技術(shù)創(chuàng)新元治理研究

李 丹

[提要]興起于西方的為解決治理失靈的元治理理論，強調(diào)多種治理模式的有效整合，為解決復(fù)雜性的技術(shù)創(chuàng)新治理難題提供了新思路。當前，中國技術(shù)創(chuàng)新元治理存在著內(nèi)部元治理協(xié)同性不強，外部元治理的市場與社會基礎(chǔ)薄弱，整體元治理中不同治理模式協(xié)調(diào)共振效應(yīng)不明顯等問題，需要通過推進技術(shù)創(chuàng)新元治理的主體協(xié)同，強化政府“同輩中的長者”的作用，實現(xiàn)三種治理模式的有效“開合”等舉措，推進中國技術(shù)創(chuàng)新元治理，提高創(chuàng)新體系整體效能，促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

當前，科技創(chuàng)新已成為引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年(2021-2025年)規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中首次將堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展單列一篇，并強調(diào)“堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位”。習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會和中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會第十次全國代表大會上的講話中指出，當前我國還存在原始創(chuàng)新能力不強，創(chuàng)新資源整合不夠，創(chuàng)新力量布局有待優(yōu)化，科技生態(tài)需要進一步完善等現(xiàn)實問題，需要深化科技體制改革，優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新治理，提升創(chuàng)新體系整體效能。20世紀末興起的元治理理論，針對治理失靈，主張科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理等不同治理模式的組合，強調(diào)政府作為“同輩中的長者”發(fā)揮主導(dǎo)職能，協(xié)調(diào)整合市場、社會和其他各類技術(shù)創(chuàng)新治理主體的作用，合理切換不同治理模式，這一理論為優(yōu)化我國技術(shù)創(chuàng)新治理體系提供了新思路。探討技術(shù)創(chuàng)新元治理的推進路徑可為優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，促進技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展有機融合，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供一定參考。

一、元治理的理論基礎(chǔ)

元治理理論是基于治理理論提出的。1989年世界銀行在分析非洲局勢時首先提出治理的概念。1995年全球治理委員會將治理定義為“所有個體和公共或私人的機構(gòu)以多種方式共同管理其公共事務(wù)的總和，是一個持續(xù)協(xié)調(diào)沖突或平衡不同利益而進行聯(lián)合行動的過程。其中不但包含能夠強制人們服從的正式規(guī)則和制度，也包括人們達成利益共識的非正式制度?！盵1]根據(jù)格里·斯托克的觀點，治理是政府機構(gòu)及其他主體的自覺理性行為，各主體的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利有明確界定，僅依靠政府的行政權(quán)力和強制力手段無法完成。在治理過程中，政府機構(gòu)間存在權(quán)力依存關(guān)系，政府的義務(wù)在于運用最新的理念和技術(shù)去引導(dǎo)和管理。[2]與市場自主引導(dǎo)和政府的強制權(quán)威相比，“治理更關(guān)注人與人、制度與制度、組織與組織間的博弈和協(xié)作，而這種博弈和協(xié)作也預(yù)示著會有更多的主體介入治理?！盵3]治理理論中由治理代替統(tǒng)治，多中心、多主體參與等觀點反映了整個社會對于政府簡政放權(quán)，擴大市場和社會參與，實現(xiàn)政府、市場與社會三方協(xié)同，促進社會進步的愿望。

