民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展研究——基于三區(qū)三州的實證分析

王曉靜 于璇 青島大學師范學院

民族地區(qū)高中教育發(fā)展對于持續(xù)縮小地區(qū)差距、鞏固脫貧攻堅成果具有重要作用。十四五規(guī)劃中明確提出了“提高民族地區(qū)教育質(zhì)量和水平”的政策導向和重點要求。在此背景下，眾多學者對我國教育領域資源配置的價值取向、差異狀況、影響因素和優(yōu)化路徑等進行了深入探討，旨在不斷縮小區(qū)域間教育發(fā)展的鴻溝。［1］［2］綜觀已有文獻，絕大多數(shù)研究主要針對某省、市（州）或縣民族地區(qū)高中階段教育現(xiàn)狀和問題進行案例分析，從國家層面的民族地區(qū)整體視角進行全面系統(tǒng)的實證研究尚屬闕如?；诖?，本文采用統(tǒng)計描述法、熵權法、固定效應模型進行量化分析，深入研究我國民族地區(qū)高中階段教育現(xiàn)狀趨勢與影響因素，為高中教育高質(zhì)量發(fā)展提供科學依據(jù)和決策參考。

一、研究設計

（一）指標選擇

高中階段教育高質(zhì)量的內(nèi)涵和價值指向范圍規(guī)模、教學質(zhì)量、區(qū)域公平、普職結構等多維度的整體性改善，基于政策文件和已有研究，在構建民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量指標體系的過程中，本文將入學機會、條件保障、教育結構和培養(yǎng)質(zhì)量作為4個一級指標，同時鑒于民族地區(qū)高中階段教育發(fā)展的獨特性及各類年鑒數(shù)據(jù)的可得性，將高中階段毛入學率、生師比、生均教育經(jīng)費、普職比和畢業(yè)生數(shù)作為5個二級指標。

（二）數(shù)據(jù)來源與研究方法

三區(qū)三州,即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州，涼山彝族自治州、怒江傈僳族自治州、臨夏回族自治州。在我國高中階段教育以地市（州）為主的管理體制背景下，本文將三區(qū)三州拆分為7個部分：西藏自治區(qū)；云南藏區(qū)（迪慶藏族自治州）；青海藏區(qū)（海北藏族自治州、黃南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州）；四川藏區(qū)（阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州）；甘肅藏區(qū)（甘南藏族自治州）；南疆四地州（喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州）；“三州”（怒江傈僳族自治州、臨夏回族自治州、涼山彝族自治州）。

本文所使用的數(shù)據(jù)主要來源于《全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析》《中國教育統(tǒng)計年鑒》以及各省、自治州統(tǒng)計年鑒或統(tǒng)計公報；生均經(jīng)費投入指標數(shù)據(jù)來源于各省教育經(jīng)費執(zhí)行統(tǒng)計公告。本文選取2005-2018年相關數(shù)據(jù)，能夠較為全面地反映我國民族地區(qū)高中階段教育的現(xiàn)狀及趨勢，主要使用描述統(tǒng)計法展現(xiàn)地區(qū)及年度差異；使用熵權法客觀評價民族地區(qū)高中教育質(zhì)量，避免主觀賦權的影響，有效克服并解決指標體系中復合指標間信息交叉、疊加等問題；使用固定效應模型研究經(jīng)濟發(fā)展水平和財政轉(zhuǎn)移支付對民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展的影響。

