鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督法治化的困境與優(yōu)化研究

張炳祥

（中鐵物總國(guó)際招標(biāo)有限公司，北京 100036）

站在工程建設(shè)方面的角度來(lái)看，招投標(biāo)管理是一項(xiàng)極為重要的管理制度。鐵路工程建設(shè)本身具備了諸多特質(zhì)，比如周期性比較長(zhǎng)，而且投資耗費(fèi)比較大，但是其收益效果卻比較慢，所以對(duì)其開展的監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)要根據(jù)其具體特點(diǎn)來(lái)執(zhí)行。而且，從大的層面來(lái)看，鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)制的建設(shè)，將會(huì)直接對(duì)人民群眾的健康以及財(cái)產(chǎn)安全、我國(guó)鐵路事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展造成直接的影響，所以招標(biāo)活動(dòng)必須要具備足夠的時(shí)效性以及程序化，并且對(duì)其開展的監(jiān)督管理工作也必須要及時(shí)并且有效。

鐵路建設(shè)不僅可以增加固定資產(chǎn)投資，而且還能夠進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)崗位和增加收入，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。有關(guān)資料表明，生產(chǎn)一節(jié)鐵路動(dòng)車組車廂，需要4萬(wàn)多個(gè)零部件，其中85%在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，涉及到冶金、機(jī)械、裝備制造、電子等多個(gè)行業(yè)的140多家企業(yè)。每完成1000億資金的基建投資，需要鋼材330萬(wàn)噸，水泥2000萬(wàn)噸，并能夠提供約100萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位?？梢姡顿Y鐵路建設(shè)可以直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。完善路網(wǎng)布局可以提升運(yùn)輸能力，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“先行官”?！耙粠б宦贰薄⒕┙蚣絽f(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等三大發(fā)展戰(zhàn)略的全面深入推進(jìn),必然要求地區(qū)間人力、物力、資金及信息等流動(dòng)加速。鐵路因其運(yùn)量大、安全準(zhǔn)時(shí)、低碳環(huán)保等原因一直都是大眾出行和貨物運(yùn)輸?shù)闹匾绞健?/p>

1 鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督現(xiàn)狀分析

1.1 法律系統(tǒng)

當(dāng)前鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目開展監(jiān)督管理的法律系統(tǒng)主要是相關(guān)的法律以及法規(guī)，還有一些規(guī)章制度以及規(guī)范性的文件來(lái)共同組成。其中法律內(nèi)容包含了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)鐵路法》以及《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》等等，而法規(guī)內(nèi)容則一般指的是《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。而規(guī)章制度則包含了《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》等多項(xiàng)內(nèi)容。規(guī)范性文件則主要是《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管暫行辦法》等內(nèi)容。

1.2 監(jiān)督管理方式

（1）行政監(jiān)管方式。我國(guó)對(duì)鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)管理采用的行政管理方式主要是借助鐵路監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)其開展系統(tǒng)管理，依照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)其進(jìn)行具體的職責(zé)分工，并且根據(jù)國(guó)家交通管理部門在2017年起草的《鐵路工程假設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（征求意見稿）》中所規(guī)定的內(nèi)容表明，國(guó)家鐵路局對(duì)全國(guó)各個(gè)地區(qū)的鐵路工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)行為起到監(jiān)督管理的作用，地區(qū)鐵路管理局僅負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的相關(guān)工作。國(guó)家鐵路總局對(duì)于地方性鐵路管理局的日常工作起到指導(dǎo)性的作用。

（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察管理。依照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》里面所規(guī)定的內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)鐵路工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)工作展開有效的監(jiān)督與監(jiān)察，并且在性質(zhì)上屬于行政監(jiān)察的范疇。在我國(guó)2018年所推行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》中提到，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)力對(duì)具備公權(quán)力的相關(guān)公職人員展開監(jiān)察工作。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的職務(wù)違法以及犯罪行為，展開反腐以及廉政管理工作。

