公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的功能、困境與出路

徐勇

[摘要]公共服務(wù)項(xiàng)目制購買是當(dāng)下公共服務(wù)供給的重要形式。與稅收減免和直接的財(cái)政撥款相比，其在助力政府進(jìn)行有效管控與催促社會(huì)繁榮方面有著更強(qiáng)的工具優(yōu)勢。實(shí)踐中，公共服務(wù)項(xiàng)目制購買中的行政化、碎片化與基層粗放式的綜合治理，強(qiáng)化了政府的社會(huì)管控職能，卻阻滯了社會(huì)組織整體、可持續(xù)與自主化發(fā)展，影響了公共服務(wù)供給的專業(yè)化水平與社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)。為此，公共服務(wù)項(xiàng)目制購買需分別處理好專項(xiàng)購買與整體治理、分類購買與分層治理、項(xiàng)目規(guī)制與能力培育、項(xiàng)目購買與社會(huì)自治之間關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]項(xiàng)目制;購買;困境;出路

[中圖分類號(hào)]F20 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2022）03-0082-07

項(xiàng)目制肇始于20世紀(jì)90年代開啟的財(cái)稅體制改革，是按照中央政府意圖，自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排[1]。雖然源于財(cái)稅體制改革，但經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)性壓力和公共產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展需求共同推動(dòng)了項(xiàng)目制的大規(guī)模發(fā)展[2]，使其實(shí)際功能溢出單純的財(cái)政體制，成為自上而下工作部署和任務(wù)實(shí)施的一個(gè)重要形式以及中央與地方政府間聯(lián)系的重要橋梁。據(jù)此，甚至有學(xué)者認(rèn)為中國出現(xiàn)了“項(xiàng)目治國”現(xiàn)象[1]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制多有研究，集中討論項(xiàng)目制的治理優(yōu)勢、央地關(guān)系、實(shí)際運(yùn)行、典型問題、優(yōu)化路徑等議題。雖然地方政府也經(jīng)常采用項(xiàng)目制方式提供公共服務(wù)和開展社會(huì)治理活動(dòng)，且很多公共服務(wù)購買活動(dòng)亦通過項(xiàng)目制方式展開，但地方公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目制購買并沒有引起學(xué)界的足夠關(guān)注，尤其缺乏政策工具視角的研究。那么，項(xiàng)目制在公共服務(wù)購買中是如何呈現(xiàn)的，公共服務(wù)項(xiàng)目制購買有哪些具體的政策功能，相對(duì)其他公共服務(wù)供給機(jī)制來說有哪些比較優(yōu)勢，在實(shí)際運(yùn)行過程中又存在哪些問題，以及如何優(yōu)化公共服務(wù)項(xiàng)目制購買，是完善公共服務(wù)制度體系，提升我國民生福祉水平的重要議題。

一、 管控與推促：公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的政策意涵

秩序穩(wěn)定和社會(huì)繁榮是現(xiàn)代國家治理的兩大根本性目標(biāo)。與此相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)代政府的根本職能亦有兩項(xiàng)：一是管控職能，即政府部門要求所有的公私組織和個(gè)人必須在秩序運(yùn)行的范圍內(nèi)活動(dòng)，通過嚴(yán)控和打擊違規(guī)者來確保秩序的穩(wěn)定性;二是推促職能，即政府部門通過施行政策和開展公共管理活動(dòng)，助推經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造和提升公共價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)國家的治理目標(biāo)，政府創(chuàng)建出規(guī)模龐大且構(gòu)成復(fù)雜的制度體系。制度體系與國家治理目標(biāo)之間并非“一一對(duì)應(yīng)”而是“一對(duì)多”和“多對(duì)一”并存的關(guān)系，即一方面某些制度設(shè)置可能同時(shí)服務(wù)于多個(gè)治理目標(biāo)，而另一方面多項(xiàng)制度設(shè)置可能又會(huì)共同服務(wù)于單個(gè)治理目標(biāo)。

在我國國家治理體系中，項(xiàng)目制就是這樣一種存在于多個(gè)領(lǐng)域，具有多種功能，能夠同時(shí)服務(wù)于不同國家治理目標(biāo)的制度設(shè)置。項(xiàng)目的關(guān)鍵特征是，它并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個(gè)層級(jí)或位點(diǎn)，而恰恰是要暫時(shí)突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級(jí)性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），為完成一個(gè)專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。制度設(shè)置的初衷，“一是要通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念，二是削弱因財(cái)政分權(quán)造成的‘塊塊主義’和‘諸侯經(jīng)濟(jì)’”[2]。相較于傳統(tǒng)的科層體制，項(xiàng)目制使得上級(jí)部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)以及高效的基層動(dòng)員機(jī)制，從而能夠更快地見到成效[3]。在財(cái)政分權(quán)的制度背景下，借助項(xiàng)目制，中央政府一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的有效管控，鞏固政治的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性;另一方面則又能引導(dǎo)地方政府將更多資源投向重點(diǎn)項(xiàng)目和民生事業(yè)，在提升經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公平。