自治理理論提出后，西方公共事務(wù)治理模式先后經(jīng)歷了三種治理主體(政府、企業(yè)和公民社會)的三種治理模式的流變，這三種治理模式分別為自上而下的科層治理(hierarchy governance)、自由競爭的市場治理(market governance)以及各行動者參與的社會網(wǎng)絡(luò)治理(network governance)[4](參見表1)。然而，隨著社會活動復(fù)雜性的提高，人們在因?qū)Α笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”的恐懼而膜拜治理范式的同時，往往容易忽略“治理失靈”的可能性(Jessop，1997)。傳統(tǒng)的三種治理模式均已無法單獨有效地應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)。科層治理易導(dǎo)致權(quán)力濫用，市場治理易導(dǎo)致資金濫用，網(wǎng)絡(luò)治理則易導(dǎo)致信用濫用(Thompson，2004)。為應(yīng)對治理失敗，20世紀末，英國學(xué)者鮑勃·杰索普基于“整合各類治理模式，實現(xiàn)它們共同作用的最大化”的目標，在元交換、元組織和元層級的基礎(chǔ)上首次提出元治理(meta-governance)概念。[5](P.561-581)元治理是“治理的治理”，是“通過組織治理條件，以及通過對科層、市場和網(wǎng)絡(luò)等治理模式的整合，最終實現(xiàn)多方參與主體公認較為滿意的目標”[6](P.142-172)的過程。這一概念包括兩層含義：一是各種治理模式間的協(xié)調(diào)和配合，即有效的整合；二是針對特定治理目標的模式選擇，即正確的選擇。索倫森和伊娃認為，元治理代表著“一種加強協(xié)調(diào)性治理的方法”，是一種“由政府推動的非直接的治理模式，它的實行需要協(xié)調(diào)文件出臺、博弈反思等各類行為，以此來影響自治過程，最終為實現(xiàn)善治提供基礎(chǔ)?！盵7]路易斯·慕利門在杰索普的元治理定義基礎(chǔ)上進一步將元治理界定為兩種形態(tài)：一是一階元治理，即在選定某一種治理模式后，利用其它兩種治理模式支持選定的模式并保護它免受破壞性影響。二是二階元治理，即在沒有對三種治理模式具有先天偏好的基礎(chǔ)上，能夠結(jié)合三種治理模式并管理這種結(jié)合。元治理是要形成高度協(xié)調(diào)配合的治理模式，通過整合科層、市場和網(wǎng)絡(luò)等各種治理模式，實現(xiàn)治理參與者們最滿意的結(jié)果。[8]簡·庫曼認為，治理分為三階：一階治理解決問題，二階治理改變一階治理中過時或功能失調(diào)的制度條件，三階治理優(yōu)化治理者及其治理活動，這一過程即為元治理。[9](P.818-836)

表1 三種治理模式及其特征

綜上所述，學(xué)界對于元治理的定義角度多元，未完全統(tǒng)一，但學(xué)者們普遍認為，元治理能夠突破現(xiàn)有科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理的局限，是一種有利于擺脫“三難選擇”困境和克服治理失敗的全新治理模式。

二、技術(shù)創(chuàng)新元治理理論體系的建構(gòu)

(一)技術(shù)創(chuàng)新元治理的內(nèi)涵

隨著全球化的發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新活動的復(fù)雜性、跨區(qū)域性、動態(tài)性和多樣性不斷提高。技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域中原有的科層治理、市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理難以全面應(yīng)對技術(shù)創(chuàng)新治理的新挑戰(zhàn)。元治理作為一種新視角和新方法，拓展了治理理論的研究范疇，提高了其解釋和解決復(fù)雜治理問題的能力。將破解治理失敗問題的元治理理論引入技術(shù)創(chuàng)新治理領(lǐng)域，可以為實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新善治提供新路徑。

根據(jù)元治理理論提出者杰索普的觀點，本文將技術(shù)創(chuàng)新元治理定義為：政府作為“同輩中的長者”通過制定規(guī)范、提供服務(wù)和協(xié)調(diào)引導(dǎo)等間接方式設(shè)計、構(gòu)建和管理技術(shù)創(chuàng)新治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有效整合技術(shù)創(chuàng)新過程中的科層治理、市場治理和網(wǎng)絡(luò)治理，形成三種治理模式有效切換和協(xié)同互補的治理合力，促進技術(shù)創(chuàng)新的過程。

(二)技術(shù)創(chuàng)新元治理的類別

根據(jù)元治理作用的領(lǐng)域與范圍，可以將技術(shù)創(chuàng)新元治理分為內(nèi)部元治理與外部元治理兩類。技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理是指各級政府及其科技職能部門內(nèi)部的元治理，主要目的在于協(xié)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系，解決政府及其科技職能部門內(nèi)部的沖突，協(xié)調(diào)各自的作用，合理配置資源以提高治理效能。

技術(shù)創(chuàng)新外部元治理是指政府與市場、社會之間的元治理，主要目的在于通過政府、市場與社會的共同作用，協(xié)調(diào)發(fā)揮科層治理、市場治理與網(wǎng)絡(luò)治理三種治理模式共同促進技術(shù)創(chuàng)新的治理合力。