二、民族地區(qū)高中階段教育的現(xiàn)狀、問題及趨勢

（一）入學機會：與全國差距縮小，但普及程度仍待提高

高中階段毛入學率是衡量民族地區(qū)高中教育質(zhì)量的基礎性指標。研究發(fā)現(xiàn)，自2005年以來三區(qū)三州高中階段平均毛入學率實現(xiàn)大幅度增長，由2005年的32.4%增長至2018年的80.9%，且與全國平均水平差距逐步縮小，2018年比全國僅低7.9個百分點。從民族地區(qū)內(nèi)部來看，各州高中階段教育普及程度存在顯著差異。例如海西州高中毛入學率已達到98%以上，甘孜州、南疆四地州達到88%以上，怒江州和玉樹州則在65%左右。以上數(shù)據(jù)表明，隨著中央政府和社會各界對民族地區(qū)、民族人口的高中教育扶持力度不斷增強，以及免費高中教育在各地逐步推行，三區(qū)三州高中階段教育普及水平得到顯著提高。但青海藏區(qū)和“三州”地區(qū)高中階段毛入學率較低，普及水平和形勢最為嚴峻，亟須加大對以上地區(qū)高中階段教育的政策傾斜和投入力度。

（二）條件保障：師資配置落后于東部，普高教育經(jīng)費投入不足

1.生師比：與東部地區(qū)差距擴大，中職區(qū)域差異顯著

生師比能夠反映民族地區(qū)高中教師數(shù)量充足程度和學校辦學質(zhì)量。2005-2018年三區(qū)三州普高和中職生師比均呈現(xiàn)先升后降的趨勢。但需注意的是，三區(qū)三州師資配置與東部地區(qū)的差距正在逐年擴大，例如普高生師比與東部地區(qū)的差異系數(shù)從2005年的0.01增加至2018年的0.12，中職生師比與東部地區(qū)的差異系數(shù)從2005年的0.08增加至2018年的0.15。與此同時，三區(qū)三州中職生師比存在明顯的內(nèi)部異質(zhì)性：2018年中職生師比優(yōu)勢明顯的是甘肅藏區(qū)（4.33:1）和西藏自治區(qū)（13.01:1），低于東部地區(qū)和全國平均水平；而青海藏區(qū)（48.87:1）和南疆四地州（20.69:1）過高，師資缺口較大。以上數(shù)據(jù)表明，國家先后實施的國培計劃、邊遠地區(qū)教師專項計劃等重大工程為民族地區(qū)高中階段學校的教師補充提供了有效途徑，但整體來看三區(qū)三州的師資配置水平仍明顯滯后于東部地區(qū)。

2.生均教育經(jīng)費支出：中職優(yōu)于普高，南疆四地州投入薄弱

充足的教育經(jīng)費是影響民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展的關鍵因素。比較2015-2018年三區(qū)三州普高、中職生均經(jīng)費投入情況，研究發(fā)現(xiàn)除南疆四地州中職生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出低于普高之外，三區(qū)三州其他地區(qū)中職生均預算內(nèi)經(jīng)費支出均顯著高于普高。這表明，自2015年以來三區(qū)三州高中階段教育經(jīng)費投入水平得到顯著提高，特別是中職教育的經(jīng)費供給力度明顯增強。然而，在財政投入整體增長態(tài)勢下，對民族地區(qū)普通高中的教育財政投入仍然不充分，三區(qū)三州普高生均經(jīng)費支出遠不及于東部地區(qū)，且差距仍在持續(xù)擴大。從區(qū)域投入的差異性來看，西藏自治區(qū)高中教育經(jīng)費優(yōu)勢尤為突顯，而南疆四地州教育經(jīng)費投入相對薄弱，需要加大對這些民族地區(qū)高中階段教育發(fā)展的經(jīng)費支持，推進民族地區(qū)高中階段教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

