2022年中央一號(hào)文件耕保要點(diǎn)專家談

近日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》正式發(fā)布，將“落實(shí)‘長(zhǎng)牙齒’的耕地保護(hù)硬措施”“全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)階段性任務(wù)”等作為強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐的重點(diǎn)工作進(jìn)行部署。本文邀約有關(guān)專家針對(duì)其中的耕保要點(diǎn)內(nèi)容，就如何貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件相關(guān)要求進(jìn)行探討。

實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)

要點(diǎn)：實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。

北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授周小平：今年的中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、嚴(yán)守18億畝耕地紅線的決心，這是我國(guó)在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)下堅(jiān)守糧食安全底線的基本制度保障。實(shí)質(zhì)上，18億畝耕地紅線不僅僅是單一的數(shù)量保護(hù)，而是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，這毫無疑問地增加了耕地保護(hù)的難度。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)”成為今年中央一號(hào)文件中落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施的亮點(diǎn)。“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”起初經(jīng)常在安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)，這種提法歷來用于非常重要的領(lǐng)域。此次，按照“黨政同責(zé)”的管理要求，表明耕地保護(hù)監(jiān)管責(zé)任走向黨委集中領(lǐng)導(dǎo)、自然資源部門主抓、其他部門協(xié)同管理的新格局，將進(jìn)一步提高耕地保護(hù)的重要地位，增進(jìn)各部門之間的協(xié)作，優(yōu)化耕地保護(hù)責(zé)任制。

統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線

要點(diǎn)：按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副研究員湯懷志：耕地保護(hù)是全社會(huì)的共同責(zé)任，其目標(biāo)對(duì)象不僅僅是耕地資源，更是對(duì)人地系統(tǒng)的統(tǒng)一管理。不將耕地落實(shí)到空間，就守不住優(yōu)質(zhì)耕地；不厘清耕地與生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)的關(guān)系，就穩(wěn)不住耕地格局；不將耕地保護(hù)落實(shí)到人，就解決不了耕地保多少、保在哪兒的問題。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，是耕地保護(hù)“長(zhǎng)牙齒”以實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理、嚴(yán)格管制、實(shí)施獎(jiǎng)懲的硬前提。各級(jí)政府作為責(zé)任主體對(duì)耕地資源保護(hù)負(fù)有最終責(zé)任，要作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)。還要注意的是，耕地“位置”不僅僅意味著數(shù)量，更包含了耕地立地條件和環(huán)境信息，必須遵循耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)原則。對(duì)此，要以自然資源“一張圖”為基礎(chǔ)將各級(jí)“田長(zhǎng)”保護(hù)目標(biāo)落實(shí)到圖斑，逐地塊確定耕地保護(hù)管理指標(biāo)，通過耕地系統(tǒng)全要素?cái)?shù)據(jù)的觀測(cè)、采集、分析、挖掘和統(tǒng)計(jì)，為準(zhǔn)確實(shí)施耕地目標(biāo)考核提供途徑，支撐形成“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無縫隙”的耕地保護(hù)新格局。

嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序

要點(diǎn)：分類明確耕地用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授楊曉光：全球氣候變化背景下，極端天氣氣候事件頻發(fā)，直接影響耕地產(chǎn)能穩(wěn)定性。分類明確耕地用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。這既是對(duì)耕地用途的管控，也是對(duì)耕地產(chǎn)量的重視。糧食產(chǎn)量取決于區(qū)域氣候、土壤、作物、技術(shù)和投入等因素。在全球氣候變化背景下，各地區(qū)要充分利用氣候變暖、熱量資源增加等有利條件，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，減緩氣象災(zāi)害對(duì)糧食產(chǎn)量的影響程度，加強(qiáng)中長(zhǎng)期氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)影響研究，提升和穩(wěn)定耕地產(chǎn)能。北方干旱常態(tài)化、南方干旱季節(jié)化和極端溫度頻發(fā)，更需關(guān)注東北和華北夏旱、長(zhǎng)江流域伏秋旱、西南和華南冬旱，北方雨季洪澇、長(zhǎng)江流域春澇，華北冬季凍旱交加，江南春季連陰雨，長(zhǎng)江流域和黃淮海夏季高溫?zé)岷σ约扒鼗礆夂蜻^渡地區(qū)雨帶年際之間擺動(dòng)。