技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理與外部元治理彼此依存、互為補充。政府內(nèi)部需要基于協(xié)調(diào)發(fā)揮整體作用，社會也需要政府有效的干預(yù)實現(xiàn)三種治理模式的協(xié)調(diào)互補。隨著技術(shù)創(chuàng)新復(fù)雜性的提高，不能單獨依靠科層治理、市場治理或網(wǎng)絡(luò)治理中的某一種治理模式，而是三種治理模式共同發(fā)揮作用。關(guān)鍵的問題是，當三種治理模式產(chǎn)生沖突時，政府應(yīng)有效地將它們結(jié)合起來。[10](P.10-13)

三、中國技術(shù)創(chuàng)新元治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

盡管元治理具有克服單一治理模式缺陷的天然優(yōu)勢，但在運用元治理理論時也應(yīng)充分考量其應(yīng)用的現(xiàn)實情境及基礎(chǔ)并結(jié)合客觀條件探究實現(xiàn)元治理效果的有效機制。元治理理論強調(diào)政府與其他治理主體具有平等的地位，但同時也強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)作用并不體現(xiàn)為具有絕對權(quán)威、要求其他治理主體服從其一切治理安排，而是作為“同輩中的長者”，既要努力推動所有參與主體都能夠達成自己的利益目標，同時還要為各類組織提供、協(xié)調(diào)乃至整合資源條件、行為規(guī)范和目標愿景。元治理的實現(xiàn)基礎(chǔ)是“強政府、強市場、強社會”[11](P.29-46)。在中國的現(xiàn)實情境中，政治制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況和行政體制改革等為中國本土化的技術(shù)創(chuàng)新元治理提供了獨特的基礎(chǔ)條件。

(一)中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式是技術(shù)創(chuàng)新元治理的政治基礎(chǔ)

中國實行由若干行政區(qū)域或自治區(qū)域構(gòu)成統(tǒng)一的主權(quán)國家的國家結(jié)構(gòu)形式。單一制國家結(jié)構(gòu)形式有利于有效發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等統(tǒng)領(lǐng)性作用。這是政府成為“同輩中的長者”的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也是在強化技術(shù)創(chuàng)新元治理中的科層治理的同時，促進三種治理模式協(xié)調(diào)“共振”而非相互削弱抵消的重要保障。同時，需要注意的是，這種單一制國家結(jié)構(gòu)也可能導(dǎo)致等級權(quán)威對技術(shù)創(chuàng)新活動和事務(wù)過度干預(yù)，從而阻礙技術(shù)創(chuàng)新元治理過程中的自組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

(二)中國特色社會主義市場經(jīng)濟是技術(shù)創(chuàng)新元治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)

在中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府實行有效的宏觀調(diào)控，同時，市場這只“看不見的手”也發(fā)揮重要作用。黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。在此條件下，政府逐漸退出私營范圍，下放權(quán)力給市場和社會，釋放大量資源要素進入市場，規(guī)范市場在價格信號的指導(dǎo)下進行交易。各種經(jīng)濟、社會組織從市場獲得資源，并參與到公共事務(wù)之中。市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷完善了社會分工，促使工商企業(yè)與社會群體增進聯(lián)系、相互依存。為得到新的發(fā)展機遇，各組織須通過協(xié)同作用相互學(xué)習(xí)，進而相互促進和補充。需要注意的是，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，亟需構(gòu)建一種新型治理模式來有效整合社會各類資源，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

(三)分權(quán)化改革是技術(shù)創(chuàng)新“元治理”的社會基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制強調(diào)中央政府的統(tǒng)一計劃與部署，未能充分培育和發(fā)揮地方政府的自組織功能。隨著分權(quán)化改革的持續(xù)推進，地方政府的自組織能力逐漸提升。除政府外，國有企業(yè)、集體所有制企業(yè)也不再僅僅依靠政府獲取資源，新經(jīng)濟組織等其他各類經(jīng)濟組織在市場化條件下都得以迅速發(fā)展。在技術(shù)創(chuàng)新過程中，越來越多的私營企業(yè)、混合所有制企業(yè)及社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等多種類型的第三部門積極參與，充分體現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新治理中的多元主體特色，公民參與技術(shù)創(chuàng)新的意識也在不斷增強，政府與市場、社會之間的界限愈加清晰，這些都為技術(shù)創(chuàng)新元治理提供了重要的社會條件。

