新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的困境與對(duì)策

曹 均 學(xué)，彭 維 聰

(西華師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 南充 637002)

黨的十九大報(bào)告指出：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！盵1]近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)加快了對(duì)社會(huì)保障體系的建設(shè)，建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，但農(nóng)村養(yǎng)老保障體系仍面臨著諸多問(wèn)題，如果這些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到有效解決，勢(shì)必會(huì)阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，只有加快完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，才能縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，才能使農(nóng)民的獲得感、幸福感顯著增強(qiáng)。

一、完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的必要性

(一)農(nóng)村老齡人口規(guī)模大

按國(guó)際老齡化標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老齡人口占總?cè)丝诒壤笥诨虻扔?%，就被界定為進(jìn)入老齡化階段。據(jù)我國(guó)近十年人口年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲及以上老齡人口早在2011年就已超過(guò)1.2億，占總?cè)丝诒戎氐?.1%，且老齡人口數(shù)和占比都呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。截至2020年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)增長(zhǎng)到1.9億，占全國(guó)總?cè)丝诒戎氐?3.5%(見(jiàn)圖1)。由此可見(jiàn)，根據(jù)聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際老齡化標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)早已進(jìn)入老齡化階段，且老齡化程度正在不斷加深。根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)人口分布狀況，和城鎮(zhèn)相比我國(guó)農(nóng)村老齡人口規(guī)模更大、人數(shù)更多，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村老人無(wú)法像城鎮(zhèn)老人一樣擁有穩(wěn)定的職業(yè)收入和退休工資來(lái)保障自己老年的基本生活，農(nóng)村老人的養(yǎng)老自然轉(zhuǎn)嫁到其子女身上。從圖1可以看出，我國(guó)老年撫養(yǎng)比呈逐年上升趨勢(shì)，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重。但由于受早年計(jì)劃生育政策的影響，我國(guó)家庭規(guī)模小化，老人多，子女少，一個(gè)子女可能面臨需要贍養(yǎng)四位老人的狀況，這也加重了家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。在新時(shí)代，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是適應(yīng)人口發(fā)展戰(zhàn)略、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的必然要求。

圖1 65歲及以上老年人口數(shù)、比重及撫養(yǎng)比 單位：萬(wàn)人/%

(二)農(nóng)民群體分化趨勢(shì)明顯

據(jù)第七次全國(guó)人口普查資料顯示，我國(guó)人戶分離人口約5億人。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，我國(guó)農(nóng)民群體分化趨勢(shì)明顯，可將其分為以下幾種類型，傳統(tǒng)農(nóng)民、農(nóng)民工、經(jīng)營(yíng)型農(nóng)民和失地農(nóng)民[2]。傳統(tǒng)農(nóng)民也就是我們所說(shuō)的純農(nóng)民，這類人群的戶籍在農(nóng)村，依靠土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收入；農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村，但已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)城務(wù)工的人群；經(jīng)營(yíng)型農(nóng)民是指戶籍仍在農(nóng)村的個(gè)體經(jīng)營(yíng)主和企業(yè)主；失地農(nóng)民是指戶籍在農(nóng)村，但沒(méi)有土地或已將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人的人群。農(nóng)民群體的分化決定了他們?cè)诮?jīng)濟(jì)狀況、生活方式和對(duì)生活質(zhì)量的要求等方面表現(xiàn)出較大的差異性。習(xí)近平總書記指出：“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，增進(jìn)民生福祉是我們堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，讓老百姓過(guò)上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[3]。因此必須根據(jù)不同類型農(nóng)民的群體特征和實(shí)際需要來(lái)滿足他們的養(yǎng)老需求，以免造成農(nóng)民養(yǎng)老保障個(gè)性化需求的障礙，這也就要求我國(guó)養(yǎng)老保障制度更為健全，繳費(fèi)方式更具靈活性和適用性，以此滿足多樣化的個(gè)性需求。

