歐盟自貿談判：開花容易結果難

寇佳麗

如果說要在本世紀上半頁為歐盟挑選“最值得紀念”的一年，相信2016年至少會被提名。難民問題的大規(guī)模爆發(fā)、希臘危機的逐漸平息、英國公投退出歐盟都為這一年打上了不同的烙印。原本歐盟近兩年的經濟增長表現在發(fā)達國家中就算是比較差的，想要和加拿大展開自由貿易協(xié)定談判提升經濟信心，卻偏偏遭遇比利時瓦隆地區(qū)這枚“釘子戶”。仔細想來，歐盟每次和其他經濟體開展自貿協(xié)議談判似乎都會遭遇內部成員國或成員國民眾一定程度的反對，而針對此進行的示威、游行在外人看來也見怪不怪。

CETA難產急壞高層

2013年10月，時任加拿大總理哈珀與歐盟委員會主席巴羅佐在布魯塞爾簽署初步協(xié)議，決定在未來逐步開放雙方市場，取消從食品到汽車、知識產權等諸多領域的幾乎所有關稅，而加拿大也將與歐盟28個成員國開展自由貿易。該協(xié)議涵蓋5億人口，若簽訂成功，每年預計產生17萬億歐元的貿易額。

這便是歐盟與加拿大之間的“綜合性經濟貿易協(xié)議”，簡稱CETA（Comprehensive Economic and Trade Agreement），是加拿大繼北美自由貿易協(xié)定之后最大的雙邊自貿協(xié)定。原本2016年10月27日是CETA簽署的好日子，偏偏歐盟成員國比利時的瓦隆地區(qū)跳出來反對。眼看歷時7年的談判就要毀于一旦，加拿大貿易部長弗里蘭（Chrystia Freeland）甚至一度淚灑談判現場，而立陶宛總統(tǒng)格里包斯凱特（Dalia Grybauskaite）則氣憤難當，指責比利時綁架了整個歐盟。

可是，歐盟有28個成員國，為什么唯獨比利時不贊成CETA呢？

中國社會科學院歐洲研究所經濟研究室主任陳新在接受《經濟》記者采訪時表示，CETA已正式談判兩年，此前磋商5年，實際上經歷了各種波折，但比利時的阻撓出現在最關鍵時刻，因此非常顯眼。

“比利時全國有3個區(qū)，弗拉芒大區(qū)、瓦隆區(qū)和布魯塞爾首都區(qū)，而比利時政府只有在3個大區(qū)都投贊成票的情況下，才能夠在CETA上簽字，但瓦隆區(qū)認為這份協(xié)議對歐洲農民不利，且過分顧忌跨國企業(yè)的利益，還會在環(huán)境保護等多方面產生負面影響，因此一直表現出對抗態(tài)度”，陳新這樣解釋。

根據他的分析，在7年的磋商談判中，歐盟一直認為CETA是一份僅涉及歐盟權限的協(xié)定，并不需要成員國分別贊成后才能簽署。可是，2016年6月之后，隨著簽訂日期的臨近，堅持認定CETA需要各國議會批準的歐盟成員國越來越多。最終，歐盟機構迫于以德國為首北部歐洲國家的壓力，不得不接受上述意見，允許各國議會先行批準CETA。

“實際上，關于CETA的簽署，德國也出現過較為強烈的反對聲音，不過德國憲法法院已經在2016年10月做出裁決，駁回左翼黨和部分民眾提交的關于阻止簽訂CETA的申請，同意簽署該協(xié)議”，陳新這樣解釋。但是，德國憲法法院同時指出，在簽署CETA之后，該國仍享有隨時退出協(xié)議的權利。

盡管比利時的布魯塞爾首都區(qū)也對CETA表現出左右搖擺的態(tài)度，甚至一度反水，但瓦隆區(qū)自始至終的反抗卻更引人注目。為了讓該區(qū)民眾接受CETA，加拿大國際貿易部部長弗里蘭甚至在今年10月21日親自飛抵比利時，同瓦隆區(qū)直接進行談判，卻在遭遇阻礙后拋出“歐盟目前尚不具備簽署國際協(xié)定的能力，加拿大對此非常失望”的絕望言論。

