區(qū)合作能力。具體來(lái)說(shuō)：一是發(fā)揮治理規(guī)則的導(dǎo)向作用，矯正少數(shù)違反規(guī)則的行為。如果違反規(guī)則的行為不受到應(yīng)有的處治，社區(qū)秩序會(huì)因破窗效應(yīng)而被普遍忽視。對(duì)這類行為必須予以及時(shí)矯正，通過(guò)通報(bào)批評(píng)、誡勉談話等形式形成輿論壓力，構(gòu)成違法的必須依法予以處罰。二是善用民主協(xié)商解決問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)民主協(xié)商，將公共事務(wù)的討論決定權(quán)交給居民，引導(dǎo)居民養(yǎng)成公共意識(shí)和合作意識(shí)，用民主協(xié)商的方式進(jìn)行對(duì)話交流、達(dá)成共識(shí)和解決問(wèn)題。三是引導(dǎo)和鼓勵(lì)社區(qū)草根活動(dòng)。社區(qū)居民人數(shù)眾多，人們會(huì)因經(jīng)歷、偏好、興趣等共同點(diǎn)而聚集起來(lái)，形成相對(duì)固定的活動(dòng)群體，自發(fā)開展活動(dòng)。這些草根活動(dòng)擴(kuò)大了社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)，有利于增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本{11}，值得重視和支持。

二、城市社會(huì)治理重心下移的深層動(dòng)因

從城市社會(huì)治理的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，治理重心下移是一條基本規(guī)律和一種基本趨勢(shì)，其深層動(dòng)因在于國(guó)家應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)治理形勢(shì)的政策選擇、城市社會(huì)治理過(guò)程中的實(shí)踐倒逼、提升城市社區(qū)現(xiàn)代治理能力的時(shí)代要求等方面。

（一）政策驅(qū)動(dòng)：國(guó)家治理政策調(diào)整

城市社會(huì)治理重心下移是改革開放以來(lái)國(guó)家治理體系因應(yīng)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所采取的一種組織性調(diào)整策略，國(guó)家政策構(gòu)成社會(huì)治理重心下移的驅(qū)動(dòng)力。

1. 改革開放以來(lái)基層社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化必然導(dǎo)致社會(huì)治理方式的變革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)形成了所謂的單位社會(huì)，國(guó)家以單位為基本單元按計(jì)劃配置生產(chǎn)生活資源，居民被納入各個(gè)單位中，其社會(huì)需求的滿足高度依賴所在單位，單位服務(wù)替代社會(huì)服務(wù)，形成國(guó)家—單位—個(gè)人的社會(huì)治理格局。改革開放后，隨著單位制逐步解體，人們的生活重心回歸社會(huì)，以社區(qū)為基本單元進(jìn)行社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，社區(qū)成為國(guó)家推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的基本載體。

在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的背景下，社區(qū)治理經(jīng)歷了若干發(fā)展階段。從改革開放之初到上世紀(jì)90年代，全國(guó)各地普遍面臨的是社區(qū)的硬件建設(shè)問(wèn)題。1986年鄧小平在視察天津時(shí)指出：“建設(shè)居民小區(qū)，人民群眾有了好的環(huán)境，看到了變化，就有信心，就高興，事情也就好辦了?！眥12} 可見(jiàn)，建設(shè)小區(qū)，優(yōu)化環(huán)境，提升居住體驗(yàn)，是當(dāng)時(shí)社區(qū)建設(shè)的重要工作。以2000年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)〉的通知》為起點(diǎn)到黨的十八大這段時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，社區(qū)硬件配置普遍改善，中央相繼提出要從社會(huì)生活共同體建構(gòu)、和諧社區(qū)建設(shè)、管理體制健全等方面強(qiáng)化社區(qū)在社會(huì)治理中的重心地位。

