亞太可能出現(xiàn)平行供應(yīng)鏈

江瑋

無意重返或加入亞太地區(qū)現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定的美國開始另起爐灶。

今年5月，美國總統(tǒng)拜登在訪問日本期間正式宣布啟動印太經(jīng)濟框架（IPEF）。6月中旬，14個成員國的貿(mào)易部長舉行了第一次會談，就貿(mào)易領(lǐng)域的談判目標(biāo)展開磋商。美國貿(mào)易代表戴琪表示，IPEF成員尋求建立高質(zhì)量、包容、自由和公平的貿(mào)易承諾。

印太經(jīng)濟框架由貿(mào)易、供應(yīng)鏈韌性、清潔能源和脫碳、稅收和反腐四個支柱構(gòu)成，分別代表了互聯(lián)經(jīng)濟（Connected Economy）、韌性經(jīng)濟（Resilient Econ-omy）、清潔經(jīng)濟（Clean Economy）和公平經(jīng)濟（Fair Economy）。美國貿(mào)易代表負(fù)責(zé)貿(mào)易支柱的談判，另外三個支柱的談判則由美國商務(wù)部牽頭。

與傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定不同，印太經(jīng)濟框架將重心放在制定新的規(guī)則，而不涉及市場準(zhǔn)入和關(guān)稅減讓。美國認(rèn)為過去的經(jīng)濟合作方式無法解決供應(yīng)鏈脆弱、腐敗和避稅港等問題。美國商務(wù)部長雷蒙多指出，印太經(jīng)濟框架不再是老套的傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定，將反映經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生變化的事實。

在印太經(jīng)濟框架下，貿(mào)易支柱涉及跨境信息流動和數(shù)據(jù)本地化的標(biāo)準(zhǔn)，同時包括人工智能、勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等議題。供應(yīng)鏈韌性將通過建立早期預(yù)警系統(tǒng)、繪制關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈、提高關(guān)鍵部門的可追溯性和協(xié)調(diào)多樣化努力來預(yù)防供應(yīng)鏈中斷。清潔能源和脫碳支柱將打造綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并通過加強可再生能源、能源效率標(biāo)準(zhǔn)等方面的努力來應(yīng)對氣候變化危機。稅收和反腐領(lǐng)域則將制定和執(zhí)行有效稅收、反洗錢、反賄賂的承諾。

目前共有14個國家加入了印太經(jīng)濟框架，約占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）40%的規(guī)模，它們分別是美國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南和斐濟。

在美國啟動印太經(jīng)濟框架之前，這一地區(qū)已經(jīng)先后完成了全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）和區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）的貿(mào)易談判，因此印太經(jīng)濟框架與RCEP、CPTPP的成員有多個重合。RCEP的15個成員中有11個加入了印太經(jīng)濟框架，CPTPP的11個成員中則有7個，其中日本、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡、越南和文萊這七個國家同時是RCEP、CPTPP、IPEF的成員。

盡管在成員上有所重疊，但印太經(jīng)濟框架與RCEP、CPTPP并不構(gòu)成替代關(guān)系?！八鼈兊亩ㄎ徊煌?，無論是CPTPP還是RCEP都是以市場開放為核心，圍繞降低壁壘、擴大市場準(zhǔn)入展開。而IPEF由四個支柱組成，是以供應(yīng)鏈的安全和新規(guī)則為核心?！敝袊缈圃簛喬c全球戰(zhàn)略研究院院長李向陽在接受《財經(jīng)》記者專訪時表示。

李向陽指出，印太經(jīng)濟框架作為美國政府印太戰(zhàn)略的有機組成部分，它的最終目標(biāo)是服務(wù)于“去中國化”?！皣@拜登政府所推行印太戰(zhàn)略下的對華選擇性‘脫鉤與全球價值鏈重塑的議題……我們的一個基本判斷是，未來在亞太地區(qū)有可能出現(xiàn)兩個平行的區(qū)域價值鏈或區(qū)域供應(yīng)鏈?！彼f。

美國印太戰(zhàn)略的組成部分

《財經(jīng)》：如何看待印太經(jīng)濟框架和傳統(tǒng)自由貿(mào)易協(xié)定的不同？它的一個顯著特點是不再提到關(guān)稅減免。

李向陽：我想先談IPEF究竟是什么，或者它的定位是什么，因為這是我們討論問題的前提。現(xiàn)在國內(nèi)存在兩種極端的看法，一是認(rèn)為在印太經(jīng)濟框架中，美國沒有單方面開放市場，不像自貿(mào)區(qū)一樣，所以是瘸腿的，注定要失敗。另一種則認(rèn)為這是對中國的圍剿。