上述政策意涵在政府項(xiàng)目制購買公共服務(wù)中同樣得到體現(xiàn)。在推促層面，公共服務(wù)項(xiàng)目制購買成為政府推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的重要手段。從2012年開始，為推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目正式啟動(dòng)。《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目資金使用管理辦法》（財(cái)社[2012]138號(hào)）規(guī)定，中央財(cái)政每年安排一定數(shù)量的專項(xiàng)資金用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)治理。2016年，財(cái)政部、民政部發(fā)布《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜[2016]54號(hào)），首次明確提出政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排的部分，向社會(huì)組織購買的比例原則上不低于30%。這是中央部委首次對(duì)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)費(fèi)用在政府公共服務(wù)相關(guān)支出總額的比例作出明確規(guī)定。而后，北京、成都等地方政府亦頒布了相應(yīng)的文件，做出了新增公共服務(wù)支出中用于向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的比例原則上不低于30%的相同規(guī)定。

在中央政府強(qiáng)烈推動(dòng)和地方政府的積極回應(yīng)中，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)獲得快速發(fā)展，成為我國公共服務(wù)供給體系中一項(xiàng)重要的制度安排，而項(xiàng)目制則是其主體形式。發(fā)包、招標(biāo)、評(píng)審、立項(xiàng)、監(jiān)督、評(píng)估、結(jié)項(xiàng)等成為很多地方政府部門處理與社會(huì)組織關(guān)系的主要工作。而圍繞政府項(xiàng)目展開競爭，撰寫和修改項(xiàng)目申請(qǐng)書、參與項(xiàng)目投標(biāo)、提供服務(wù)、接受監(jiān)督和評(píng)估，構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系等成為社會(huì)組織重要的日常工作。近年來，項(xiàng)目制政策工具助力我國公共服務(wù)購買規(guī)?？焖僭鲩L。2020年，全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，其中服務(wù)類采購規(guī)模為10302.4億元，占全國政府采購規(guī)模的27.9%，與 2015年相比，服務(wù)類采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重提升了12%[4]。社會(huì)組織在此過程中逐步成長、壯大。2011年至2020年，全國社會(huì)組織數(shù)量由27.9萬個(gè)增長至89.4萬個(gè)，增幅達(dá)220%[5]。

在管控層面，政府通過項(xiàng)目制購買加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和管控，增強(qiáng)了公共服務(wù)的規(guī)范供給。以中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的具體管理流程為例，民政部會(huì)同財(cái)政部根據(jù)中央財(cái)政當(dāng)年社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算安排、上年度項(xiàng)目進(jìn)展等情況，研究制定項(xiàng)目年度實(shí)施方案，明確項(xiàng)目申報(bào)條件、資助標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審規(guī)程、資金撥付以及項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管要求等內(nèi)容，并適時(shí)向社會(huì)公布。社會(huì)組織要獲得項(xiàng)目支持，須經(jīng)過嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)審和立項(xiàng)過程。首先是民政部社會(huì)組織管理局委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)申報(bào)單位所提供的電子申報(bào)書的完整性和合規(guī)性進(jìn)行初審，然后由委托機(jī)構(gòu)組建的評(píng)審委員會(huì)對(duì)申報(bào)者的機(jī)構(gòu)資質(zhì)、項(xiàng)目內(nèi)容、預(yù)算編列等事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)審，最后是立項(xiàng)和預(yù)算審核。在獲得立項(xiàng)之后，社會(huì)組織須按照“?？顚Ｓ?、單獨(dú)核算、注重實(shí)效”的原則使用資金，接受民政部門及其委托機(jī)構(gòu)的全過程監(jiān)督和管理，積極配合有關(guān)部門的審計(jì)和稽查。