破解耕地占補(bǔ)平衡難題

要點(diǎn)：落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡政策，建立補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)全程監(jiān)管機(jī)制，確保補(bǔ)充可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地產(chǎn)能與所占耕地相當(dāng)。改進(jìn)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法。

中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院土地評(píng)價(jià)部研究員程鋒：實(shí)行耕地保有量的總量平衡、耕地建設(shè)占用與墾造補(bǔ)充年度動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)占用基本農(nóng)田無例外地需報(bào)國(guó)務(wù)院審批等，是1998年大修《土地管理法》、嚴(yán)守耕地紅線的實(shí)打?qū)嵉挠泊胧两褚彩亲坑谐尚У?。但是，由于我?guó)耕地資源的空間特征與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展格局高度重合，耕地后備資源有限，以省域?yàn)閷?duì)象考核耕地占補(bǔ)平衡的壓力呈現(xiàn)出嚴(yán)重不平衡狀態(tài)。長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、成渝等經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)，貴州、福建等補(bǔ)充耕地后備資源有限地區(qū)很快出現(xiàn)耕地占補(bǔ)難以平衡問題。同時(shí)，也先后出現(xiàn)難以實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)平衡、市域內(nèi)平衡、省域內(nèi)平衡的問題。因此，適時(shí)調(diào)整法律規(guī)定，破解耕地占補(bǔ)平衡難題成為一大挑戰(zhàn)。經(jīng)中央批準(zhǔn)，在“十三五”國(guó)家脫貧攻堅(jiān)工作中，允許國(guó)家級(jí)貧困縣補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨省交易。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的新階段，繼續(xù)堅(jiān)守耕地紅線不動(dòng)搖、落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡政策，已經(jīng)成為一個(gè)重大戰(zhàn)略決策。對(duì)此，出臺(tái)一攬子“長(zhǎng)牙齒”的政策措施很有必要，其側(cè)重點(diǎn)包含兩個(gè)方面：一方面，建立補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)全程監(jiān)管機(jī)制，確保補(bǔ)充可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地產(chǎn)能與所占耕地相當(dāng)；另一方面，改進(jìn)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法，進(jìn)一步優(yōu)化配置國(guó)家耕地資源安全格局和國(guó)家糧食生產(chǎn)安全格局，為順利實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

強(qiáng)化耕地用途管制

要點(diǎn)：強(qiáng)化耕地用途管制。穩(wěn)妥有序開展農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治試點(diǎn)。

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授吳克寧：耕地作為人類生存發(fā)展的物質(zhì)載體，是糧食安全問題的核心?！?021年世界糧食和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域土地及水資源狀況》報(bào)告指出，全世界生產(chǎn)的糧食中95%以上均源自土地，但可供進(jìn)一步開發(fā)的高產(chǎn)土地少之又少。關(guān)于耕地“三位一體”保護(hù)，建議在以下三方面開展工作：一是在當(dāng)前開展的縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的農(nóng)業(yè)空間中，嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。以“水平衡”為前提，優(yōu)先保護(hù)平原地區(qū)水土光熱條件好、質(zhì)量等級(jí)高、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地。二是強(qiáng)化耕地用途管制。建議基于地球關(guān)鍵帶的理念，從氣候、地形地貌、地質(zhì)因素、土壤屬性、水文條件等方面開展基于土地類型的宜耕性評(píng)價(jià)，進(jìn)而疊加當(dāng)前的土地利用現(xiàn)狀，分析可用于調(diào)整的地類，能夠有效識(shí)別用地錯(cuò)配與耕地彈性空間，支撐我國(guó)耕地后備資源不足情況下從“占補(bǔ)平衡”到“進(jìn)出平衡”的轉(zhuǎn)變。三是建議借助第三次全國(guó)土壤普查，在查明查清土壤類型及分布規(guī)律、土壤資源現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)，真實(shí)準(zhǔn)確掌握土壤質(zhì)量、性狀和利用狀況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，切實(shí)查清耕地、園地，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的林地、草地，以及與可開墾耕地資源相關(guān)的未利用地的土壤情況，進(jìn)一步提升土壤資源保護(hù)和利用水平。同時(shí)，與國(guó)際接軌，分析耕地土壤的初級(jí)生產(chǎn)力、水凈化與調(diào)節(jié)、碳封存與調(diào)節(jié)、生物多樣性供給、養(yǎng)分供給與循環(huán)等土壤功能，開展土壤健康評(píng)價(jià)，依據(jù)農(nóng)地利用與土壤管護(hù)需求，有針對(duì)性地提高土壤健康狀況，為實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略、守住耕地紅線、確保國(guó)家糧食安全奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