四、元治理視閾下中國技術(shù)創(chuàng)新治理現(xiàn)狀審視

近年來，隨著科技體制改革和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進，中國技術(shù)創(chuàng)新治理的體制機制逐步完善，創(chuàng)新能力穩(wěn)步提升，2021年中國創(chuàng)新指數(shù)位列全球第12位。但是，基礎(chǔ)研究投入不足，原始創(chuàng)新能力不強，科技成果轉(zhuǎn)化效率不高、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)不完善等問題依然制約著創(chuàng)新型國家建設(shè)的整體進程。從元治理的視角審視中國技術(shù)創(chuàng)新治理現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)中國技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)部元治理中整體協(xié)同不足，外部元治理中市場與社會的力量不強，整體元治理中不同治理模式適時有效切換機制不完善等問題。

(一)技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理：整體協(xié)同目標待達成

我國技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理的主體涉及國家發(fā)改委、財政部、科技部、工信部、人社部、教育部、國資委、中央編辦、金融和知識產(chǎn)權(quán)管理等多部門。財政部、中央編辦、人社部等機構(gòu)制定與技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的財、物、人等創(chuàng)新資源方面的制度，而創(chuàng)新體系建設(shè)與創(chuàng)新能力提升工作卻分別由科技部、發(fā)改委、教育部、國資委、工信部等機構(gòu)具體實施。而且，在交叉管理領(lǐng)域也易出現(xiàn)各自為政的問題。缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計與體制構(gòu)建導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新資源浪費，配置碎片化，配置效率不高，創(chuàng)新鏈條難以有效銜接等問題。[12](P.60-66)雖然國務(wù)院在2014年12月25日發(fā)布的《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》中提出了設(shè)置由科技部牽頭的部際聯(lián)席會議制度的要求，31個省(自治區(qū)、直轄市)政府也制定了科技管理改革方案，[13](P.44-48)但中國技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理的整體協(xié)同合力尚未完全形成。橫向方面，部際聯(lián)席會議制度實現(xiàn)了對科技計劃財政資源的重新分配，但多頭治理的問題依然未有效解決，整合后的中央財政五大類計劃仍然歸屬不同部門，部際聯(lián)席會議制度未能充分發(fā)揮決策作用。實踐中涉及到具體的項目和資金管理時，各方管理的出發(fā)點與要求各自獨立，極易造成混亂。對于技術(shù)創(chuàng)新項目的評估與檢查，由于未形成統(tǒng)一協(xié)同的評估與檢查體系，評估與檢查標準并不統(tǒng)一，也未形成評估與檢查結(jié)果的共享平臺與機制，導(dǎo)致重復(fù)評估與檢查，檢查結(jié)果不能有效利用等問題?？v向方面，雖然部分省份調(diào)整了省級科技創(chuàng)新計劃和項目的管理方式，但在技術(shù)創(chuàng)新的戰(zhàn)略重點、任務(wù)劃分和職能歸屬等方面仍未明確統(tǒng)一。

(二)技術(shù)創(chuàng)新外部元治理：“強市場”“強社會”基礎(chǔ)待加強

元治理理論在強調(diào)政府宏觀控制與指導(dǎo)必要性的同時，也十分重視政治系統(tǒng)，特別是政策系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力平衡，強調(diào)非政府行動主體的積極參與。[14](P.209)技術(shù)創(chuàng)新治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于正確處理好政府、市場、社會三者的關(guān)系，形成符合技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律的科技創(chuàng)新制度和組織體系。[15]目前，中國技術(shù)創(chuàng)新元治理中還存在“強政府”“弱市場”“弱社會”的現(xiàn)象，“強市場”“強社會”的元治理基礎(chǔ)尚待加強。在技術(shù)創(chuàng)新計劃實施、創(chuàng)新資源配置、創(chuàng)新項目管理等方面，政府發(fā)揮的作用明顯大于市場與社會。在技術(shù)創(chuàng)新資源的配置過程中，市場的決定性作用尚未充分發(fā)揮，政府通過公開競爭或定向委托將技術(shù)創(chuàng)新資源以項目方式進行配置的情況還普遍存在。市場對于政府的優(yōu)惠政策有較強的依賴性，致使市場中未能形成差異化競爭，許多企業(yè)“跟著政策走”，依靠政策紅利或者“尋租”獲取利益，技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力不足。在社會參與技術(shù)創(chuàng)新治理方面，社會創(chuàng)新資源的利用和開發(fā)還不到位。許多新型社會組織，如科技類民辦非企業(yè)組織，受法律地位、組織規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍等條件限制，在補位參與市場不愿參與的民生科技創(chuàng)新方面的能力與條件嚴重不足。社會公眾參與技術(shù)創(chuàng)新治理的能力、途徑等方面還存在諸多短板。整體上，中國技術(shù)創(chuàng)新治理中政府、市場和社會的互動與融合還不夠，未形成多中心、多層級、多主體的技術(shù)創(chuàng)新治理的理想格局。