地方政府向社會(huì)組織項(xiàng)目制購買公共服務(wù)的基本流程與中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目類似，大多包括項(xiàng)目需求征集和優(yōu)選、項(xiàng)目分類和發(fā)布、資格預(yù)審、項(xiàng)目申報(bào)、競標(biāo)立項(xiàng)、公示公告、簽訂協(xié)議、能力發(fā)展、中期考核、結(jié)項(xiàng)等基本環(huán)節(jié)。同時(shí)，在項(xiàng)目申報(bào)和立項(xiàng)過程中，地方政府在強(qiáng)調(diào)公平競爭原則的同時(shí)，經(jīng)常會(huì)對(duì)組織評(píng)估等級(jí)高、擁有政府榮譽(yù)多、自有資金或其他資金來源豐富以及組織黨建完善的申請(qǐng)者予以優(yōu)先考慮。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，地方政府對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部制度、人員配置、資金使用、項(xiàng)目開展等各個(gè)方面提出要求，對(duì)項(xiàng)目承接方的活動(dòng)開展和經(jīng)費(fèi)使用等情況進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估，并在項(xiàng)目調(diào)整方面占據(jù)主導(dǎo)地位。

二、 比較優(yōu)勢：公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的作用發(fā)揮

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的具體手段，其選擇和使用都發(fā)生在特定的網(wǎng)絡(luò)之中。一方面，工具選擇的結(jié)果通常依賴于政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，越是有助于維持現(xiàn)有政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的工具越容易被遴選出來;另一方面，對(duì)工具的戰(zhàn)略性使用帶來網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的改變，能夠?yàn)檎咧贫ㄕ邔?shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)創(chuàng)造機(jī)會(huì)[6]89。我國社會(huì)治理是一個(gè)由多元主體構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，政府在其中占主導(dǎo)地位，而社會(huì)組織則是關(guān)鍵參與者。政府的主導(dǎo)地位使其能夠在治理工具選擇中起到?jīng)Q定性作用，并且能夠通過對(duì)項(xiàng)目制工具的戰(zhàn)略性使用重塑社會(huì)組織生態(tài)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)創(chuàng)造條件。

在各種政策工具中，公共服務(wù)項(xiàng)目制購買在實(shí)現(xiàn)政府特定意圖方面優(yōu)勢顯著。我們選擇稅收減免和直接財(cái)政撥款兩種工具進(jìn)行比較說明。之所以選擇這兩種工具進(jìn)行比較，其原因在于，稅收減免是世界上很多國家和地區(qū)支持社會(huì)組織發(fā)展的通行方式，而直接財(cái)政撥款則是我國公共服務(wù)領(lǐng)域最主要且正在發(fā)生重要變化的融資方式。

與稅收減免工具相比，公共服務(wù)項(xiàng)目化購買更容易實(shí)現(xiàn)政府在公共領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)與控制權(quán)。這是因?yàn)?，稅收減免是一種普惠性的政策工具，社會(huì)組織的稅收減免優(yōu)惠受法律保護(hù)，任何社會(huì)組織只要符合相關(guān)稅法規(guī)定，都可以享受稅收減免帶來的好處。對(duì)此，政府擁有的自由裁量權(quán)相當(dāng)有限，無法通過授予或剝奪特定社會(huì)組織稅收減免權(quán)的方式，來為政府的當(dāng)下目標(biāo)服務(wù)。與稅收減免不同，項(xiàng)目制購買屬于高度靈活的政策工具，政府可以通過購買合同條款的設(shè)計(jì)和修訂實(shí)現(xiàn)當(dāng)下意圖，借助競爭機(jī)制和嵌入性過程監(jiān)督強(qiáng)化政府對(duì)公共服務(wù)提供的實(shí)際控制[7]。雖然形式上政府與社會(huì)組織屬于合同法規(guī)定的平等主體，但除了購買方這種身份之外，政府還是公共生活的規(guī)制者。這種身份賦予政府在服務(wù)購買中擁有遠(yuǎn)高于社會(huì)組織的實(shí)際控制權(quán)。如果購買合同一旦被認(rèn)為對(duì)政府的自由裁量權(quán)構(gòu)成了不當(dāng)“限制”，合同可能就會(huì)被裁定為越權(quán)，而政府則可以借此跳出合同規(guī)定，單方面停止合同執(zhí)行，并免受司法懲戒[8]12-17。此外，從部門行政管理的角度看，稅收減免與服務(wù)購買所涉及的政府部門存在巨大差異。在稅收減免政策中，財(cái)稅部門是主角，職能部門則是典型的邊緣性角色。項(xiàng)目制購買對(duì)職能部門的吸引力在于，它能夠提升職能部門的財(cái)政預(yù)算權(quán)力和對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)，并同時(shí)減少財(cái)稅部門對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)的干預(yù)。因此，與稅收減免相比，項(xiàng)目制購買通常更受職能部門的歡迎。