（3）司法監(jiān)督。如果鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作里出現(xiàn)任何的民事糾紛或者行政爭(zhēng)議，甚至是刑事案件，當(dāng)事人都可以依照《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》等法律途徑展開維權(quán)工作。在司法監(jiān)督中，當(dāng)事人能夠借助行政訴訟把鐵路工程建設(shè)招投標(biāo)中的違法或者不正當(dāng)行為訴諸給法院機(jī)構(gòu)，并借此對(duì)其展開有效的監(jiān)督管理。

（4）社會(huì)性監(jiān)督一般是讓參與招標(biāo)以及投標(biāo)相關(guān)的當(dāng)事人以外的群眾招投標(biāo)工作展開監(jiān)督，而且這種監(jiān)督方式正是日常最為重要的監(jiān)督管理手段。社會(huì)性監(jiān)督包含了公眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督等各種形式。

任何的單位以及個(gè)人，只要認(rèn)為招投標(biāo)工作出現(xiàn)違法或者不正當(dāng)?shù)男袨?，都可以跟相關(guān)單位和部門進(jìn)行舉報(bào)，從而行使自己的監(jiān)督權(quán)。

表1 鐵路工程社會(huì)性監(jiān)督管理占比數(shù)據(jù)

2 鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督法治化問(wèn)題分析

2.1 法律系統(tǒng)不完善

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于鐵路工程招投標(biāo)工作的監(jiān)督管理主要依賴的法律以及法規(guī)等內(nèi)容，其整體層級(jí)以及效力都比較低?！吨腥A人民共和國(guó)鐵路法》這一鐵路行業(yè)部門主要的法律內(nèi)容，并沒有對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)工作監(jiān)督的主體以及權(quán)限進(jìn)行具體的規(guī)定，而且原本鐵道部對(duì)于鐵路工程招投標(biāo)方面推行的實(shí)施細(xì)則以及暫行辦法等，都是基于原本的行政管理與企業(yè)職能為一體的鐵道部職能而開展的，目前來(lái)說(shuō)這種法律制度適用性已然不足滿足當(dāng)前需求，所以整體法律系統(tǒng)不夠完善。

2.2 協(xié)同管理機(jī)制不足

當(dāng)前我國(guó)鐵路項(xiàng)目包含了國(guó)家級(jí)以及地方性還有專用性等多種不同用途和類別的鐵路項(xiàng)目，我國(guó)鐵路監(jiān)督管理機(jī)關(guān)必須要對(duì)地方性鐵路項(xiàng)目的招投標(biāo)工作展開有效的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，然而當(dāng)前我國(guó)鐵路監(jiān)督管理部門和地方性政府并沒有就鐵路工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理達(dá)成有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。而且，我國(guó)鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)管中的行政以及監(jiān)察還有司法和社會(huì)等監(jiān)督管理手段，都沒能成功的構(gòu)建起有效的協(xié)同管理機(jī)制，導(dǎo)致各類監(jiān)督管理手段無(wú)法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用與價(jià)值。

2.3 法律問(wèn)責(zé)機(jī)制不合理

表2 鐵路工程招投標(biāo)不達(dá)標(biāo)及問(wèn)責(zé)數(shù)據(jù)

當(dāng)前我國(guó)鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)督的問(wèn)責(zé)管理機(jī)制嚴(yán)重不足，雖然《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》等法律里面明確規(guī)定，行政監(jiān)督管理部門沒有依照法律規(guī)定進(jìn)行行政監(jiān)督管理，就會(huì)被追究刑事責(zé)任，而原本鐵道部推行的《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》里明確規(guī)定對(duì)招標(biāo)監(jiān)管人員出現(xiàn)的徇私舞弊等違法行為，依照法律要追究個(gè)人責(zé)任，然而2013年及以后我國(guó)所推行的相關(guān)法律，則沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督管理方面的違法行為以及不作為情況進(jìn)行明確的責(zé)任規(guī)定，這導(dǎo)致我國(guó)鐵路工程項(xiàng)目監(jiān)督管理方面的法律問(wèn)責(zé)機(jī)制并不完善，也就嚴(yán)重的削弱了法律制度的權(quán)威性。