2. 新時(shí)代治理重心下移的政策驅(qū)動(dòng)。黨的十八大以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，豐裕社會(huì)來(lái)臨，社會(huì)治理發(fā)生了許多具有新的歷史特點(diǎn)的重要變化，突出表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)需求從衣食住行的基本層面向多元化、個(gè)性化、精細(xì)化、專業(yè)化的方向發(fā)展，社區(qū)需求正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性變化。推進(jìn)社會(huì)治理重心下移，提升社區(qū)現(xiàn)代治理能力，滿足不同群體的社會(huì)要求，正是適應(yīng)社區(qū)需求結(jié)構(gòu)性變化的必要舉措。

總的來(lái)看，國(guó)家政策有三個(gè)方面的重要變化：一是在社區(qū)基本公共服務(wù)方面，黨的十八大以來(lái)，作為黨治國(guó)理政“五位一體”總布局的重要方面，社會(huì)建設(shè)被擺在更為重要位置，國(guó)家不斷加大對(duì)社會(huì)建設(shè)的投入力度，持續(xù)增強(qiáng)社區(qū)基本公共服務(wù)的保障和供給能力，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，使每個(gè)人都共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。二是針對(duì)居民多元化、個(gè)性化的社會(huì)需求，采取向社會(huì)組織和市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)的方式，規(guī)范資本、市場(chǎng)以及社會(huì)力量的服務(wù)行為，大力推進(jìn)專業(yè)社會(huì)組織發(fā)展，為居民提供更加精細(xì)化、高技術(shù)含量的社會(huì)服務(wù)，提升專業(yè)服務(wù)水平。三是以資源下沉和治理重心下移為契機(jī)，帶動(dòng)基層治理體系的系統(tǒng)性重構(gòu)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》就提出，要強(qiáng)化系統(tǒng)建設(shè)和整體建設(shè)，充分發(fā)揮街道社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，有機(jī)聯(lián)結(jié)單位、行業(yè)及各領(lǐng)域黨組織，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的城市基層黨建工作新格局。

（二）實(shí)踐倒逼：城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

在社會(huì)治理實(shí)踐中，城市社區(qū)普遍面臨著權(quán)力小、資源少、責(zé)任大等困境，基層政權(quán)“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，由基層治理實(shí)踐困境形成倒逼效應(yīng)，要求推進(jìn)城市社會(huì)治理重心下移，提升基層治理能力。

1. 虹吸效應(yīng)導(dǎo)致治理重心逆下沉。在社會(huì)治理中，虹吸現(xiàn)象表現(xiàn)為不同治理層級(jí)之間資源不對(duì)等配置和流動(dòng)，稀缺的社會(huì)治理資源趨于向上集中而不是向基層下沉，這種現(xiàn)象可以稱為治理重心逆下移現(xiàn)象。因此，在社會(huì)治理中同時(shí)存在重心下移和重心逆下移這兩種相左趨勢(shì)。前者是中央當(dāng)前大力要求和推動(dòng)的一項(xiàng)工作，目標(biāo)是厚植社會(huì)治理根基，提升基層服務(wù)群眾、化解社會(huì)矛盾的能力，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。后者根源于我國(guó)長(zhǎng)期存在的權(quán)力本位痼疾。公共權(quán)力應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向，對(duì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配。而權(quán)力本位則忽視權(quán)力的公共屬性，以權(quán)力為中心來(lái)配置資源，導(dǎo)致治理重心逆下移的現(xiàn)象。這既違背了中央關(guān)于推進(jìn)治理重心下移的要求和精神，也弱化了基層治理能力，必須削弱和排除這個(gè)反向作用力，降低和消除逆下移帶來(lái)的負(fù)面影響。