實際上爭議還是在定位上，那么它的定位是什么？它是美國印太戰(zhàn)略的一個組成部分，這是討論問題的前提。因為從美國的角度來說，從特朗普政府到拜登政府，印太戰(zhàn)略的核心和最終目標(biāo)是針對中國的或者是遏制中國的，具體到經(jīng)濟領(lǐng)域就是“去中國化”或“脫鉤”。

2022年5月24日，美國、日本、印度和澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人在東京召開“四方安全對話”。圖/法新

在這個前提下如何實現(xiàn)這個目標(biāo)？緊接著就是途徑的問題。從美國的角度來看，它最直接、最迫切的就是要吸引本地區(qū)更多的國家參與進來，這是最關(guān)鍵的。如果本地區(qū)的國家不參加，那么印太戰(zhàn)略就是一句空話，所以它要吸引更多的國家參與進來。只有更多的國家參與進來，才能真正服務(wù)于“去中國化”或者遏制中國的目標(biāo)。

如果美國把印太戰(zhàn)略只確定為一個政治、安全的合作機制，那么它會給本地區(qū)國家?guī)硪粋€戰(zhàn)略上的難題：加入就意味著在中美之間選邊站。但引入了IPEF之后，這個難題客觀上就被化解了。參與的國家可以說它們參與的是區(qū)域經(jīng)濟合作，在中美之間不選邊站的立場沒有發(fā)生變化。

事前，很多人認(rèn)為中國臺灣可能成為IPEF的成員，為什么沒有把它納入進來？從法理上來說，中國臺灣參加IPEF沒有障礙，因為IPEF不是一個國際組織。之所以沒有接納中國臺灣加入，一個可能的考量就是為了化解選邊站的難題，從而吸引更多國家和地區(qū)參與。

IPEF的最大缺陷是它沒有市場開放條款，既不同于當(dāng)初的TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定），也不同于其他自由貿(mào)易協(xié)定。作為大國提出的一個自貿(mào)區(qū)方案，通常最大的吸引力是開放市場，這是吸引小國參與的一個前提。IPEF所以能夠得到其他國家的認(rèn)可，在于它有自己獨特的優(yōu)勢：進入門檻非常低，可以說幾乎沒有門檻。

它不是先定規(guī)則后做事，而是先把這些國家納入進來，然后再談判;如何談判則采取漸進的方式。在它的四個支柱里面，你參與其中一個也行，兩個也可以，三個或者全部也行，完全取決于成員國的意愿和能力，這客觀上把進入門檻降得特別低。

作為印太戰(zhàn)略的組成部分，IPEF未來可能會演變?yōu)镼uad（由美國、日本、印度和澳大利亞組成的四方安全對話）+的一種形式，從而為本地區(qū)國家參與印太戰(zhàn)略提供了一種道義上的“合法性”。

《財經(jīng)》：印太經(jīng)濟框架由四個支柱組成：貿(mào)易、供應(yīng)鏈韌性、清潔能源和脫碳、稅收和反腐。如何理解這四個支柱？為什么供應(yīng)鏈韌性被提到如此高度？

李向陽：IPEF作為印太戰(zhàn)略的組成部分，它的最終目標(biāo)是服務(wù)于“去中國化”，這個目標(biāo)不會因為它單列出來而改變?！叭ブ袊被颉懊撱^”是過去兩屆美國政府一直致力實現(xiàn)的目標(biāo)。

在特朗普執(zhí)政期間，對華“脫鉤”表現(xiàn)為粗暴而全面的“脫鉤”。而拜登政府已經(jīng)意識到所謂與中國的全面“脫鉤”是做不到的，他需要的是一種選擇性的“脫鉤”。

2021年上任之初，拜登在對美國供應(yīng)鏈安全百日評估計劃里就明確提出美國在供應(yīng)鏈層面的合作原則，即與美國有共同價值觀和共同利益的國家展開。這句話暗含的是與美國沒有共同利益、沒有共同價值觀的國家不可能成為它的合作對象。因此，拜登政府的“去中國化”就轉(zhuǎn)化為在產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈層面與中國的選擇性“脫鉤”。