與直接財(cái)政撥款相比，項(xiàng)目制購買帶來了公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭性，促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的提升與社會(huì)建設(shè)的順利推進(jìn)。傳統(tǒng)上，中國的公共服務(wù)主要由政府以及事業(yè)單位、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）、慈善會(huì)和紅十字會(huì)等“政府外圍機(jī)構(gòu)”壟斷性供給。直接財(cái)政撥款為組織維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)提供了絕大多數(shù)甚至唯一的資金來源。隨著中國市場化進(jìn)程的加快，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的深度變革，原有公共服務(wù)的供給模式和財(cái)政支出方式的弊端大量暴露，其不僅耗資巨大、效率低下，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務(wù)需求，且對(duì)社會(huì)組織起到了巨大的“推擠”效應(yīng)，阻礙了此類組織參與公共服務(wù)供給，將其“活力”推向它處，客觀上加大政府管控該領(lǐng)域的難度。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入基于項(xiàng)目制的購買機(jī)制能夠較好地解決此種問題。與傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式相比，項(xiàng)目制購買是一種帶有明顯市場化屬性的工具，競爭性是其核心特征?！罢鈬鷻C(jī)構(gòu)”無法像過去那樣總是能夠直接獲得政府的財(cái)政撥款，而是要與包括社會(huì)組織在內(nèi)的其他社會(huì)主體展開競爭。這種變化同樣出現(xiàn)在社區(qū)層面，部分原本直接給予社區(qū)的資源現(xiàn)在則通過服務(wù)購買轉(zhuǎn)移至社會(huì)組織。社區(qū)與社會(huì)組織之間正由過去的委托代理關(guān)系向新型的競合關(guān)系轉(zhuǎn)變。這種新的制度安排不僅提供給廣大社會(huì)組織以更多參與公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)此類組織的整合與管控，同時(shí)也在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給主體中間形成鯰魚效應(yīng)，倒逼相關(guān)組織進(jìn)行自我變革，提高公共服務(wù)供給能力，并最終提升全社會(huì)的公共服務(wù)供給水平。

三、 功能失調(diào)：公共服務(wù)項(xiàng)目制購買困境

公共服務(wù)項(xiàng)目化購買的政策優(yōu)勢體現(xiàn)為政府管控與推促功能的平衡。政府既能根據(jù)實(shí)際情況對(duì)公共領(lǐng)域進(jìn)行有效的管控與資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定統(tǒng)一，又能通過項(xiàng)目制購買激發(fā)社會(huì)活力，提升服務(wù)供給質(zhì)效，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)。實(shí)踐中，政府在公共服務(wù)項(xiàng)目制購買中強(qiáng)有力的行政干預(yù)容易引致管控與推促功能的失調(diào)，進(jìn)而阻礙服務(wù)項(xiàng)目制購買政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)。具體表現(xiàn)如下：

1. 行政化購買與社會(huì)建設(shè)之間的矛盾

公共服務(wù)項(xiàng)目制購買打破行政系統(tǒng)內(nèi)部的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，使得中央或上級(jí)政府可以越過地方或下級(jí)政府，通過第三方直接向基層社會(huì)提供服務(wù)。這種服務(wù)的供給方式有利于中央與上級(jí)政府集中資源進(jìn)行縱向調(diào)節(jié)，以改變行政系統(tǒng)內(nèi)部政策執(zhí)行不暢、服務(wù)供給落實(shí)不到位等問題，也有利于公共服務(wù)市場與社會(huì)公共精神的培育。但在實(shí)踐中，公共服務(wù)項(xiàng)目化購買呈現(xiàn)出較強(qiáng)的行政性，在一定程度上阻滯了公共服務(wù)供給效能提升與社會(huì)共治格局的順利構(gòu)建。

一是公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的行政邏輯與公共服務(wù)民生邏輯相脫節(jié)。公共服務(wù)項(xiàng)目制購買是政府向社會(huì)力量的項(xiàng)目發(fā)包，其發(fā)包類型與數(shù)量很大程度上取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志，而上級(jí)政府很難充分掌握地方知識(shí)，所購服務(wù)難免與基層民眾迫切需要之間存在偏差[9]。有些政府部門出于短期政績需要，進(jìn)行形式化購買，以行政績效指標(biāo)置換公共服務(wù)公益目標(biāo)，忽視民生事業(yè)中亟待解決的社會(huì)保障問題[10]，降低了公共服務(wù)供給質(zhì)效。