2. 轄區(qū)承包者與群眾自治組織的角色沖突。當(dāng)前，不少地方在推進(jìn)社會(huì)治理重心下移的過(guò)程中，將治理重心下移等同于工作事項(xiàng)下放，將大量行政事務(wù)下放到社區(qū)，擠占了社區(qū)有限的治理資源，社區(qū)被各類行政事項(xiàng)束縛了手和腳，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去開展居民服務(wù)工作。根據(jù)我們?cè)谀喜械恼{(diào)查，2020年南昌市社區(qū)平均承擔(dān)的行政任務(wù)達(dá)到258項(xiàng)。雖然相比2015年的387項(xiàng){13}有所減少，但許多社區(qū)干部反映，社區(qū)減負(fù)只是在形式上合并事項(xiàng)，實(shí)際上具體事務(wù)并沒(méi)有減少，反而有增多的趨勢(shì)。這充分說(shuō)明，社區(qū)在某種程度上已經(jīng)變成了轄區(qū)事務(wù)的承包者。單純地將行政事務(wù)下放到基層的做法仍然屬于傳統(tǒng)的粗放型管理模式，尚未擺脫彭真所說(shuō)的“上面千條線，底下一根針”{14} 的治理困局。及時(shí)糾正這種錯(cuò)誤的習(xí)慣和做法，要從基層治理體系的系統(tǒng)性重構(gòu)角度，通過(guò)治理資源下沉和組織功能再造，切實(shí)推動(dòng)社區(qū)治理體系和治理能力的提高，使社區(qū)回歸群眾自治組織的本來(lái)屬性。

（三）時(shí)代要求：提升城市社區(qū)現(xiàn)代治理能力

推進(jìn)社會(huì)治理重心向基層下移，是增強(qiáng)城市基層組織社會(huì)管理和服務(wù)能力，有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)矛盾，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，滿足群眾對(duì)高品質(zhì)生活需求的重要舉措。

1. 新時(shí)代群眾對(duì)公共服務(wù)有著更高的要求。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾的變化必然會(huì)反映到社區(qū)治理工作中，要求社區(qū)治理適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化，滿足居民對(duì)高品質(zhì)服務(wù)的需求。具體來(lái)說(shuō)，一是在保證服務(wù)數(shù)量的基礎(chǔ)上，不斷提升服務(wù)質(zhì)量。保證服務(wù)數(shù)量，就是要擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，讓更多群眾享受到社會(huì)發(fā)展成果，發(fā)揮基本公共服務(wù)兜底性功能;提升服務(wù)質(zhì)量，就是以專業(yè)化和精細(xì)化為方向，引入專業(yè)社工組織和相關(guān)市場(chǎng)主體，順應(yīng)群眾對(duì)高水平生活需求的結(jié)構(gòu)性變化，在數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面全面提升公共服務(wù)能力。二是根據(jù)分類治理原則，為社區(qū)提供精準(zhǔn)服務(wù)。不同的社區(qū)有不同的稟賦特征，比如老舊社區(qū)、商品房社區(qū)、單位型社區(qū)、安置房社區(qū)等，由此決定了社區(qū)需求上的差異。應(yīng)當(dāng)在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上實(shí)施精細(xì)治理，為居民提供精準(zhǔn)服務(wù)。三是增強(qiáng)社區(qū)文化活動(dòng)服務(wù)。在新時(shí)代豐裕社會(huì)條件下，人們的社會(huì)需求發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，群眾對(duì)精神文化的需求將更加凸顯，甚至成為第一需求。社區(qū)文化活動(dòng)要根據(jù)社區(qū)居民的需求特點(diǎn)，體現(xiàn)差異性，注重多樣化，讓每個(gè)人都能找到自己感興趣的文化載體和活動(dòng)形式。

2. 提升社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控能力?，F(xiàn)代社會(huì)面臨多種風(fēng)險(xiǎn)相互交織纏繞、彼此疊加影響的基本態(tài)勢(shì)，必須建立有效的反饋控制機(jī)制，通過(guò)城市結(jié)構(gòu)要素的優(yōu)化組合，提升城市化解風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平。{15} 社區(qū)是社會(huì)的基本單元，各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)傳導(dǎo)到社區(qū)。提升社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控中的兜底性作用，是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要方式和途徑。如2020年新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記充分肯定了社區(qū)疫情防控的重要作用：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動(dòng)防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴(yán)守牢?！眥16} 在此次新冠肺炎疫情防控中，社區(qū)處于一線位置，是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的陣地，也是疫情期間社會(huì)管理的重心所在，充分展示了社區(qū)的陣地作用和支點(diǎn)作用。此外，社區(qū)還在防范和化解各類社會(huì)矛盾、自然風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)救助中發(fā)揮著第一道安全閥的重要作用，有效提升社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控能力對(duì)加強(qiáng)國(guó)家公共事件處置能力具有打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用。