功虧一簣的心情是怎樣的？德國媒體《明鏡周刊》在10月24日指出，僅有350萬人口的比利時瓦隆區(qū)使得人口超過5億的歐盟在國際貿易領域顏面盡失。而在10月27日之前，歐洲理事會主席唐納德·圖斯克還曾對加拿大總理賈斯廷·特魯多表示，原定于27日簽署的《綜合經濟與貿易協(xié)定》依然有希望按照原計劃進行。如今看來，上述信心還是被現實無情地湮沒了。

“CETA最終走到今天這一步，歐盟和加拿大都付出了很多，盡管反對者是比利時，造成的負面影響卻將由歐盟整體承擔，今后的自由貿易談判中，歐盟或許會面臨更多困難，而其他經濟體也必然將此次事件作為參考”，國家發(fā)改委對外經濟研究所國際合作室主任張建平在接受《經濟》記者采訪時這樣說。

歐盟前貿易委員德古赫特（Karel De Gucht）也曾指出，如果CETA崩盤，罪魁禍首就是歐盟委員會在2016年夏季峰會上的一個決定，正是這個決定允許CETA首先得到歐盟成員國的認可。德古赫特宣稱：“這是一個歷史性的錯誤，如果所有自貿協(xié)定都需要各國議會審批，那么未來就不會有任何貿易協(xié)定，我們在談判中也沒有了任何優(yōu)勢”。

民主機制的代價

顯然，德古赫特的話并非危言聳聽。

依照CETA，協(xié)議簽署后，歐盟與加拿大雙方將會取消雙邊貿易中99%的關稅，給彼此的服務和投資提供新的市場準入。此外，在政府采購方面，加拿大不僅承諾在聯邦層面對歐盟開放，還會在省州層面實施開放。外界一致認為，這一重大突破會給歐盟企業(yè)進入加拿大市場提供獨一無二的機遇。

張建平指出，從目前的數據看，CETA有望促進歐盟和加拿大之間的貨物與服務貿易增長23%，受益于此，歐盟的GDP將會增長120億歐元。此外，在全球經濟不景氣的大背景下，顯然CETA還會起到提振信心的良好作用。

“盡管歐盟和加拿大之間的貿易往來并沒有歐盟和美國之間那么大體量，但CETA為歐盟提供的開放程度超過歐美之間的‘跨大西洋貿易與投資伙伴協(xié)議（即TTIP）”，張建平如此分析。這樣一來，歐盟和加拿大對這份協(xié)議的重視程度可想而知。

那么，歐盟獨攬大權不就可以了，何必還要下放批準權限，自己說了算豈不是最高效？這還要從歐盟對外簽署協(xié)議的機制說起。

在國際法上，歐盟的法律人格既具有獨立性，又擁有混合性特征，這一點在歐盟與其他經濟體簽訂協(xié)議時體現得最為明顯。由于歐盟內部存在28個成員國，有些對外協(xié)議的簽訂，歐盟當局享有“獨斷權”，有些則需要成員國先點頭才能對外簽署。其中后者被稱作“混合協(xié)議”，在歐盟至今簽署的所有對外協(xié)議中占據數量上的絕對優(yōu)勢。

由于歐盟與其成員國在權限劃分上至今沒有絕對清晰的界線，混合協(xié)議也沒有精確的定義。不過，按照荷蘭著名國際法學者亨利·謝爾莫斯（Henry Schermers）的解釋，混合協(xié)議是指“由國際組織、部分或全體成員國以及一個或更多的第三國作為締約方，并且國際組織與成員國均不能享有其全部實施權能”的一種條約類型。

那CETA是否屬于混合協(xié)議呢？

實際上，歐盟和成員國已經就這個問題爭吵了很久。在2016年5月13日的歐盟理事會貿易政策委員會上，成員國部長們堅持認為CETA是混合協(xié)定，需要獲得成員國議會的批準，而歐盟委員會委員馬爾姆斯·特倫則強調投資事項屬于歐盟權限。類似的爭論不斷出現在一次次會議上，最終，歐盟不堪壓力，認定CETA為混合協(xié)議，也才招來了上文德古赫特的“指責”。

張建平告訴《經濟》記者，類似上述分歧往往以認定“混合協(xié)議”收場，畢竟歐盟不管和哪個經濟體簽訂自貿協(xié)議，終究需要成員國去落實。也恰恰是這一點，讓歐盟的自貿之路看起來非常艱辛。

“歐盟成員國把對外談判的權利交給了歐盟委員會，但是歐盟委員會在談判過程中又必須時刻向成員國匯報，最終享有決定權的還是成員國的議會或政府，這種‘雙重簽署的機制雖然處處顯示了民主，卻也為歐盟的對外談判帶來了權威上的挑戰(zhàn)”，張建平這樣強調。