(三)家庭養(yǎng)老功能和土地保障功能弱化

家庭養(yǎng)老功能不斷弱化是擺在我國(guó)面前的客觀事實(shí)，因此必須健全和優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度以保障農(nóng)民的老年生活。家庭養(yǎng)老功能不斷弱化表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。首先，隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村人口大量涌入城市，城鎮(zhèn)就業(yè)人員不斷增多，農(nóng)村就業(yè)人員逐年減少(見(jiàn)圖2)，再加上去城市就業(yè)的多為青壯年群體，這就導(dǎo)致留在農(nóng)村老人身邊的年輕人越來(lái)越少，使家庭養(yǎng)老難以為繼；其次，子女長(zhǎng)期在外務(wù)工，與老人相處的時(shí)間減少，隨著分離時(shí)間的不斷延長(zhǎng)，子女與老人之間的聯(lián)系變少，“床前盡孝”的傳統(tǒng)觀念在子女心中淡化；再次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)外思潮對(duì)我國(guó)年輕人的“三觀”造成了一定的影響，年輕人的價(jià)值觀念、生活方式和以前相比產(chǎn)生了巨大的差異，使部分年輕人不愿再犧牲個(gè)人利益留在家中照顧老人；最后，老人照顧孫輩在農(nóng)村是一種普遍現(xiàn)象，年輕人不僅沒(méi)有負(fù)擔(dān)起照顧老人的責(zé)任，反而加重了老人生存的負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，土地保障功能不斷弱化也是必須完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的又一重要原因。一方面，土地作為重要的生產(chǎn)資料，對(duì)保障農(nóng)民的基本生活發(fā)揮著重要作用。但年輕勞動(dòng)力涌入城市以后，留在農(nóng)村的大多是老人，到達(dá)一定年齡后，老年人體力衰弱，無(wú)法再進(jìn)行土地耕種，年輕人又不愿回到鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，這就造成了大量的土地被撂荒，土地?zé)o法成為維持老人生活的來(lái)源；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行了有償征用和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民無(wú)法再進(jìn)行土地生產(chǎn)，僅靠轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收入本就難以維持基本生活，再加上近年來(lái)養(yǎng)老費(fèi)用持續(xù)上漲，農(nóng)民無(wú)法像以前一樣依靠土地來(lái)保障自己的老年生活。

(四)實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求

習(xí)近平總書記指出：“共同富裕是全體人民共同富裕，不是少數(shù)人的富裕”[4]，要“促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富?！盵5]。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，我國(guó)已成功邁入全面小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)民的生活大大改善，但現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是農(nóng)民難以持續(xù)增收，解決農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)是困擾我國(guó)社會(huì)發(fā)展的難點(diǎn)問(wèn)題之一。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，共同富裕是全體人民一起富裕，因此必須解決發(fā)展不平衡問(wèn)題。農(nóng)村養(yǎng)老保障作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵部分，是補(bǔ)齊我國(guó)民生短板，解決我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題的關(guān)鍵。新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，邁向共同富裕，必須設(shè)計(jì)好農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，保障農(nóng)民的老年生活。

圖2 近五年城鄉(xiāng)就業(yè)人員基本狀況(萬(wàn)人)

(五)發(fā)展成果由人民共享的內(nèi)在要求

鄧小平曾指出：“城市搞得再漂亮，沒(méi)有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！盵5]改革開放40多年來(lái)，“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)卻在不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)差距也在逐漸拉大。由圖3可以看出，雖然城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入都在逐年增加，但由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均可支配收入差距也在不斷拉大，在養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面農(nóng)村也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。同時(shí)，除了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，在東、中、西部的農(nóng)村之間同樣存在發(fā)展不平衡問(wèn)題，從圖4可以看出，東、中、西部的農(nóng)民在人均可支配收入方面存在較大差距，尤其是東部地區(qū)和西部地區(qū)相比較而言，且這個(gè)差距還在不斷拉大。養(yǎng)老保障制度是社會(huì)保障的基本制度，也是維護(hù)居民生活的最基本保障[6]。在新時(shí)代，優(yōu)化和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配和促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段，也是提升農(nóng)村居民幸福感、獲得感，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的內(nèi)在要求。