三、城市社會(huì)治理重心下移的實(shí)踐路徑

針對(duì)制約當(dāng)前城市社會(huì)治理重心下移的主要因素，應(yīng)重點(diǎn)從完善層級(jí)管理體系、改革街道管理職能、構(gòu)建社區(qū)治理共同體、提升治理智能化水平等方面著手，從整體上提升基層治理能力。

（一）優(yōu)化完善層級(jí)管理，建立利于重心下移的層級(jí)職責(zé)體系

建立配置合理的層級(jí)職責(zé)體系，科學(xué)劃分不同管理層級(jí)的職責(zé)，是現(xiàn)代科層制的核心要素。推進(jìn)治理重心下移，應(yīng)按照中央“放權(quán)賦能”的要求，科學(xué)合理劃分不同管理層的權(quán)限職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、事務(wù)相統(tǒng)一，而不是管理權(quán)和財(cái)權(quán)在上級(jí)，工作和責(zé)任下放到基層。

實(shí)現(xiàn)治理重心下移，就必須在市、區(qū)、街之間合理劃分層級(jí)權(quán)責(zé)，形成配置合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，市級(jí)政府的宏觀管理、區(qū)級(jí)政府的綜合協(xié)調(diào)和街道的屬地管理之間區(qū)分明顯，職責(zé)與權(quán)力相匹配、相對(duì)應(yīng)。在劃分層級(jí)權(quán)責(zé)的過(guò)程中，應(yīng)遵循以下基本要求：一是民生基本公共服務(wù)由市級(jí)層面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。基本公共服務(wù)發(fā)揮著惠及民生的兜底性作用，主要包括重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)工作者薪酬系統(tǒng)完善、應(yīng)急救援管理、最低生活保障等公共事務(wù)，這些應(yīng)當(dāng)明確界定為市級(jí)層面的職責(zé)。二是區(qū)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)與其管理權(quán)限和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)任務(wù)。比如，為推進(jìn)區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而配套的市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境治理以及與民生相關(guān)的社會(huì)管理、社區(qū)服務(wù)等事務(wù)，應(yīng)當(dāng)確定為區(qū)級(jí)政府職責(zé)。三是市級(jí)政府應(yīng)當(dāng)以放權(quán)而不是攬權(quán)的態(tài)度，將直接服務(wù)居民的社會(huì)治理相關(guān)權(quán)責(zé)下放到街道和社區(qū)，并按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，將權(quán)限和經(jīng)費(fèi)一并下放。

（二）結(jié)合街道體制改革，提升街道管理權(quán)能

在我國(guó)的行政體系中，街道具有特殊地位。作為政府派出機(jī)構(gòu)，它處于科層制末端，在國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)之間起著連接作用。從推進(jìn)城市社會(huì)治理重心下移的角度，優(yōu)化街道辦事處的職權(quán)配置，重點(diǎn)要解決好兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是處理好街道的屬地管理和部門的專業(yè)管理之間的關(guān)系。專業(yè)管理和屬地管理之間各有長(zhǎng)處和短處，屬地管理具有地方性知識(shí)和橫向綜合能力優(yōu)勢(shì)，專業(yè)管理具有縱向整合優(yōu)勢(shì)。如何發(fā)揮條塊結(jié)合的治理優(yōu)勢(shì)，以屬地管理為主還是以專業(yè)管理為主，必須根據(jù)實(shí)際情況和工作要求，采取合適的方式。總的來(lái)說(shuō)，要按照2021年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》的要求，對(duì)直接服務(wù)民生的社區(qū)工作，適宜采取以街道為主的屬地管理方式;對(duì)需要整體推進(jìn)和協(xié)調(diào)進(jìn)度的社區(qū)工作，適宜采取設(shè)立市區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的方式來(lái)牽頭實(shí)施。