二是公共服務(wù)購買中治理主體地位的結(jié)構(gòu)失衡阻礙了社會(huì)共治格局的形成。公共服務(wù)項(xiàng)目制購買在相當(dāng)程度上保留了全能型政府的行事風(fēng)格[11]，購買主體地位結(jié)構(gòu)失衡。服務(wù)承接方（尤其是承接服務(wù)的社會(huì)組織）對(duì)政府部門有著強(qiáng)烈的資源依賴，社會(huì)動(dòng)員和反科層控制的能力較弱[12]，在項(xiàng)目制購買中處于“被生產(chǎn)”與“行政嵌入”的地位[13]。同時(shí)，服務(wù)對(duì)象在項(xiàng)目制購買決策中參與不足，在項(xiàng)目執(zhí)行與評(píng)價(jià)中缺乏表達(dá)渠道。這種失衡固然有助于政府對(duì)公共服務(wù)購買過程進(jìn)行有效管控，卻無法激發(fā)項(xiàng)目承接方和服務(wù)對(duì)象的參與熱情和治理智慧，對(duì)共治共享治理格局的構(gòu)建有害無益。

三是公共服務(wù)項(xiàng)目制購買容易引致社會(huì)建設(shè)中新的不平衡。公共服務(wù)項(xiàng)目制購買使得行政系統(tǒng)出現(xiàn)了分級(jí)科層控制與競爭性越級(jí)運(yùn)作同時(shí)并存的現(xiàn)象，在強(qiáng)化項(xiàng)目制條線控制的同時(shí)也限制了基層政府處理基層問題的靈活性，不能滿足基層公共服務(wù)實(shí)際需求，而且對(duì)基層治理產(chǎn)生了負(fù)面影響[14]。比如，公共服務(wù)項(xiàng)目競標(biāo)中的馬太效應(yīng)，即越有能力的地方政府和社會(huì)組織就越有可能獲得購買項(xiàng)目，或是公共服務(wù)越薄弱的地方也越有可能獲得項(xiàng)目，而大量中間水平的無公關(guān)和資源動(dòng)員能力的社會(huì)組織或是地區(qū)更可能失去機(jī)會(huì)，從而帶來公共服務(wù)供給新的不平衡，影響了公共服務(wù)的公平性與公正性。

2. 碎片化購買與社會(huì)組織整體性持續(xù)性發(fā)展的矛盾

項(xiàng)目制通常有以下特征：事本主義邏輯，非科層化運(yùn)作方式，“一事一議”，?？顚Ｓ?、競爭獲取，項(xiàng)目的生命過程帶有較大的不確定性與間斷性[15]。這些特點(diǎn)致使公共服務(wù)項(xiàng)目制購買呈現(xiàn)出明顯的碎片化傾向，進(jìn)而阻礙了社會(huì)組織整體性持續(xù)性發(fā)展。

首先，公共服務(wù)分散化購買阻滯了社會(huì)組織的整體性發(fā)展。公共服務(wù)種類龐雜，服務(wù)供給質(zhì)量與過程缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)購買過程帶有較強(qiáng)的個(gè)性化特征。為推進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目制購買，吸納更多社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通常把一定限額之下的公共服務(wù)項(xiàng)目以分散化形式，由各職能部門按照一定的流程自行購買。分散化購買雖然有助于增加業(yè)務(wù)部門在公共服務(wù)項(xiàng)目化購買中的自主權(quán)，維護(hù)服務(wù)供給的專業(yè)性，但容易誘發(fā)部門主義，導(dǎo)致公共服務(wù)內(nèi)容分割與服務(wù)項(xiàng)目重疊，繼而引致社會(huì)組織發(fā)展的專業(yè)化分割與地區(qū)分化，阻礙社會(huì)組織整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，抑制社會(huì)組織自治的發(fā)展和聯(lián)盟生長的需求[7]。

其次，公共服務(wù)碎片化購買中的不確定性影響了社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。公共服務(wù)的普惠性和公益性要求公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)持續(xù)跟進(jìn)和不斷提升。為了滿足這些要求，公共服務(wù)購買須確保那些提供低回報(bào)、專業(yè)化服務(wù)的社會(huì)組織的生存與發(fā)展。而項(xiàng)目制購買本著事本主義邏輯偏向于公共領(lǐng)域的急迫性任務(wù)或政府的重點(diǎn)、亮點(diǎn)工程，服務(wù)購買資金主要來自部門業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金[16]，常常因事而設(shè)，因事而變[1]，難以做到“以點(diǎn)帶面”，普惠推廣。社會(huì)組織在此過程中往往出于自身生存需要，不斷參與項(xiàng)目競標(biāo)，無暇顧及組織使命與長期發(fā)展規(guī)劃，從而對(duì)組織可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)成制約。