3 完善對(duì)策

3.1 完善法律系統(tǒng)建設(shè)

對(duì)于《中華人民共和國(guó)鐵路法》進(jìn)行修訂的時(shí)候，要對(duì)其中的項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督的主體以及權(quán)限，還有不同監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)履行的權(quán)責(zé)及邊界等等問(wèn)題要進(jìn)行明確的規(guī)定，而且我國(guó)交通管理部門也要對(duì)原本鐵道部所制定的相關(guān)法律進(jìn)行適時(shí)的修訂和更新，給我國(guó)鐵路工程項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的有序開展提供更為完善的法律保障。

深化鐵路改革，推動(dòng)鐵路建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展，必須采取措施，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)機(jī)制、轉(zhuǎn)作風(fēng)，全面依法履職，確保各項(xiàng)工作落實(shí)。加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。要規(guī)范行為，依法履職?！奥殭?quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究”是政府履職原則，在國(guó)家授權(quán)的行政范圍內(nèi)，每一項(xiàng)工作都必須有明確的法律依據(jù)。要結(jié)合實(shí)際開展培訓(xùn)，提高工程監(jiān)管人員的依法履職重要性認(rèn)識(shí)、工程監(jiān)管重要性和艱巨性認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握監(jiān)管尺度和方法，確保在履職中不越位、不錯(cuò)位、不缺位。要強(qiáng)化技能，提高本領(lǐng)。

3.2 推進(jìn)合理的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制建設(shè)

建立健全鐵路建設(shè)市場(chǎng)誠(chéng)信體系是規(guī)范維護(hù)鐵路建設(shè)市場(chǎng)秩序的重要手段。沒有誠(chéng)信的社會(huì)，不能成為現(xiàn)代化社會(huì)；沒有誠(chéng)信的經(jīng)濟(jì)，同樣不能成為健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。要在鐵路建設(shè)領(lǐng)域廣泛開展誠(chéng)實(shí)守信宣傳，使信用觀念、信用意識(shí)、信用道德深入人心，營(yíng)造誠(chéng)信為榮、失信為恥的鐵路建設(shè)市場(chǎng)氛圍；另一方面，要建立健全相關(guān)制度辦法，使鐵路建設(shè)市場(chǎng)誠(chéng)信體系有法可依、有章可循。通過(guò)鐵路建設(shè)信用體系建設(shè)，逐步完善參建單位和從業(yè)人員的信用記錄，作為其參與鐵路建設(shè)的重要信用依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立鐵路建設(shè)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，培育履約守信的行為規(guī)范，加大市場(chǎng)主體的失信成本，提高鐵路建設(shè)領(lǐng)域的信用水平。

我國(guó)鐵路管理部門分為國(guó)家級(jí)以及地方性等多個(gè)層級(jí)，地方性政府主要負(fù)責(zé)的是城際以及支線等鐵路線路的建設(shè)，所以國(guó)家鐵路監(jiān)督管理部門要對(duì)地方性政府在城際以及支線等鐵路線路建設(shè)招投標(biāo)工作展開有效的指導(dǎo)以及組織協(xié)調(diào)，并且出臺(tái)相關(guān)的文件對(duì)其進(jìn)行完善，并綜合組織起來(lái)，定期舉行聯(lián)席會(huì)議，從而促使整體構(gòu)建起一個(gè)良性的協(xié)調(diào)管理運(yùn)作機(jī)制。

3.3 促進(jìn)合理的問(wèn)責(zé)管理機(jī)制建設(shè)