(三)技術(shù)創(chuàng)新整體元治理：三種治理模式協(xié)調(diào)共振效果待彰顯

技術(shù)創(chuàng)新過程中的原始創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化三個不同階段具有不同的特點，進而要求運用不同的治理模式。在原始創(chuàng)新階段，創(chuàng)新的強外部性和高風(fēng)險性要求運用科層治理模式，充分利用政府的政策支持與資金投入等。在成果轉(zhuǎn)化階段，市場的導(dǎo)向作用要求運用市場治理模式，政府主要負責(zé)引導(dǎo)市場正常運行，保證市場公平有序競爭。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，技術(shù)創(chuàng)新對于社會資源的巨大需求要求運用網(wǎng)絡(luò)治理模式，政府主要負責(zé)維護社會秩序和提供制度安排。在技術(shù)創(chuàng)新的不同階段有效匹配不同的治理模式，實現(xiàn)三種模式的有效“開合”，需要政府作為“同輩中的長者”適時切換不同治理模式，充分發(fā)揮三種治理模式協(xié)調(diào)共振的作用。然而，目前我國技術(shù)創(chuàng)新治理中尚存在著“市場失靈、轉(zhuǎn)化失靈、系統(tǒng)失靈和治理失靈”等疊加出現(xiàn)的問題，反映出政府精準識別并選擇有效治理模式的能力還有待提升，通過有效“切換”三種治理模式達到協(xié)調(diào)共振的效果也尚不明顯。此外，正在發(fā)生的“以科學(xué)為基礎(chǔ)的”第四次工業(yè)革命，具有不同于以往歷次工業(yè)革命的新特征，如日益豐富的創(chuàng)新要素及其活躍功能，顛覆式創(chuàng)新，網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化、生態(tài)化的技術(shù)研發(fā)模式，日益縮短的科技成果產(chǎn)業(yè)化過程等，這些新特征也對技術(shù)創(chuàng)新治理模式和治理體系提出了全面變革的要求。

綜上，技術(shù)創(chuàng)新范式變革帶來的創(chuàng)新復(fù)雜性以及單一治理模式的短板與困境，迫切需要基于“治理的治理”，即元治理視角構(gòu)建新的技術(shù)創(chuàng)新治理體系，通過復(fù)雜性治理手段以及“切換”、協(xié)調(diào)和平衡三種不同治理模式，有效應(yīng)對日益復(fù)雜的技術(shù)創(chuàng)新治理挑戰(zhàn)。

五、中國技術(shù)創(chuàng)新元治理的推進路徑

元治理理論提供了破解單一治理模式缺陷的新路徑，同時，也為深入審視分析中國技術(shù)創(chuàng)新治理面臨的挑戰(zhàn)提供了新的思路。基于元治理理論，中國進一步完善技術(shù)創(chuàng)新治理的現(xiàn)實路徑，包括：在內(nèi)部元治理中強化各主體協(xié)同，發(fā)揮整體效能；同時進一步強化和優(yōu)化政府作為“同輩中的長者”的關(guān)鍵作用并實現(xiàn)三種不同治理模式的有效適時切換。