二是明確街道管理的清單制。要按照事權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，制定落實(shí)街道的服務(wù)清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單。明確服務(wù)清單，就是由街道負(fù)責(zé)組織提供的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目必須明晰確定，并向社會(huì)公開。明確權(quán)力清單，就是逐步梳理街道所要履行的職責(zé)，明確履行這些職責(zé)所需要的權(quán)限，并將這些權(quán)責(zé)授予街道，依法保障街道的管理權(quán)限。明確責(zé)任清單，就是根據(jù)規(guī)模效應(yīng)和財(cái)政能力，科學(xué)確定適宜于由街道來(lái)組織和實(shí)施的民生服務(wù)項(xiàng)目，并對(duì)那些與市區(qū)職能部門交叉重疊的事項(xiàng)進(jìn)行合理分配，以責(zé)任清單為依據(jù)對(duì)街道進(jìn)行考核。凡是清單之外的相關(guān)事務(wù)下放到基層的，必須采取購(gòu)買服務(wù)的方式。

（三）推進(jìn)社區(qū)共建共治共享，構(gòu)建社區(qū)治理共同體

完善社區(qū)治理體系，形成共建共治共享的治理格局，需要從社區(qū)內(nèi)部活力激發(fā)與社區(qū)外部資源整合的雙重維度協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建整合各類治理主體和治理資源的整體性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

一是構(gòu)建社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的群眾參與機(jī)制。做好社區(qū)群眾工作，必須尊重社區(qū)群眾工作的基本規(guī)律，扭住社區(qū)群眾工作的兩個(gè)抓手：其一是社區(qū)積極分子。要善于發(fā)現(xiàn)這些能人，支持和鼓勵(lì)他們發(fā)揮組織和示范作用，通過(guò)骨干分子去做群眾工作，從而影響和帶動(dòng)其他人。其二是低齡老年群體。相較其他年齡段的居民，低齡老年群體有時(shí)間、有能力、有精力，而且相當(dāng)一部分人有從事管理和服務(wù)工作的經(jīng)歷，將他們動(dòng)員吸納到社區(qū)治理活動(dòng)中，使他們重新找到自我的社會(huì)價(jià)值，對(duì)社區(qū)治理和他們自身的健康都是有利的。鼓勵(lì)和組織這些低齡老年群體參與到社區(qū)治理中，發(fā)揮他們的骨干作用，是社區(qū)黨組織做好社區(qū)群眾工作的重要方向。

二是建立社區(qū)與各方主體的協(xié)同機(jī)制。要善于將那些分散在社會(huì)各個(gè)方面的資源整合起來(lái)，通過(guò)交流平臺(tái)和工作機(jī)制使資源和力量運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，進(jìn)行混合式、集成式創(chuàng)新，在社區(qū)“螺螄殼里做道場(chǎng)”，社區(qū)小舞臺(tái)也能變得異彩紛呈。要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)治理組織形式，使居委會(huì)、黨支部、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司以及駐社區(qū)單位等各方主體，通過(guò)社區(qū)聯(lián)席會(huì)議等組織形式共同參與社區(qū)治理，達(dá)到溝通交流、分工協(xié)作、互利互惠的成效。在管理機(jī)制上，應(yīng)以社區(qū)黨組織為中心，吸納社區(qū)自治組織、政府派駐機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司和駐社區(qū)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)入社區(qū)黨組織任兼職委員，適當(dāng)分配工作，引導(dǎo)各方參與社區(qū)建設(shè)與治理，實(shí)現(xiàn)多方聯(lián)動(dòng)。