建設(shè)和管護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

要點(diǎn)：多渠道增加投入，2022年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝，累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝。各地要加大中低產(chǎn)田改造力度，提升耕地地力等級(jí)。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授張正峰：加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)，對(duì)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)水土資源利用的效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增加，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展來說十分必要。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)應(yīng)在與綠色發(fā)展相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，突出質(zhì)量建設(shè)要求，以提升糧食產(chǎn)能為首要目標(biāo)，以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以永久基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，形成一批“一季千斤、兩季噸糧”的口糧田，滿足人們對(duì)糧食和食品消費(fèi)升級(jí)的需求，形成可持續(xù)的糧食安全保障基礎(chǔ)。

河南鄧州農(nóng)技推廣中心主任、三級(jí)研究員冀洪策：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要目的是提高農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的產(chǎn)能，同時(shí)實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。其中，重在高標(biāo)準(zhǔn)，謀在提產(chǎn)能，在建設(shè)上要做到數(shù)量服從質(zhì)量、資金匹配質(zhì)量。在以前的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，單位面積投資強(qiáng)度小，加上建設(shè)成本上漲幅度大、農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害多發(fā)、農(nóng)業(yè)大縣大多財(cái)政吃緊等因素，有些地方政府就只能堅(jiān)持保面積、保硬件。對(duì)于軟件和配套設(shè)施，只能根據(jù)資金情況，建多少算多少，導(dǎo)致出現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田高而不全、高而不穩(wěn)，使用效率低，抗大災(zāi)能力弱等問題。河南省鄧州市政府于2021年通過申報(bào)一般債券資金、銀行貸款及爭(zhēng)取上級(jí)資金支持等方式，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均投資標(biāo)準(zhǔn)從1500元提升至3000元以上，在十林鎮(zhèn)7000畝高效節(jié)水灌溉示范區(qū)甚至達(dá)到每畝5500元，創(chuàng)建了高效節(jié)水灌溉示范區(qū)“三四三”建設(shè)模式：三種智能設(shè)施配套（水肥一體化灌溉、氣象監(jiān)測(cè)、蟲情監(jiān)測(cè)）、四種基礎(chǔ)設(shè)施配套（機(jī)井或渠道、道路、橋涵、林網(wǎng)）、三種高效灌溉模式配套（管灌、噴灌、微灌），實(shí)現(xiàn)了每畝年增加糧食產(chǎn)量150公斤左右，每畝每年節(jié)本增效380元左右。

保護(hù)好“耕地中的大熊貓”

要點(diǎn)：深入推進(jìn)國(guó)家黑土地保護(hù)工程。實(shí)施黑土地保護(hù)性耕作8000萬畝。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授黃元仿：黑土地泛指東北三省和內(nèi)蒙古東四盟的耕地，既是我國(guó)糧食安全的壓艙石，也是我國(guó)重要的生態(tài)屏障之一。保護(hù)黑土地要加快研發(fā)多要素、多結(jié)構(gòu)、多功能的黑土地耕地質(zhì)量綜合認(rèn)知系統(tǒng)與調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)，構(gòu)建黑土地耕地質(zhì)量清單，推動(dòng)黑土地分區(qū)分類有效保護(hù)。同時(shí)，保護(hù)性耕作是保護(hù)黑土地的有效措施之一，要加快成熟模式的推廣并在實(shí)踐中不斷改進(jìn)提升。比如，“梨樹模式”不僅是以免耕少耕為核心的栽培技術(shù)模式、“政產(chǎn)學(xué)研推”聯(lián)合的技術(shù)攻關(guān)模式、以經(jīng)營(yíng)主體為中心的技術(shù)示范與推廣模式，而且正在實(shí)踐中探索補(bǔ)充金融、保險(xiǎn)等手段，值得推廣。