表3 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入(元)

圖4 農(nóng)村居民按東、中、西部地區(qū)分組的人均可支配收入(元)

二、新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)面臨的困境

(一)政府財(cái)政支持力度小，保障水平低

我國(guó)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金主要以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼為補(bǔ)充，三部分共同構(gòu)成。除了經(jīng)營(yíng)型農(nóng)民外，純農(nóng)民、失地農(nóng)民和農(nóng)民工都有無(wú)穩(wěn)定工作且收入低的特點(diǎn)，支付能力較弱，他們的參保積極性主要取決于集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼。在2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中規(guī)定，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個(gè)檔次，參保人員從地方政府處獲得的補(bǔ)貼也按繳納檔次有所不同。每年繳納100元的參保人員獲不低于每人每年30元的補(bǔ)貼；對(duì)于繳納200-400元的參保人員則在此基礎(chǔ)上適當(dāng)增加；繳納500元以上參保人員所獲補(bǔ)貼則不低于每人每年60元。具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。由此我們可以看出，對(duì)于年繳費(fèi)500元及以下的人群，政府每年的補(bǔ)貼最高僅60元，雖然最近幾年，政府對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼正在逐步提高，但對(duì)于收入偏低且繳費(fèi)能力弱的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不過(guò)是杯水車薪。在集體補(bǔ)助方面，《意見(jiàn)》中提出，有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人員給予資金補(bǔ)助。但由于城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村青壯年人群大多向城市遷移，留在村中的大多是老人和小孩，老人作為傳統(tǒng)農(nóng)民勞動(dòng)力弱且思想守舊，這也導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)助也落實(shí)不到位?？偟膩?lái)說(shuō)，農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金仍然主要依靠農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)，養(yǎng)老資金匱乏，保障水平低。

(二)養(yǎng)老保障法律體系和制度不健全

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，要想搞好農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，健全的農(nóng)村養(yǎng)老保障法律體系和制度不可或缺。但當(dāng)下的《意見(jiàn)》和《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)定并不健全，僅僅規(guī)定了資金籌措的方式和養(yǎng)老基金的組成，其它更加具體的制度構(gòu)建并沒(méi)有體現(xiàn)在當(dāng)下的法規(guī)和政策中[7]。由于缺乏健全的法律法規(guī)的約束，導(dǎo)致出現(xiàn)以下問(wèn)題：一是養(yǎng)老金的發(fā)放都是根據(jù)地方政府部門的規(guī)定來(lái)實(shí)行，如在《意見(jiàn)》中規(guī)定政府對(duì)參保人員補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定，看似根據(jù)地方發(fā)展水平靈活制定，實(shí)際上使該項(xiàng)制度的執(zhí)行存在很大的隨意性，在實(shí)行過(guò)程中可能會(huì)導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系的不穩(wěn)定，進(jìn)而影響農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。二是在沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)制條件下，各地區(qū)對(duì)政策的理解存在差異性，由不同人群、不同地區(qū)制定出的具體標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有很大的不同，容易造成某個(gè)地區(qū)整體養(yǎng)老保障水平不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象出現(xiàn)。三是在相關(guān)法律和政策中，只是規(guī)定了農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有強(qiáng)制要求全體農(nóng)村居民參保，這就導(dǎo)致在實(shí)際過(guò)程中有部分不愿意繳費(fèi)或者沒(méi)有能力繳費(fèi)的人群失去領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的資格，從而使我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的水平降低。