制定和完善公平、開放、透明的市場(chǎng)規(guī)則是規(guī)范維護(hù)鐵路建設(shè)市場(chǎng)秩序的重要手段。市場(chǎng)規(guī)則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的保障，良好的市場(chǎng)秩序依賴市場(chǎng)規(guī)則來(lái)維護(hù)。沒有市場(chǎng)規(guī)則或者規(guī)則不健全、不透明，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)秩序，不僅會(huì)妨礙市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮，無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，甚至還會(huì)阻礙、破壞整個(gè)鐵路建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。要制訂和完善規(guī)范鐵路建設(shè)市場(chǎng)秩序政策措施，用來(lái)明確市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和規(guī)范市場(chǎng)交易規(guī)則，并達(dá)到規(guī)范鐵路建設(shè)市場(chǎng)秩序及規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行的目的；同時(shí)，要清理和廢除妨礙企業(yè)進(jìn)入鐵路建設(shè)市場(chǎng)的規(guī)定辦法，努力消除各種阻礙鐵路建設(shè)市場(chǎng)開放的隱形壁壘，通過(guò)宏觀調(diào)控手段來(lái)規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)主體行為，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)。

要想讓鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制真正展現(xiàn)出應(yīng)有的效能，那么就必須要構(gòu)建起完善的問(wèn)責(zé)制度，對(duì)此，鐵路監(jiān)管部門以及地方性政府部門應(yīng)當(dāng)要不斷促進(jìn)內(nèi)部制約機(jī)制的完善，并且強(qiáng)化部門內(nèi)部權(quán)力的有效制約管理，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，全面推進(jìn)執(zhí)法責(zé)任制度的落實(shí)，同時(shí)對(duì)執(zhí)法監(jiān)督制定責(zé)任追究管理辦法，對(duì)每一位監(jiān)督管理人員的執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行明確，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起完善的管理系統(tǒng)，全面促進(jìn)鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)督管理的內(nèi)外問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。

3.4 引入維客里拍賣理論

當(dāng)前鐵路工程項(xiàng)目規(guī)模不斷增加，傳統(tǒng)招投標(biāo)方法的弊端逐漸凸顯，嘗試引入維克里拍賣理論。在這個(gè)理論中，每個(gè)投標(biāo)者各自獨(dú)立提交密封價(jià)格，彼此間不了解對(duì)方所提出的提交的價(jià)格，出價(jià)最高者能夠拍得商品，但是所支付的金額則是出價(jià)中的第二高價(jià)。針對(duì)這種拍賣方式的具體運(yùn)作特點(diǎn)，中標(biāo)率最高的同時(shí)保障了投標(biāo)者利潤(rùn)的最佳選擇，使提交的密封價(jià)格等于投標(biāo)者的心理估價(jià)。

4 結(jié)語(yǔ)

鐵路發(fā)展可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的必由之路，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是小康社會(huì)的重要標(biāo)志。鐵路發(fā)展是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。鐵路建成通車可以提高區(qū)域的可達(dá)性，加快區(qū)域與外部的商品流通速度，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)聯(lián)系，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，還可以加快人口和各種資源流動(dòng)遷移，并由此帶動(dòng)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、房產(chǎn)、餐飲等領(lǐng)域的發(fā)展，從而逐漸形成一系列衛(wèi)星城鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，進(jìn)而形成“經(jīng)濟(jì)走廊”，直至形成經(jīng)濟(jì)帶、都市圈。

鐵路工程招投標(biāo)方面存在問(wèn)題，不但對(duì)國(guó)家乃至人民的利益造成了嚴(yán)重的損失與破壞，更會(huì)對(duì)政府部門的影響力以及形象造成破壞，也會(huì)對(duì)市場(chǎng)的公平性造成不良影響，所以對(duì)其法律制度乃至協(xié)調(diào)機(jī)制以及問(wèn)責(zé)制度的完善，不僅是對(duì)其監(jiān)督職能的有效保障，更是促進(jìn)國(guó)家建設(shè)、鐵路事業(yè)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。