（三）教育結構：中職在校生占比上升，但普職結構仍嚴重失衡

我國高中階段教育的發(fā)展短板和主要矛盾是“職普”不平衡，這一問題在中西部民族地區(qū)尤為突出。2005-2018年三區(qū)三州中職在校生占高中階段在校生比例始終處于低位波動狀態(tài)，盡管總體呈現(xiàn)上升趨勢（由2005年16.3%提高到2018年的25.0%），但仍與“普職比大體相當”的政策目標相距甚遠。從區(qū)域差距來看，2018年青海藏區(qū)中職在校生占比最高，達到35.7%；云南藏區(qū)、南疆四地州、西藏自治區(qū)以及四川藏區(qū)中職在校生占比在26%左右，僅為普職比例標準的一半；“三州”呈現(xiàn)趨緩上升趨勢，但起點較低且增長幅度有限，占比仍不足20%；甘肅藏區(qū)下降趨勢最為明顯，僅為9.3%，普職結構比例嚴重失衡。由此可見，民族地區(qū)對普高與中職教育的認識和接受程度仍存在明顯偏差。因此推進民族地區(qū)高中階段教育高水平高質(zhì)量發(fā)展，亟須優(yōu)化高中階段教育供給結構，提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平。

（四）培養(yǎng)質(zhì)量：畢業(yè)生數(shù)不斷增長，但中職與全國差距較為突出

從每萬人普通高中畢業(yè)生數(shù)看，2005-2018年三區(qū)三州普高和中職畢業(yè)生數(shù)整體均呈現(xiàn)上升趨勢，其中普高畢業(yè)生呈平穩(wěn)快速上升趨勢，中職畢業(yè)生呈波動上升趨勢。同時，普高和中職畢業(yè)生與全國及東部地區(qū)的差距均呈現(xiàn)縮小趨勢。具體來看，三區(qū)三州普高畢業(yè)生數(shù)與全國的差異系數(shù)相應地從2005年的0.45 降至2016年的0.06，2017年后超過全國平均水平；與東部地區(qū)的差異系數(shù)相應地從2005年的0.47降至2015年的0.01，2016年后實現(xiàn)趕超。三區(qū)三州中職畢業(yè)生數(shù)與全國的差異系數(shù)相應地從2005年的1.05降至2018年的0.39；與東部地區(qū)的差異系數(shù)相應地從2005年的1.03降至2018年的0.19。需注意的是，三區(qū)三州中職畢業(yè)生數(shù)量與全國的差距仍顯突出，因此職業(yè)教育在培養(yǎng)大量高素質(zhì)技術技能型人才、服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力上還有待增強，需要進一步提升三區(qū)三州中職教育的吸引力和培養(yǎng)質(zhì)量。

三、民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量綜合水平及影響因素

（一）民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量綜合水平

為了全面考察民族地區(qū)高中教育質(zhì)量，比較民族地區(qū)與全國、東部地區(qū)的差距，研究選取了2018年三區(qū)三州高中階段毛入學率、普職比、普高和中職生師比、生均預算內(nèi)教育事業(yè)費、生均預算內(nèi)公用經(jīng)費、畢業(yè)生數(shù)等指標，采用客觀綜合評價法中的熵權法擬合各個指標，進而得到各地區(qū)高中階段教育質(zhì)量水平的綜合指數(shù)。如圖1所示，高中階段教育質(zhì)量最高是西藏自治區(qū)，綜合指數(shù)達到0.47；其次是云南藏區(qū)和甘肅藏區(qū)，綜合指數(shù)在0.30 以上；青海藏區(qū)、南疆四地州、四川藏區(qū)教育水平相當，綜合指數(shù)在0.27～0.28 之間；綜合指數(shù)最低是“三州”，僅為0.11。

圖1 三區(qū)三州、東部地區(qū)和全國高中階段教育高質(zhì)量綜合指數(shù)

與全國相比，西藏自治區(qū)、云南藏區(qū)和甘肅藏區(qū)超過全國水平，其中西藏是全國的1.6 倍；“三州”與全國差距較大，不及全國水平的一半。與東部地區(qū)相比，除西藏自治區(qū)略優(yōu)于東部地區(qū)之外，三區(qū)三州其他地區(qū)均與東部地區(qū)存在顯著差距，“三州”與東部地區(qū)相差近4 倍。表明民族地區(qū)高中階段教育發(fā)展呈現(xiàn)出地區(qū)非均衡發(fā)展特征：一方面，西藏自治區(qū)高中教育水平在整體上優(yōu)于三區(qū)三州其他地區(qū)；另一方面，四省藏區(qū)、南疆四地州以及“三州”高中階段教育水平比較薄弱，與東部地區(qū)之間的差距突出。