(三)養(yǎng)老金管理不恰當(dāng)，投資方式單一

按照國(guó)際上通行的做法，基金的管理和運(yùn)作應(yīng)實(shí)行“三權(quán)分立”的原則，即基金的征繳權(quán)、保管權(quán)和使用權(quán)應(yīng)從屬于不同的部門，三者分離，以便互相監(jiān)督，保證公平、公開地保障農(nóng)民基本的養(yǎng)老權(quán)益，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)[8]。但在我國(guó)，農(nóng)?；鸬恼骼U、保管和使用都被財(cái)政部門一手掌管，并且由縣級(jí)政府統(tǒng)籌管理，有條件的地方才能實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，這種做法會(huì)產(chǎn)生不少的問(wèn)題。一是由于資金全部集中在地方財(cái)政部門手中，加上缺少相關(guān)部門的管理和監(jiān)督，容易受到地方政府的影響，出現(xiàn)違規(guī)存放、挪用和胡亂投資的現(xiàn)象。二是農(nóng)?；鹩煽h級(jí)部門進(jìn)行統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，管理水平落后，服務(wù)化與信息化不足，使基金過(guò)于分散，難以形成規(guī)模性的資金池。三是在《意見(jiàn)》中規(guī)定，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定下投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保值增值，不直接用于投資。這就導(dǎo)致養(yǎng)老基金投資渠道單一，不僅收益低，而且難以分散風(fēng)險(xiǎn)，再加上通貨膨脹的影響，農(nóng)民儲(chǔ)蓄在銀行中的養(yǎng)老基金一直處于貶值狀態(tài)，這也是降低農(nóng)民參保意愿的原因之一。此外，縣級(jí)統(tǒng)籌部門存在的管理人員素質(zhì)低、干部老化、缺乏專業(yè)知識(shí)等問(wèn)題，都會(huì)影響我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)和發(fā)展。

(四)受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民參保意愿低

農(nóng)民參保意愿低也是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)和完善必須要解決的障礙之一。除了集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼不到位，我國(guó)農(nóng)村居民自身支付能力弱以外，農(nóng)民不愿繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)還有以下兩個(gè)原因：一是受傳統(tǒng)養(yǎng)老文化的影響，家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固。在幾千年的歷史長(zhǎng)河中，受“仁、義、禮、智、孝”和“百善孝為先”等儒家倫理道德的影響，我國(guó)已經(jīng)形成了“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)文化價(jià)值取向，這種價(jià)值取向已經(jīng)固化為社會(huì)倫理和法律規(guī)范，深深植根于人們的腦海中[2]。在今天，仍有不少農(nóng)民抱著“養(yǎng)兒防老”的想法，傾注大量的時(shí)間和金錢在子女的學(xué)習(xí)教育上，以期能獲得高質(zhì)量的養(yǎng)老生活。因此，有子女的農(nóng)民不愿參與到養(yǎng)老保障體系中來(lái)。二是政府對(duì)農(nóng)保政策宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)知之甚少，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在實(shí)施過(guò)程中存在基層政府與農(nóng)民之間的“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象[9]。由于地方政府對(duì)養(yǎng)老保障制度的政策、優(yōu)點(diǎn)等宣傳不到位，農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障制度也就不了解，對(duì)自己繳納了保險(xiǎn)但在以后是否能夠領(lǐng)取到養(yǎng)老金持懷疑態(tài)度，對(duì)養(yǎng)老保障制度信心不足，因此農(nóng)民寧愿把錢用來(lái)消費(fèi)或者銀行儲(chǔ)蓄，也不愿意繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、新時(shí)代完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的對(duì)策

(一)突出政府責(zé)任，加大財(cái)政支持力度

黨的十九大報(bào)告指出：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”[10]。于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言，加大政府的財(cái)政投入，解決農(nóng)民最關(guān)心的資金困難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家養(yǎng)老，使全國(guó)廣大農(nóng)民在年老時(shí)生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福，是黨和政府的一項(xiàng)神圣職責(zé)[10]。首先，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，上調(diào)對(duì)參保農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡采取差別對(duì)待的方式，如可以對(duì)東、中、西部的農(nóng)民采取“低、中、高”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這樣既能減輕政府的財(cái)政壓力，又能使政府補(bǔ)貼發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村沒(méi)有子女的孤寡老人或沒(méi)有土地又喪失勞動(dòng)力的弱勢(shì)群體，政府應(yīng)予以全額補(bǔ)貼，保障其基本生活需要。其次，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，國(guó)家資源、政策向農(nóng)村傾斜，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為重點(diǎn)投資對(duì)象，加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和農(nóng)村基建工程的投資，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)農(nóng)村進(jìn)行投資，支持農(nóng)村青壯年創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，增強(qiáng)其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的能力。最后，拓寬資金籌措渠道，充實(shí)基金來(lái)源。政府應(yīng)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)公益組織對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)進(jìn)行資金捐助，彌補(bǔ)政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助的不足。