所謂選擇性“脫鉤”主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。在過去一段時間，“四方集團”把重點放在重要的戰(zhàn)略原材料以及芯片等領(lǐng)域。這有別于特朗普政府所推行的對華全面“脫鉤”與貿(mào)易戰(zhàn)。未來這種選擇性“脫鉤”將主要通過制定新規(guī)則和構(gòu)建有韌性的供應(yīng)鏈來實現(xiàn)。

回過頭來再看IPEF的四個支柱，它的邏輯與實現(xiàn)上述目標(biāo)的途徑是完全一致的。貿(mào)易作為四個支柱之一，美國雖然沒有以開放國內(nèi)市場為前提，但它在里面加上數(shù)字經(jīng)濟、勞工與環(huán)境條款，所以它是靠新規(guī)則的制定和有韌性的供應(yīng)鏈來實現(xiàn)它與中國的選擇性“脫鉤”。

與CPTPP、RCEP不構(gòu)成替代關(guān)系

《財經(jīng)》：過去幾年亞太地區(qū)先后達(dá)成了CPTPP和RCEP。日本一度寄望于美國重返CPTPP，但美國國內(nèi)仍缺乏回歸TPP（泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定）的支持氛圍。印太經(jīng)濟框架與CPTPP、RCEP形成了何種關(guān)系？

李向陽：總體來看，IPEF與CPTPP、RCEP不會構(gòu)成替代關(guān)系。

一是它們的定位不同，無論是CPTPP還是RCEP都是以市場開放為核心，圍繞降低壁壘、擴大市場準(zhǔn)入展開。而IPEF由四個支柱組成，是以供應(yīng)鏈的安全和新規(guī)則為核心，因此它們并不構(gòu)成直接的替代關(guān)系。二是IPEF所涉及的供應(yīng)鏈安全、數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則又高于CPTPP和RCEP。

《財經(jīng)》：隨著印太經(jīng)濟框架的推出，亞太地區(qū)治理規(guī)則碎片化趨勢是否進一步加??？它將如何影響亞太經(jīng)濟合作前景？

李向陽：圍繞拜登政府所推行印太戰(zhàn)略下的對華選擇性“脫鉤”與全球價值鏈重塑的議題，我們亞太與全球戰(zhàn)略研究院的課題組一直在做跟蹤研究。我們的一個基本判斷是，未來在亞太地區(qū)有可能出現(xiàn)兩個平行的區(qū)域價值鏈或區(qū)域供應(yīng)鏈。

為什么會做出這樣的判斷？未來全球價值鏈重塑的方向之一是其布局將圍繞最終消費市場展開。而中國和美國是未來世界上兩個最大的最終消費市場，這對包括日本、韓國、東南亞以及南亞在內(nèi)的國家而言是至關(guān)重要的，因為本地區(qū)多數(shù)國家都是出口導(dǎo)向型的模式，它們在中美之間不選邊站也是基于這樣的背景。無論是脫離中國市場，還是脫離美國市場，對于它們都是無法接受的。

但如果美國推行對華選擇性“脫鉤”能夠順利實施的話，那就有可能會出現(xiàn)兩個平行的價值鏈，即以中國作為最終消費市場的區(qū)域價值鏈和以美國、歐洲為最終消費市場的區(qū)域價值鏈。

兩個平行的區(qū)域價值鏈并不意味著是冷戰(zhàn)時期兩個平行世界市場的重現(xiàn)，它們?nèi)匀皇墙豢椩谝黄鸬?，因為美國要做的不是與中國全面“脫鉤”，在一些戰(zhàn)略性、高科技產(chǎn)業(yè)之外，美國仍然希望跟中國開展合作，所以中美之間不可能完全“脫鉤”。

本地區(qū)的國家更不希望在中美兩個大市場之間做非此即彼的選擇，它們傾向于在一些領(lǐng)域更多地加入到美國的區(qū)域價值鏈，比如戰(zhàn)略性、高科技產(chǎn)業(yè)，在其他領(lǐng)域又會參與到以中國作為最終消費市場的區(qū)域價值鏈。