3. 項(xiàng)目過程管理與社會(huì)組織自主發(fā)展之間的矛盾

在項(xiàng)目制購買中，政府與社會(huì)組織之間既非平等的契約關(guān)系，也非行政隸屬關(guān)系，而是一種單向度的權(quán)力關(guān)系。政府因資源壟斷占據(jù)主導(dǎo)地位，并通過購買“內(nèi)部化”和“體制內(nèi)吸”與項(xiàng)目承接方達(dá)致一種風(fēng)險(xiǎn)較小的“管家關(guān)系”，而對(duì)于尚未獲取政府信任但又取得項(xiàng)目承接資格的社會(huì)組織，則在服務(wù)供給中進(jìn)行嚴(yán)厲的嵌入性監(jiān)管[11]。不管是購買“內(nèi)部化”“體制內(nèi)吸”，還是嵌入式監(jiān)管，項(xiàng)目制購買均具有較強(qiáng)的行政干預(yù)特征。強(qiáng)有力的行政干預(yù)有助于確保公共服務(wù)供給的有序性和公共性，但也在相當(dāng)程度上限制了社會(huì)組織的自主發(fā)展。這種限制體現(xiàn)在公共服務(wù)購買的每個(gè)階段。

在項(xiàng)目締約階段，政府雖對(duì)項(xiàng)目購買的內(nèi)容、方式、流程、經(jīng)費(fèi)使用、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)等合約內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性，服務(wù)型社會(huì)組織側(cè)重于人員與發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出的特征[17]、社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)營成本與合理利潤等考慮不周[18]，購買要求存在脫離實(shí)際或過于苛刻的現(xiàn)象，引致社會(huì)組織在項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)中步履維艱，難以提高服務(wù)供給質(zhì)量。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，政府的監(jiān)管過于頻繁，臺(tái)賬要求多，不少社會(huì)組織為應(yīng)對(duì)政府的相關(guān)檢查、評(píng)比而設(shè)定專有人員及與政府對(duì)應(yīng)的組織架構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)流程[19]，降低了社會(huì)組織的業(yè)務(wù)效率。在項(xiàng)目考核評(píng)估階段，不少地方政府缺乏成熟的指標(biāo)體系，還存在以政府績效指標(biāo)替代服務(wù)效能指標(biāo)、政治標(biāo)準(zhǔn)替代服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)[20]、形式評(píng)估替代實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)等現(xiàn)象[21]，從而使得社會(huì)組織缺乏有效的專業(yè)指引，逐漸喪失獨(dú)立自主的發(fā)展地位與能力。政府過多的行政干預(yù)催生并滋養(yǎng)了大量缺乏自主性的“誘致性社會(huì)組織”。這些組織是政府“扔骨頭策略”下的一種產(chǎn)物，或成為政府體制的組成部分，或依附于政府而生存，缺乏自主發(fā)展的意志與能力[18]。

4. 基層綜合治理與服務(wù)購買專項(xiàng)化之間的矛盾

在項(xiàng)目化公共服務(wù)購買中，上級(jí)政府通常扮演著資金供給方的角色，而基層政府則承擔(dān)著項(xiàng)目的管理、服務(wù)與監(jiān)督等具體工作。基層政府的綜合治理與公共服務(wù)專項(xiàng)化購買之間存在著明顯的沖突，不利于公共服務(wù)專業(yè)化提供與社會(huì)組織的良性發(fā)展。

一是基層綜合治理實(shí)踐限制了社會(huì)組織的專業(yè)化運(yùn)轉(zhuǎn)。黨的十八大以來，不同條線部門對(duì)公共服務(wù)購買的資金投入逐步加大，市（縣）、街鎮(zhèn)給予配套資金的項(xiàng)目也逐漸增多，相應(yīng)地，這些種類龐雜的購買項(xiàng)目落地基層后往往由基層統(tǒng)合管理。而基層在“壓力型”體制下，不僅承擔(dān)了大量常規(guī)性管理與服務(wù)工作，而且需要承接不同領(lǐng)域的應(yīng)急管理和上級(jí)委派的階段性任務(wù)，其在紛繁復(fù)雜的治理事項(xiàng)面前無法進(jìn)行細(xì)致的專業(yè)化分工。為及時(shí)完成階段性工作與各類緊急性事務(wù)，基層政府通常會(huì)集中更多的人力與物質(zhì)資源，全力以赴進(jìn)行綜合性治理。在此環(huán)境下，承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織為了維護(hù)良好的政社合作關(guān)系，獲得更多的項(xiàng)目合同，往往會(huì)按照基層政府和社區(qū)要求，調(diào)配工作人員擔(dān)任其助手，參與基層治理[22]。由此，社會(huì)組織在項(xiàng)目執(zhí)行中，承擔(dān)著大量與項(xiàng)目內(nèi)容無關(guān)的公共事務(wù)，從而極大地影響了社會(huì)組織自身的專業(yè)化發(fā)展[23]與公共服務(wù)項(xiàng)目化供給成效。