(二)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障法律和制度

和城市相比，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障在法律體系建設(shè)方面還存在大片空白，健全農(nóng)村養(yǎng)老保障法律和制度迫在眉睫。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《意見(jiàn)》和《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律、政策，但始終沒(méi)有一部專門的《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》，要想建立公平、公正和可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，建立《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》勢(shì)在必行。在《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》中應(yīng)規(guī)定：1.強(qiáng)制要求全體農(nóng)民參保，實(shí)行梯度繳費(fèi)，規(guī)定繳納養(yǎng)老金的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)政府補(bǔ)助和集體補(bǔ)貼的金額。我國(guó)可以借鑒日本的做法，建立不同層次的農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，如設(shè)立三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，第一層次為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，強(qiáng)制要求所有城鄉(xiāng)居民參保；第二層次為國(guó)民養(yǎng)老基金和農(nóng)業(yè)年金基金，但只能選擇其中一種進(jìn)行參保，對(duì)參與第二層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民給予免稅優(yōu)惠；第三層次為個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民可自愿進(jìn)行儲(chǔ)蓄。這樣既能保障農(nóng)民老年的基本生活，又能滿足經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民的更高需求。2.突出政府責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平。政府財(cái)政支出向中西部地區(qū)傾斜，向弱勢(shì)群體傾斜，加大對(duì)純農(nóng)民、失地農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，喪失勞動(dòng)力且無(wú)子女的農(nóng)民由政府代為繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。3.規(guī)定農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納人數(shù)和金額與地方政府的績(jī)效掛鉤，對(duì)當(dāng)?shù)卣畬?shí)行獎(jiǎng)懲制度。4.對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理方式和投資方式做出明確規(guī)定，對(duì)基金的管理機(jī)構(gòu)、管理人員的義務(wù)和法律責(zé)任作出相應(yīng)規(guī)定。5.對(duì)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間、方式作出細(xì)致的規(guī)定。6.設(shè)置農(nóng)?；鸨O(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式和法律責(zé)任。

(三)提高養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次，優(yōu)化基金管理體制

要保障農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)，農(nóng)?；鸬墓芾砗瓦\(yùn)作至關(guān)重要。首先，為了避免養(yǎng)老基金過(guò)于分散，應(yīng)逐步提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，打破縣級(jí)統(tǒng)籌的規(guī)定，由省級(jí)政府部門統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，并最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。其次，優(yōu)化基金投資手段，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值?？梢园佯B(yǎng)老基金分成相應(yīng)比例，如把70%的農(nóng)?；鸫嫒脬y行和購(gòu)買國(guó)債，另外的30%投入市場(chǎng)，投資一些風(fēng)險(xiǎn)小、收益穩(wěn)的項(xiàng)目債券、股票等，這樣既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)保基金的保值增值，還能適應(yīng)通貨膨脹帶來(lái)的壓力。再次，盡快建立征繳、保管、使用相分離的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制，避免農(nóng)保基金被同一部門掌管。最后，為了避免養(yǎng)老基金被擠占、貪污、挪用，應(yīng)設(shè)置基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)管理、運(yùn)作養(yǎng)老基金的部門進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的征繳、保管、運(yùn)營(yíng)、收益等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。另外，雖然政府直接對(duì)農(nóng)?；疬M(jìn)行運(yùn)營(yíng)，可以最大限度地保證基金的安全，但是也容易受到政治因素的影響，因此可以引入第三機(jī)構(gòu)管理農(nóng)?；穑鸦鸾唤o專業(yè)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保管和運(yùn)營(yíng)，政府在一旁監(jiān)督，這樣既可以避免管理人才的不專業(yè)、素質(zhì)低，還能獲得較高的資本回報(bào)率。