正所謂眾口難調?；仡櫄W盟的自貿協(xié)議進程，每一次談判幾乎都伴隨著不同地區(qū)、成員國民眾的示威、游行：CETA遭遇比利時民眾的反抗，TTIP不也看到了德國民眾的憤怒嗎？對此，上海社會科學院歐盟研究中心主任、研究員徐明棋對《經濟》記者解釋說：“關于自貿協(xié)定，經濟學家看整體，民眾看個人”。

按照他的分析，自由貿易協(xié)定的確能為雙方經濟體帶來整體上的改變，大企業(yè)尤其是跨國企業(yè)流通起來更自由。但是，企業(yè)的外遷也會讓普通民眾感到就業(yè)機會不足，而不同國家對就業(yè)者權利的保護也不同，無形中加劇了不能因此獲益的群體的不滿?！巴ǔＪ芤娴睦婕瘓F不一定會顯示出明顯的支持態(tài)度，但付出代價的利益集團肯定大聲反對。”

正因此，歐盟前貿易專員彼得·曼德爾森才不滿地指出，“歐盟的貿易政策無法在這樣的世界生存，即貿易協(xié)定必須由歐盟所有國家的議會以及下級立法機構通過‘民主化表決后才能生效”。他認為，歐洲的貿易政策必須恢復至由歐盟機構獨家決定，才能為今后的貿易協(xié)定道路掃清障礙。

落空的ISDS

“歐盟原本可以借助CETA為TTIP鋪平道路，但現在看來似乎不太可能了”，復旦大學歐洲問題研究中心主任丁純這樣告訴《經濟》記者。之所以這樣說，是因為無論CETA還是TTIP，都涉及貿易爭端解決機制的問題。

早在2013年，美國和歐盟進行首輪TTIP談判時，雙方在投資爭端解決（即投資者-國家爭端解決，Investor-State Dispute Settlement，ISDS）領域就存在分歧。作為雙邊投資協(xié)議中常見的保護措施，ISDS允許外國投資者根據投資協(xié)議的規(guī)定，在投資利益受到侵害時，對東道國提起仲裁。

如今，針對TTIP的談判已進行了14輪，但有關ISDS的分歧仍未解決。期間，歐盟委員會在2014年3月發(fā)布網絡公眾咨詢調查，最終收到15萬份回復，創(chuàng)下該機構調查史上的最高紀錄。結果顯示，97%的公眾反對將ISDS條款納入TTIP。

丁純表示，比利時之所以反對CETA，也與ISDS不無關系。瓦隆區(qū)的普通民眾認為，ISDS旨在保護外資，特別是大型跨國企業(yè)在東道國的利益，一旦出現沖突，外來投資者或許會利用資本繞過主權國家，在國際仲裁場合起訴東道國政府，進而妨礙本國司法公正，損害公共利益。

“如果CETA成功簽訂，TTIP就還有希望，雖然歐盟目前似乎已經放棄了和美國本屆政府談判的信心，但美方仍然強調TTIP存在牢固的談判基礎，等到美國大選結束之后重拾進程也不是不可能的事情”，丁純這樣說。

不過，加拿大《環(huán)球郵報》在2016年10月28日指出，比利時聯邦政府和瓦隆區(qū)等地方政府已達成臨時協(xié)議，使比利時聯邦政府可以附加條件地同意CETA。新達成的臨時性協(xié)議表明，歐盟每個成員國都可以獨立決定是否接受ISDS。這樣一來，CETA的簽訂等于繞開了投資者-國家爭端解決機制，對以后高規(guī)格自由貿易協(xié)定的示范作用被大大削弱了。

徐明棋認為，歐盟成員國對ISDS的態(tài)度較為保守。他說：“允許投資者投訴東道國應該成為一種國際趨勢，如果協(xié)議雙方不贊同去第三方國際機構解決爭端，還可以單獨建立或者在某一方中選擇一個機構進行。即便真走到法庭上，裁判依據也應以雙方協(xié)議為首位”。

張建平則指出，與歐盟相比，加拿大的跨國企業(yè)相對較少，即使贊同CETA也未必吃虧。何況，“發(fā)達經濟體在維護企業(yè)利益、約束政府行為上早就存在共識，這種理念應該得到推廣，未來甚至有望影響發(fā)展中國家”。