這也間接回應(yīng)了國內(nèi)學(xué)術(shù)界近年來一直爭論的一個問題。一種觀點認(rèn)為在后疫情時期，中國是全球資本的避風(fēng)港，另一種觀點則認(rèn)為將被“去中國化”。放到上述框架下，這兩種看法都是可能成立的。在高科技和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)里面可能是“去中國化”，而在其他領(lǐng)域國際資本仍然會青睞于中國市場。這不是一個非此即彼的關(guān)系，而是在領(lǐng)域方面做了劃分，也就是選擇性“脫鉤”。

即便是選擇性“脫鉤”，對中國來說也是有害的。如何避免或緩解“去中國化”或選擇性“脫鉤”的危害是中國對外戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。其根本出路在于擴大對外開放。這種擴大開放不僅是量上和規(guī)模上的開放，而且是制度和規(guī)則層級上的開放。

現(xiàn)在大家談?wù)撟疃嗟氖歉咚綄ν忾_放，其目標(biāo)之一就是要從根本上能夠應(yīng)對美國的印太戰(zhàn)略、印太經(jīng)濟框架以及“去中國化”或“脫鉤”的挑戰(zhàn)。

來源于諸邊主義的談判理念

《財經(jīng)》：拜登政府希望能在12至18個月間敲定協(xié)議，2023年11月由美國主辦的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會議被認(rèn)為是達(dá)成協(xié)議的期限。CPTPP和RCEP花費了數(shù)年時間才完成談判，為什么印太經(jīng)濟框架在短時間內(nèi)就可以達(dá)成？

李向陽：和TPP以及其他一般的自貿(mào)協(xié)定相比，IPEF的特殊性在于它不是一攬子式的，它是自助餐式的談判，誰需要什么、誰想?yún)⑴c哪個領(lǐng)域就在哪個領(lǐng)域談判。

你如果只接受其中一個領(lǐng)域，就在一個領(lǐng)域里頭談判。如果四個都參與，但其中兩個談不成，也可以先留在外面。談判的難度因此大大降低。它與傳統(tǒng)的一攬子協(xié)議不同，更像近年來世界貿(mào)易組織（WTO）談判中盛行的諸邊協(xié)議，也就是誰簽署對誰生效。

多邊主義和區(qū)域主義都是一攬子式的，只要其中一項達(dá)不成就沒法進入，而諸邊主義更強調(diào)靈活性。從這一點來說，IPEF可能更多的是來源于諸邊主義的談判理念。

《財經(jīng)》：在印太經(jīng)濟框架的四個支柱里，參與國家可以選擇性地參與其中一個領(lǐng)域而不必在所有領(lǐng)域都做出承諾，這種制度設(shè)計有何考慮？

李向陽：從美國戰(zhàn)略的目標(biāo)來說，它的第一步是要吸引更多的國家參與，這是最重要的。另一個限制條件是美國國內(nèi)政治不允許它在短期內(nèi)再簽署新的自貿(mào)協(xié)定。這兩個因素決定了它只能選擇這一合作機制。

IPEF將走行政法規(guī)程序而不走國會立法程序，這是很多人擔(dān)心的一個問題。下一屆政府如果民主黨連任失敗，它就有可能會發(fā)生變化，因為這套機制不是通過立法來完成的，它是行政法規(guī)。但是如果我們放到從特朗普政府的對華全面“脫鉤”到拜登政府選擇性“脫鉤”的連續(xù)性背景下來考慮，與中國“脫鉤”的戰(zhàn)略導(dǎo)向兩黨是一致的，所以雖然有風(fēng)險，但是大方向不會變。

《財經(jīng)》：美國在選擇初始成員上有什么特別的斟酌嗎？東盟國家中有一些國家沒有參與。

李向陽：IPEF成員國的選擇更多的是美國基于戰(zhàn)略層面的考慮而做出的。把印度納入進來就是一個典型，印度無法適應(yīng)RCEP的要求，但可以進入到IPEF。在東盟國家中，緬甸還處于一個國內(nèi)政局混亂的狀態(tài)，老撾、柬埔寨與中國經(jīng)濟存在緊密聯(lián)系，在政治上和中國的聯(lián)系也很緊密，所以更多的不是它們不愿意參與。但總體而言，國家數(shù)量越多，對于美國印太戰(zhàn)略的推進越有利。斐濟在IPEF啟動后的三天被接納就反映了這一點。