(一)推進技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理的主體協(xié)同

一是要樹立元治理理念，構(gòu)建協(xié)同政府，優(yōu)化創(chuàng)新資源統(tǒng)籌與配置。通過完善技術(shù)創(chuàng)新治理制度體系與優(yōu)化科技體制組織結(jié)構(gòu)，科學(xué)轉(zhuǎn)變政府技術(shù)創(chuàng)新治理職能，明確行業(yè)主管部門、科技管理部門和財政部門的科技事權(quán)與支出責(zé)任，減并中央和地方政府及科技職能部門的共同事權(quán)，形成技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部元治理的治理合力，協(xié)同解決體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題。[16]二是要構(gòu)建國家創(chuàng)新體系與區(qū)域創(chuàng)新體系的梯次聯(lián)動機制。確保中央和地方科技政策目標的一致性，科學(xué)有效連接兩級政府創(chuàng)新資源配置，構(gòu)建創(chuàng)新資源配置的統(tǒng)一體系。在國家創(chuàng)新體系層面強化戰(zhàn)略導(dǎo)向與整體技術(shù)創(chuàng)新布局，著重提升新型舉國體制的整體效能。在區(qū)域創(chuàng)新體系層面，依托區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新提升區(qū)域競爭力，提高技術(shù)創(chuàng)新效率，整合技術(shù)創(chuàng)新資源，降低技術(shù)創(chuàng)新成本，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

(二)強化政府“同輩中的長者”的作用

元治理理論強調(diào)政府應(yīng)更多地堅持責(zé)任而非權(quán)力的理念并回歸治理中心。元治理理論在接受治理模式由傳統(tǒng)的科層治理模式轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理模式的同時，又將國家重新帶回網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，強調(diào)國家在政治實踐和經(jīng)濟領(lǐng)域中的治理主導(dǎo)作用。[17]政府作為“同輩中的長者”在元治理中應(yīng)發(fā)揮的作用包括引領(lǐng)方向、深度協(xié)調(diào)、規(guī)范行為以及運行監(jiān)督。[18](P.95-104)在中國技術(shù)創(chuàng)新元治理的現(xiàn)實情境中，政府作為“同輩中的長者”的主要作用包括堅持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，系統(tǒng)謀劃技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略的宏觀與長遠布局；堅持激勵與約束并重，信任與監(jiān)督并重的導(dǎo)向，通過完善技術(shù)創(chuàng)新政策，推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新資源的有效配置，解決技術(shù)創(chuàng)新主體需求，充分激發(fā)各類科研人員和企業(yè)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活力；堅持技術(shù)創(chuàng)新的系統(tǒng)化和生態(tài)化導(dǎo)向，加強創(chuàng)新文化建設(shè)以及圍繞創(chuàng)新活動全鏈條提供協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和管理等。同時，政府應(yīng)通過有效的制度安排與精準的資源服務(wù)，提升市場和社會等多元治理主體的參與能力，實現(xiàn)政府、企業(yè)、市場、社會等各主體各就其位，各司其職，整體協(xié)同，形成治理合力。

(三)實現(xiàn)三種治理模式的有效“開合”

元治理不是一種完全統(tǒng)一的單一治理模式，而是面向復(fù)雜性和多元性的復(fù)雜治理。[11](P.29-46)它重新闡釋或調(diào)整不同的治理模式，處理自己和其他行動者的自指性(self-referentiality)[19](P.240-242)。元治理追求實現(xiàn)科層、市場和網(wǎng)絡(luò)三種治理模式的有效整合與協(xié)同互補?；谠卫砝碚撘暯?，政府及其科技職能部門在推進技術(shù)創(chuàng)新過程中，在把握和遵循技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律的基礎(chǔ)上，首先應(yīng)及時科學(xué)研判處于不同發(fā)展階段的技術(shù)創(chuàng)新活動以及應(yīng)用于不同場景的技術(shù)創(chuàng)新成果所需的技術(shù)條件和產(chǎn)業(yè)需求。其次應(yīng)在科學(xué)研判的基礎(chǔ)上選擇恰當?shù)闹卫砟Ｊ剑纬筛鞣N模式有效協(xié)同，優(yōu)勢互補的多元治理模式。此外，還應(yīng)著眼于不同種類的技術(shù)創(chuàng)新，充分掌握不同治理模式有效“開合”與“切換”的條件與時機，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，在宏觀層面實現(xiàn)不同治理模式的有機協(xié)調(diào)與整合。