合理開發(fā)利用鹽堿地

要點(diǎn)：積極挖掘潛力增加耕地，支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發(fā)為耕地。研究制定鹽堿地綜合利用規(guī)劃和實(shí)施方案。分類改造鹽堿地，推動(dòng)由主要治理鹽堿地適應(yīng)作物向更多選育耐鹽堿植物適應(yīng)鹽堿地轉(zhuǎn)變。

中國(guó)科協(xié)耕地紅線科學(xué)傳播專家工作室研究員鄖文聚：我國(guó)耕地后備資源極其有限，灌溉水資源匹配條件較差，難以開墾成可穩(wěn)定利用的耕地。相對(duì)來說，增加耕地的主要潛力在于合理開發(fā)利用鹽堿地資源，包括東北西部、河套灌區(qū)、新疆地區(qū)和沿海灘涂區(qū)。經(jīng)過幾代科學(xué)家的努力，我國(guó)開墾利用鹽堿地資源的科技儲(chǔ)備是比較充分的，完全可以支撐將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發(fā)為耕地。其中，關(guān)鍵是要做好頂層設(shè)計(jì)，做好戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施方案，要分類施治，區(qū)分鹽土、堿土，有針對(duì)性地構(gòu)建技術(shù)模式，確?？沙掷m(xù)利用、優(yōu)質(zhì)高效利用。特別要注意的是，鹽堿地是清潔凈土，是生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的重要資源，要盡可能將其開墾為高價(jià)值的耕作區(qū)，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，要推動(dòng)從治理鹽堿向適應(yīng)鹽堿的轉(zhuǎn)變，綜合開發(fā)利用鹽堿地后備資源。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)初步形成四個(gè)鹽堿地高技術(shù)創(chuàng)新區(qū)，要努力打造高水平的自主原創(chuàng)技術(shù)體系，滿足開發(fā)利用鹽堿地資源的需求。

摸清農(nóng)用地土壤質(zhì)量家底

要點(diǎn)：?jiǎn)?dòng)全國(guó)第三次土壤普查。

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授趙鵬：日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展第三次全國(guó)土壤普查的通知》，決定自 2 022年起開展第三次全國(guó)土壤普查，利用四年時(shí)間全面查清農(nóng)用地土壤質(zhì)量家底。多年來，為了保證糧食產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中往往需要大量農(nóng)用化學(xué)品的持續(xù)投入以及高強(qiáng)度的連續(xù)耕作，引發(fā)了一系列的土壤環(huán)境問題，例如，土壤酸化、有機(jī)質(zhì)下降、土壤板結(jié)、土壤污染、土壤鹽漬化等。土壤質(zhì)量性狀的降低，嚴(yán)重威脅作物的持續(xù)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。同時(shí)，高產(chǎn)、超高產(chǎn)作物品種及配套栽培技術(shù)的推廣，造成了土壤養(yǎng)分比例不平衡。但是，目前耕地養(yǎng)分分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)仍然沿用第二次土壤普查的結(jié)果，已經(jīng)不能反映目前耕地土壤養(yǎng)分的真實(shí)狀況，作物科學(xué)施肥亟須制定新的土壤養(yǎng)分分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。因此，全面開展第三次土壤普查，及時(shí)摸清我國(guó)耕地質(zhì)量的最新家底，這對(duì)于保障我國(guó)糧食安全、維護(hù)耕地質(zhì)量健康都是一件大事。