（四）探索互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理，提升城市治理的智能化水平

信息技術(shù)在社會(huì)治理的廣泛應(yīng)用，催生了智慧社區(qū)新業(yè)態(tài)，深刻改變了社會(huì)治理形態(tài)。進(jìn)一步推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，要從破與立的角度，補(bǔ)齊智慧社區(qū)建設(shè)短板，提高社區(qū)治理智能水平。

一是破解信息孤島和信息碎片化困境。在社區(qū)信息化建設(shè)初期，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各部門、各城市和各行業(yè)分別建設(shè)了各自的信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的交流與共享，形成了一個(gè)個(gè)“信息孤島”。這種情況既嚴(yán)重浪費(fèi)信息資源，又降低了社區(qū)服務(wù)效率。解決這個(gè)問(wèn)題，要依據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要政策，打破各個(gè)部門的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享。除了涉及國(guó)家秘密的信息，政府各個(gè)部門的信息都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。要以政府服務(wù)信息化為契機(jī)，優(yōu)化再造政府的組織結(jié)構(gòu)、工作流程和行為方式，推進(jìn)數(shù)字化社會(huì)治理。

二是健全基層智慧治理體系，拓展智慧治理應(yīng)用場(chǎng)景。要完善街道與部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制，推動(dòng)政府公共服務(wù)平臺(tái)向街道延伸，構(gòu)建協(xié)調(diào)多部門社區(qū)治理事務(wù)的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息資源下沉。要加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)建設(shè)，使互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與社區(qū)治理和服務(wù)充分融合，充分利用社區(qū)論壇、微信公眾號(hào)、微信群及相關(guān)APP等新媒介，及時(shí)公布相關(guān)信息，引導(dǎo)居民參與社區(qū)協(xié)商，加強(qiáng)社區(qū)居民日常交往，解決社區(qū)服務(wù)“最后一公里”和“群眾少跑腿”的問(wèn)題。

注釋：

① 黃樹賢：《加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理 夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)》，《求是》2017年第13期。

② 參見(jiàn)容志：《推動(dòng)城市治理重心下移：歷史邏輯、辯證關(guān)系與實(shí)施路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。

③ 參見(jiàn)陳進(jìn)華：《推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月17日。

④ 參見(jiàn)胡佳：《社會(huì)治理重心下移的目標(biāo)框架與支撐體系——基于街道管理體制改革的案例研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第5期;任克強(qiáng)：《政府主導(dǎo)城市基層治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向》，《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。

⑤ 參見(jiàn)過(guò)勇、賀海峰：《我國(guó)基層政府體制的條塊關(guān)系從失調(diào)走向協(xié)同》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第2期;趙樹凱：《縣鄉(xiāng)政府治理的危機(jī)與變革——事權(quán)分配和互動(dòng)模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2013年第21期。

⑥ 參見(jiàn)劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。

⑦ 參見(jiàn)王俊、吳理財(cái)：《農(nóng)村青年干部為何留不住——基于社會(huì)認(rèn)同視角下的實(shí)證分析》，《中國(guó)青年研究》2020年第6期;蔣英州：《社會(huì)治理重心下沉、鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的流動(dòng)》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第5期。

⑧ 吳曉林：《黨如何鏈接社會(huì)：城市社區(qū)黨建的主體補(bǔ)位與社會(huì)建構(gòu)》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第5期。

⑨ 中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第128頁(yè)。

⑩ 曹海軍、劉少博：《新時(shí)代“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”：趨勢(shì)、形態(tài)與動(dòng)力》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。

{11} 方亞琴、夏建中：《社區(qū)治理中的社會(huì)資本培育》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第7期。

{12} 《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第166頁(yè)。

{13} 劉小鈞、張艷國(guó)：《城市社區(qū)建設(shè)與治理“黨建+”實(shí)現(xiàn)路徑研究——以江西省南昌市社區(qū)為例》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期。

{14} 《彭真文選》，人民出版社1991年版，第611頁(yè)。

{15} 陳進(jìn)華：《中國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)化：空間與治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。

{16} 習(xí)近平：《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月24日。

作者簡(jiǎn)介：劉小鈞，江西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，江西南昌，330022。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）