二是基層政府缺乏專業(yè)化監(jiān)管與服務(wù)能力，阻滯了公共服務(wù)項(xiàng)目制購買水平的提升。由于不同服務(wù)項(xiàng)目在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方式，以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在諸多不同，項(xiàng)目監(jiān)管所需的專業(yè)知識(shí)和所秉持的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)有所差異[24]，這對(duì)政府項(xiàng)目監(jiān)管與服務(wù)提出了較高的要求。同時(shí)，有的公共服務(wù)較難用客觀的標(biāo)準(zhǔn)衡量，進(jìn)一步加大了政府監(jiān)管工作的難度。實(shí)踐中，基層缺乏專業(yè)化監(jiān)管技能與手段，工作人員專業(yè)素養(yǎng)與能力相對(duì)較弱，新型監(jiān)管技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后。為落實(shí)屬地責(zé)任，基層政府只能通過粗放式強(qiáng)干預(yù)、講政治、運(yùn)動(dòng)式治理等方式進(jìn)行監(jiān)督和管理，這在相當(dāng)程度上阻礙了公共服務(wù)的專業(yè)化供給。與此同時(shí)，社會(huì)組織缺少基層政府與社區(qū)足夠的服務(wù)支持，難以融入基層社會(huì)，其項(xiàng)目執(zhí)行更多側(cè)重于發(fā)包方目標(biāo)任務(wù)的完成，對(duì)服務(wù)供給的專業(yè)化提升關(guān)注不夠。

四、 制度改進(jìn)：公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的出路

平衡并發(fā)揮好政府公共服務(wù)領(lǐng)域的管控與推促功能，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)社會(huì)繁榮發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目制購買政策目標(biāo)的根本出路。為此，需要處理好以下四種關(guān)系：

1. 處理好專項(xiàng)購買與整體治理的關(guān)系

公共服務(wù)項(xiàng)目制購買可以對(duì)特定區(qū)域和人群的公共服務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)支出，有針對(duì)性地進(jìn)行服務(wù)補(bǔ)給。從理論上講，這種靈活的服務(wù)供給形式可以提高上級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與公共服務(wù)的供給效率。但正如上文所述，由于受公共服務(wù)購買的行政化、碎片化，以及政府治理能力不足等因素的影響，項(xiàng)目制購買還存在著服務(wù)供給失衡、服務(wù)效率不高、社會(huì)建設(shè)受阻、服務(wù)“公共性”拆解等問題。為此，在公共服務(wù)項(xiàng)目制購買中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)購買的整體性治理。一是加大項(xiàng)目制購買的財(cái)政投入，對(duì)公共服務(wù)購買項(xiàng)目進(jìn)行整體規(guī)劃與預(yù)算，促進(jìn)公共服務(wù)的均衡供給與社會(huì)福利的總體提升。二是建立并完善公共服務(wù)供需對(duì)接平臺(tái)。廣納民眾公共服務(wù)的需求信息與相關(guān)的意見建議，公開政府部門項(xiàng)目購買清單與預(yù)算規(guī)模，加強(qiáng)政府與潛在供給方的溝通、洽談，確保公共服務(wù)供需的高效對(duì)接與政社的緊密合作。三是加強(qiáng)政府部門之間的有效協(xié)同，增強(qiáng)條線部門尤其是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門的溝通互動(dòng)與聯(lián)動(dòng)合作，減少項(xiàng)目扎堆現(xiàn)象，提高項(xiàng)目購買的整體效率與服務(wù)供給質(zhì)效。

2. 處理好分類購買與分層治理的關(guān)系

按業(yè)務(wù)領(lǐng)域分類購買是公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的重要特征。為減緩分散化購買與基層綜合治理和社會(huì)整體發(fā)展之間的矛盾，政府需優(yōu)化條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)分類購買與分層治理的有效統(tǒng)一。即在項(xiàng)目制購買中，既要充分發(fā)揮上級(jí)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與資金供給優(yōu)勢，又要充分利用業(yè)務(wù)部門的專業(yè)優(yōu)勢，以及基層的信息和執(zhí)行優(yōu)勢，形成條塊協(xié)同、齊抓共管的服務(wù)供給格局。具體來說，一是中央與省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的規(guī)劃設(shè)計(jì)，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，優(yōu)化區(qū)域和行業(yè)資源配置。二是縣市（區(qū)）政府應(yīng)充分發(fā)揮在公共服務(wù)購買中的樞紐作用，做好服務(wù)購買的需求調(diào)研、論證設(shè)計(jì)、落實(shí)部署，以及督促考核等項(xiàng)目管理工作，為項(xiàng)目決策和執(zhí)行提供相應(yīng)的專業(yè)支撐。三是基層政府需有效區(qū)分基層綜合治理與項(xiàng)目專項(xiàng)治理，在職能部門的指導(dǎo)下進(jìn)行購買項(xiàng)目的專門化管理與服務(wù)，做好項(xiàng)目執(zhí)行中的統(tǒng)合協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)等具體工作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需精準(zhǔn)對(duì)接，促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目購買深入基層，落地有效。