（二）民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量影響因素

相關研究表明，地方高中教育深受地方經(jīng)濟發(fā)展水平、制度外財政資源、政府投入偏好、中央財政轉(zhuǎn)移支付的影響。［3］［4］基于此，本文著重分析了民族地區(qū)各州經(jīng)濟發(fā)展水平和財政轉(zhuǎn)移支付對高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展的影響，采用固定效應模型構建實證計量模型。其中，被解釋變量為高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展綜合指數(shù)。核心解釋變量為人均GDP 和轉(zhuǎn)移支付水平。其他一系列控制變量包括城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)結構、人口密度、教育財政努力程度，以控制其他經(jīng)濟因素和政府投入偏好對高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展可能產(chǎn)生的影響。

表1的回歸分析結果顯示，中央財政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)顯著為正，表明轉(zhuǎn)移支付的實施有效促進了高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展。模型2 中轉(zhuǎn)移支付水平系數(shù)（0.720）大于模型4 的系數(shù)（0.512），即針對民族地區(qū)的人均轉(zhuǎn)移支付每增加1%，高中階段教育質(zhì)量提高0.72%，而同期在東部地區(qū)，人均轉(zhuǎn)移支付每增加1%，高中階段教育質(zhì)量提高0.51%，可見民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的促進作用是東部地區(qū)的1.4 倍。此外，在民族地區(qū)的回歸結果中，轉(zhuǎn)移支付的影響系數(shù)遠大于其他因素。因此，無論是地區(qū)間比較，還是將轉(zhuǎn)移支付與其他影響因素比較，中央財政轉(zhuǎn)移支付對民族地區(qū)高中教育質(zhì)量的促進作用都具有明顯優(yōu)勢。但值得注意的是，也有研究表明，轉(zhuǎn)移支付并未顯著縮小區(qū)域間高中階段教育資源配置的差距。［5］

表1 經(jīng)濟發(fā)展水平、轉(zhuǎn)移支付水平對不同地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展的影響

民族地區(qū)人均GDP 的系數(shù)為0.426，但不顯著。表明民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平并未顯著促進民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展?？赡艿脑蛟谟谙噍^于東部地區(qū)，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，財政自給率低，難以為高中階段教育發(fā)展提供更為豐富、優(yōu)質(zhì)的物質(zhì)條件支持。從其他控制變量看，民族地區(qū)地方政府教育財政努力程度與高中階段教育高質(zhì)量水平正相關，表明地方政府教育財政努力程度越高，高中階段教育質(zhì)量越高。由此可見，民族地區(qū)高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展不僅需要中央財政轉(zhuǎn)移支付政策執(zhí)行的逐步推進和完善，而且離不開地方政府持續(xù)追加對高中階段教育投入的力度。

四、政策建議

（一）促進對民族地區(qū)高中教育的政策傾斜，提高資源配置的精準度

精準指向民族地區(qū)的傾斜性教育政策是對其的有力支撐和系統(tǒng)性保障。一方面要落實政策要求，不斷加大對民族地區(qū)高中階段教育領域轉(zhuǎn)移支付力度，保障高中薄弱學校建設、貧困學生補助以及教師培訓等經(jīng)費來源，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源供給。構建轉(zhuǎn)移支付全過程動態(tài)監(jiān)管體系，通過對資金分配、撥付和使用、績效考評等全過程加強監(jiān)督和管理，強化問責機制。另一方面，在充分保障民族地區(qū)高中階段教育資源配置總量的同時，提升扶貧政策和資源配置的精準度：以補齊普及短板為突破口，重點加強普通高中經(jīng)費投入，提升薄弱地區(qū)中職學校辦學質(zhì)量；深度剖析各州的致貧機理和制約高中階段教育高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸因素，將教育扶貧資源有效分配到最薄弱地區(qū)、學校上，提高資源配置效率；以促進高中階段教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展為底線，關懷少數(shù)民族、建檔立卡貧困學生等特殊群體，逐步縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差異。