(四)加大宣傳力度，完善利益訴求機(jī)制

地方政府可以從以下幾個(gè)方面著手，提高農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障制度的信任度。第一，利用廣播、電視等手段和農(nóng)民通俗易懂的語(yǔ)言積極宣傳參與養(yǎng)老保障體系的諸多好處，讓農(nóng)民大眾都自覺(jué)自愿地參與到養(yǎng)老保障體系中來(lái)。第二，由政府出資，吸納村里的年輕勞動(dòng)力成立農(nóng)村養(yǎng)老保障志愿者協(xié)會(huì)，引入專業(yè)的社會(huì)工作者對(duì)志愿者協(xié)會(huì)成員進(jìn)行培訓(xùn)，再由志愿者在村中進(jìn)行宣傳、講解，鼓勵(lì)村民加入養(yǎng)老保障體系，這種做法既能增加農(nóng)村的就業(yè)崗位，又能增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障體系的信任感和安全感。第三，加快農(nóng)村養(yǎng)老保障體系信息化建設(shè)。建立一個(gè)功能齊全、覆蓋面廣、信息透明的養(yǎng)老保障體系，細(xì)化參保人員基本信息以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保地點(diǎn)、繳納金額、繳費(fèi)時(shí)間、基金收益、領(lǐng)取時(shí)間、領(lǐng)取金額等服務(wù)。第四，暢通表達(dá)渠道。建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系要通過(guò)完善利益訴求機(jī)制，了解農(nóng)民的基本需求，同時(shí)暢通表達(dá)渠道，使農(nóng)民能夠在制度化框架下充分表達(dá)他們的利益需求，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與農(nóng)民需求的有機(jī)統(tǒng)一[9]。

(五)切合國(guó)情，構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保障體系

我國(guó)老齡化人口多、基數(shù)大，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重，要滿足農(nóng)民的多層次養(yǎng)老需求，需要構(gòu)建由政府主導(dǎo)、家庭輔助、社會(huì)參與的多支柱養(yǎng)老保障體系。家庭養(yǎng)老是指老人居家養(yǎng)老，由子女提供基本的生活照料。一直以來(lái)，無(wú)論我國(guó)養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷怎樣的變遷，家庭養(yǎng)老始終占據(jù)重要地位，是養(yǎng)老供給的主體之一。在新時(shí)代，繼續(xù)推行家庭養(yǎng)老既是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德的必然要求，也是社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，政府在養(yǎng)老供給中扮演的角色逐漸中心化，在新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)，保證農(nóng)民在年老時(shí)過(guò)上衣食無(wú)憂的生活，必須依靠政府。同時(shí)還要讓全社會(huì)參與養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老有兩層含義，一是指建立由地域、血緣聯(lián)系起來(lái)的“社區(qū)養(yǎng)老共同體”，處于共同體中的人在生活中互相照料，精神上相互慰藉；二是指讓全社會(huì)人員都參與到養(yǎng)老體系中來(lái)，為老人養(yǎng)老提供資金支持。政府、家庭和社會(huì)都屬于養(yǎng)老供給的主體之一，三者在養(yǎng)老保障體系中相互補(bǔ)充。在新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由全體人民共享，增進(jìn)民生福祉，必須建立以政府為主體的養(yǎng)老模式，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)年輕人的思想道德教育，大力弘揚(yáng)中國(guó)愛(ài)老敬老孝老的傳統(tǒng)文化，發(fā)揮家庭在老人養(yǎng)老中的重要作用，把家庭養(yǎng)老作為新時(shí)代養(yǎng)老保障體系的重要輔助手段。還要在全社會(huì)宣傳敬老愛(ài)老的觀念，發(fā)揮社會(huì)的人文關(guān)懷精神，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老的責(zé)任意識(shí)，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、家庭輔助、社會(huì)參與的多支柱養(yǎng)老保障體系。

總之，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題[11]，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依至關(guān)重要，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕也具有重要意義。但是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的優(yōu)化和完善是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的共同努力，不斷克服當(dāng)下的難題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。