3. 處理好項(xiàng)目規(guī)制與能力培育的關(guān)系

隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，越來越多的公共服務(wù)供給通過項(xiàng)目外包的形式向基層下沉，向社會(huì)力量轉(zhuǎn)移，向“小政府、大社會(huì)”治理格局邁進(jìn)。同時(shí)，政府又通過項(xiàng)目制嵌入式管控等方式對(duì)項(xiàng)目承接方進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)其在公共領(lǐng)域的社會(huì)責(zé)任。公共服務(wù)項(xiàng)目制購買體現(xiàn)了分權(quán)與集權(quán)的平衡。目前，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的孵化培育，避免對(duì)服務(wù)承接方過度的行政干預(yù)。首先，給予社會(huì)組織和其他市場主體更多關(guān)照和參與的機(jī)會(huì)。增加社會(huì)力量在公共服務(wù)項(xiàng)目制購買中的占比，并借助租金減免、人員培訓(xùn)，以及技術(shù)支持等手段，增強(qiáng)社會(huì)力量承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目的能力。其次，充分考慮公共服務(wù)購買的特殊性與差異化特征，給予項(xiàng)目承接方在項(xiàng)目周期、持續(xù)投入、購買資金撥付與使用、服務(wù)成效鑒定形式等方面平等的話語權(quán)與合約地位，增強(qiáng)服務(wù)主體履約能力，保證公共服務(wù)購買的持續(xù)性和有效性。再次，建立并完善公共服務(wù)項(xiàng)目制購買的評(píng)估體系，弱化行政績效指標(biāo)對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目化供給的指引作用，強(qiáng)化公共服務(wù)實(shí)際成效與滿意度考評(píng)，增強(qiáng)項(xiàng)目承接方的時(shí)代使命感與社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目制購買的“公共性”與承接方在社會(huì)建設(shè)中的主觀能動(dòng)性。

4. 處理好項(xiàng)目購買與社會(huì)自治的關(guān)系

國家大力推行公共服務(wù)項(xiàng)目化購買，不僅是為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源的高效配置和服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)投放，也是為了能夠通過利用有限的公共資金來撬動(dòng)社會(huì)資源，激勵(lì)社會(huì)力量充分參與公共事務(wù)，激發(fā)基層治理活力，最終實(shí)現(xiàn)從外生性資源輸入到內(nèi)部有效治理的轉(zhuǎn)變，使公共服務(wù)項(xiàng)目制真正成為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治與增進(jìn)社會(huì)公益的長效機(jī)制[15]。由此，政府在進(jìn)行公共服務(wù)項(xiàng)目化購買時(shí)需要拓展社會(huì)參與渠道，賦能社會(huì)主體，加強(qiáng)社會(huì)自治建設(shè)。第一，建立上下互動(dòng)的購買決策與溝通機(jī)制，借助上下互動(dòng)實(shí)現(xiàn)政社共識(shí)，增強(qiáng)民眾對(duì)自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)及對(duì)購買項(xiàng)目的支持，從而提升公共服務(wù)購買的社會(huì)整合力。第二，實(shí)施“普惠項(xiàng)目”與“試點(diǎn)工程”“亮點(diǎn)工程”分層推進(jìn)的項(xiàng)目購買策略，給予公共服務(wù)薄弱地區(qū)和社會(huì)組織發(fā)展欠佳地區(qū)更多的支持，適當(dāng)增加對(duì)村（社）居委會(huì)項(xiàng)目制治理的績效考核與獎(jiǎng)勵(lì)，以此撬動(dòng)更多的社會(huì)資本與服務(wù)資源參與社會(huì)建設(shè)，延展服務(wù)購買項(xiàng)目的生命力。第三，引入以客戶為中心的非量化指標(biāo)考核，鼓勵(lì)服務(wù)享用者、關(guān)心公共事業(yè)的社會(huì)各界參與服務(wù)購買的過程監(jiān)督與服務(wù)成效評(píng)價(jià)，確保服務(wù)購買的公共性與民眾公共精神的培育。

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