（二）加強民族地區(qū)教師隊伍建設，盡快補齊師資缺口

加快推進教師培養(yǎng)供給側結構性改革，充實和穩(wěn)定民族地區(qū)教師隊伍，全面提升專任教師素質(zhì)，應成為民族地區(qū)教育政策的主要關注點。首先，拓寬民族地區(qū)高中教師培養(yǎng)補充渠道，持續(xù)推進地方師范生公費教育、援藏援疆萬名教師支教計劃、“三區(qū)”人才計劃教師專項，加大政府購買教師崗位力度，并建立質(zhì)量保障體系。其次，建立體現(xiàn)外部競爭力和維護內(nèi)部公平性的工資待遇保障機制，將民族地區(qū)高中教師工資全額納入省級財政預算范圍予以保障，并與中央轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整、縣級財力的度量分檔同步推進［6］，突出對地理位置偏僻、自然條件艱苦的民族地區(qū)教師的傾斜力度。第三，加強在崗教師的職后培訓，精確關照不同地區(qū)不同類型高中學校教師差異化的培訓需求，借助大數(shù)據(jù)分析、云計算等技術為教師培訓提供精準的數(shù)據(jù)支持，提高民族地區(qū)高中教師隊伍自我“造血”功能。

（三）擴大民族地區(qū)優(yōu)質(zhì)中職教育資源供給，促進普職協(xié)調(diào)發(fā)展

中等職業(yè)教育是民族地區(qū)高中階段教育高水平高質(zhì)量的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。研究表明三區(qū)三州普職結構比例嚴重失衡，民族地區(qū)中職教育發(fā)展仍將面臨極為艱巨的挑戰(zhàn)。針對民族地區(qū)中職教育資源供給不足、吸引力不強、質(zhì)量不高等問題，應著力深化體制機制改革，加強內(nèi)涵建設，擴大優(yōu)質(zhì)中職教育資源供給，促進普職協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌發(fā)展民族地區(qū)普通高中教育和中等職業(yè)教育，把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局結構，創(chuàng)新中等職業(yè)教育辦學模式，改善學校辦學條件。加強“雙師型”教師隊伍建設，推動建立與東部發(fā)達地區(qū)中等職業(yè)教育合作辦學工作機制，深化學校管理、資源共享、專業(yè)建設和課程開發(fā)等合作［7］，鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平，滿足學生個性化、差異化選擇和生涯發(fā)展的多元需求。

（四）完善民族地區(qū)普高教育經(jīng)費保障機制，強化省級財政統(tǒng)籌責任

研究表明，三區(qū)三州普通高中生均經(jīng)費水平偏低，甘肅藏區(qū)和南疆四地州經(jīng)費短缺的矛盾尤為突出。一方面要制定符合民族地區(qū)實際的普通高中教育生均撥款標準。健全和落實普通高中生均財政撥款機制，以教育資源均衡配置為原則，體現(xiàn)向民族地區(qū)普通高中傾斜的政策導向，解決其辦學經(jīng)費不足的問題。撥款標準制定過程中要充分考慮到民族地區(qū)普通高中學校辦學的特殊需求和成本差異，根據(jù)各州的實際情況設立具體的撥款標準。另一方面要強化省級財政對普通高中教育的統(tǒng)籌。通過賦予省級政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配上的自主權，使省級政府能夠根據(jù)省域內(nèi)民族地區(qū)普通高中教育發(fā)展的實際情況，系統(tǒng)測算各地普通高中教育的經(jīng)費需求和經(jīng)費供給能力，統(tǒng)籌安排中央相關補助資金和地方自有財力，為民族地區(qū)普通高中教育經(jīng)費投入提供制度性保障。