《財經(jīng)》：在不減免關(guān)稅和開放市場的情況下，印太經(jīng)濟框架對參與國有哪些吸引力？你提到過“印太經(jīng)濟框架吸引力的大小最重要的是看美國究竟愿不愿意以開放本國市場來構(gòu)建一個類似當(dāng)初TPP那樣的經(jīng)濟合作平臺”，但現(xiàn)在看來美國并不愿意。

李向陽：對本地區(qū)國家來說，美國開放市場至關(guān)重要。但短期看美國不可能把IPEF打造成一個自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。這并不意味著參與IPEF沒有經(jīng)濟收益。一方面，這些國家通過參與到美國主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)可以獲益?？赡苡腥藭f東南亞國家，比如越南、泰國和馬來西亞，它們雖然參加了IPEF，但在高科技領(lǐng)域能做什么？它們可以做下游產(chǎn)業(yè)。韓國的三星轉(zhuǎn)移到越南以后，下游的很多企業(yè)也都跟著轉(zhuǎn)移過去。

另一方面，IPEF未來不排除有歐洲國家參與的可能性，通過在高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作，可以使本地區(qū)國家加強與歐洲國家的合作，因為這一類產(chǎn)品的最終消費市場是面向美歐的，這是一個很大的潛在收益來源。此外，本地區(qū)國家參與在新領(lǐng)域的規(guī)則制定也是大勢所趨。

國際經(jīng)濟合作的微觀基礎(chǔ)已生變

《財經(jīng)》：當(dāng)年美國參加TPP談判的時候稱這是21世紀(jì)的新型貿(mào)易協(xié)定。現(xiàn)在美國說印太經(jīng)濟框架是要解決21世紀(jì)的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，你覺得21世紀(jì)的貿(mào)易談判和從前相比有哪些不同？

李向陽：這種說法更像是一個宣傳口號，它是基于美國對“挑戰(zhàn)”的內(nèi)涵界定而言的。因此，我們在討論21世紀(jì)區(qū)域經(jīng)濟合作的路徑選擇時，要避免就經(jīng)濟論經(jīng)濟。IPEF是美國印太戰(zhàn)略的有機組成部分，并不完全是基于經(jīng)濟邏輯而提出的。這是它的基本定位。

這些年來在國際經(jīng)濟合作中，對安全和政治的考慮越來越多，它不再是一個單純的經(jīng)濟議題。比如全球價值鏈的基礎(chǔ)已經(jīng)從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向韌性優(yōu)先，或者是效率與韌性同樣重要。韌性的核心就是安全。這標(biāo)志著國際經(jīng)濟合作的微觀基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化。

《財經(jīng)》：在RCEP和TPP出現(xiàn)時，人們一度認(rèn)為這可能會是實現(xiàn)亞太自貿(mào)區(qū)的路徑，但現(xiàn)在看來亞太自貿(mào)區(qū)的前景是不是越來越暗淡？

李向陽：亞太自貿(mào)區(qū)是傳統(tǒng)意義上的自貿(mào)區(qū)，其核心是以市場開放為導(dǎo)向，但現(xiàn)在美國國內(nèi)政治無法接受簽署新的自貿(mào)區(qū)協(xié)定。

就IPEF的定位來說，它在短期內(nèi)不可能成為亞太自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)。當(dāng)然從理論上美國可以說如果中國接受IPEF的規(guī)則，我們可以把它作為基礎(chǔ)來推進亞太地區(qū)的貿(mào)易投資自由化。但是從戰(zhàn)略上來說，IPEF作為美國印太戰(zhàn)略的組成部分，其目標(biāo)就是要針對中國。

對于亞太自貿(mào)區(qū)的前景，我們可能需要重新認(rèn)識，因為全球化正在步入低谷。在過去的超級全球化階段，全球化的基礎(chǔ)是效率優(yōu)先。為提高效率，企業(yè)會充分利用不同國家的比較優(yōu)勢，全球價值鏈呈現(xiàn)出不斷延長的趨勢。

進入到反全球化階段，效率優(yōu)先讓位于韌性優(yōu)先，全球價值鏈呈現(xiàn)出縮短的趨勢。在這種轉(zhuǎn)型的背后，非經(jīng)濟因素的影響越來越大，如戰(zhàn)爭、疫情乃至意識形態(tài)等。很多現(xiàn)象難以用純粹的經(jīng)濟利益邏輯來解釋。因此，未來亞太自貿(mào)區(qū)的發(fā)展方向需要置于新的背景下來認(rèn)識。