李丹,杜鵬,李洪全,衛(wèi)寶立
(1.青島市勘察測(cè)繪研究院,山東 青島 266032; 2.青島市自然資源和規(guī)劃局,山東 青島 266071;3.青島市地理國(guó)情大數(shù)據(jù)工程研究中心,山東 青島 266032)
耕地占補(bǔ)平衡制度自確立以來(lái),在堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量紅線、保障國(guó)家耕地資源安全、支撐國(guó)家糧食安全方面取得了顯著成效,作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的調(diào)節(jié)器,發(fā)揮了保障發(fā)展和保護(hù)耕地的雙重作用,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和耕地保護(hù)的雙贏[1,2]。但耕地占補(bǔ)平衡制度的實(shí)施并沒(méi)有扭轉(zhuǎn)耕地持續(xù)減少的局面,耕地占補(bǔ)平衡狀況并不能反映耕地減增變化的真實(shí)情況[3]。新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡能否持續(xù)有效地發(fā)揮好發(fā)展和保護(hù)的調(diào)節(jié)作用,監(jiān)管體系的作用十分重要[4]。當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)建立了系統(tǒng)的耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系,包含土地整治日常監(jiān)測(cè)監(jiān)管、年度占補(bǔ)平衡考核、新增耕地核查和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等[5,6]。
2018年3月,原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格核定土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地的通知》,要求各級(jí)國(guó)土資源主管部門加強(qiáng)新增耕地核定工作的監(jiān)督核查:省、市國(guó)土資源主管部門分別抽取一定比例新增耕地開(kāi)展實(shí)地核查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,督促及時(shí)整改到位,并對(duì)全國(guó)近十年來(lái)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行了抽查核實(shí)[7];2019年,對(duì)8個(gè)省份儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行了全面核查。通過(guò)核查發(fā)現(xiàn),部分項(xiàng)目存在建設(shè)不真實(shí),補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量嚴(yán)重不實(shí)不夠,被建設(shè)非法占用或者已經(jīng)不是耕地,仍在儲(chǔ)備庫(kù)擬用于占補(bǔ)平衡等各類問(wèn)題,儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地不真不實(shí)等問(wèn)題已普遍存在。
面對(duì)如此現(xiàn)狀,為了更好地將儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查工作落到實(shí)處,開(kāi)展了市級(jí)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),明確各級(jí)相關(guān)部門職責(zé)分工,規(guī)定監(jiān)督核查的內(nèi)容、流程,建立全生命周期的信息化管理模式。經(jīng)過(guò)近一年的實(shí)踐工作證明,該套標(biāo)準(zhǔn)化模式取得了較好的效果,違規(guī)種樹(shù)、撂荒和建設(shè)占用等現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)的時(shí)效和全面性顯著提高,新增耕地質(zhì)量得到了有效保障。
根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格核定土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地的通知》要求,依據(jù)《青島市土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收工作規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[8],結(jié)合具體工作實(shí)際,提出儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)辦法,包括工作協(xié)調(diào)機(jī)制、職責(zé)分工、核查內(nèi)容、核查流程、信息管理平臺(tái)等內(nèi)容。
其中,①工作協(xié)調(diào)機(jī)制及職責(zé)分工:建立由市自然資源相關(guān)部門、區(qū)(市)自然資源相關(guān)部門、區(qū)(市)執(zhí)法相關(guān)部門、鎮(zhèn)政府相關(guān)單位構(gòu)成的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,明確職責(zé)分工;②數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn):對(duì)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)的坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式、字段屬性進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置,包括新增耕地屬性標(biāo)準(zhǔn)化和問(wèn)題圖斑屬性標(biāo)準(zhǔn)化;③參考遙感影像:遙感影像是核查的主要參考依據(jù),處理后的遙感影像應(yīng)滿足 1∶10 000比例尺的精度以精確提取圖斑的范圍,并且所包含的地物信息可讀性強(qiáng),目標(biāo)突出,適于解譯工作;④核查內(nèi)容:參照高分辨率遙感影像結(jié)合外業(yè)實(shí)際調(diào)查對(duì)核查范圍內(nèi)的圖斑進(jìn)行逐地塊核查,標(biāo)記非耕地圖斑,并區(qū)分圖斑類型,包括園林地、撂荒、建設(shè)占用、設(shè)施農(nóng)用地等非耕地類型;⑤核查流程:包括從問(wèn)題圖斑發(fā)現(xiàn)、下發(fā)、整改、復(fù)核、核減等一整套閉合的核查流程;⑥信息管理平臺(tái):依托地理信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù),搭建儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全過(guò)程信息化、流程化。
儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地核查采取“市級(jí)核查,區(qū)市整改”制度。市級(jí)自然資源部門負(fù)責(zé)組織內(nèi)外業(yè)核查工作。內(nèi)業(yè)檢查儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地圖斑有無(wú)園林地、撂荒、建設(shè)占用等非耕地現(xiàn)象,并將有問(wèn)題的圖斑下發(fā)至各區(qū)(市)自然資源部門進(jìn)行核實(shí)、整改;復(fù)核各區(qū)(市)自然資源部門反饋的外業(yè)照片或視頻是否能夠全面反映問(wèn)題圖斑實(shí)地情況,不滿足要求的退回;外業(yè)隨機(jī)抽取不少于30%的問(wèn)題圖斑進(jìn)行實(shí)地核查,確保區(qū)(市)填報(bào)情況真實(shí)、準(zhǔn)確。區(qū)(市)自然資源部門獲取核查清單并組織外業(yè)實(shí)地調(diào)查、取證,查清問(wèn)題圖斑的現(xiàn)狀,對(duì)問(wèn)題圖斑進(jìn)行整改,確認(rèn)無(wú)問(wèn)題后提交上級(jí)主管部門審核。各區(qū)(市)執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)協(xié)助進(jìn)行非法占損等問(wèn)題整改,鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)配合區(qū)(市)自然資源部門、執(zhí)法部門開(kāi)展相關(guān)工作。
建立格式統(tǒng)一、規(guī)范的儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù),利用內(nèi)業(yè)影像對(duì)比為主、外業(yè)實(shí)地核實(shí)為輔的方式對(duì)入庫(kù)圖斑進(jìn)行逐一核查,標(biāo)記疑問(wèn)圖斑,將問(wèn)題推送至相關(guān)部門進(jìn)行核實(shí)、整改,復(fù)核核實(shí)、整改結(jié)果,根據(jù)復(fù)核結(jié)果,統(tǒng)計(jì)核減圖斑數(shù)和核減圖斑面積,如圖1所示。
圖1 儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查流程圖
(1)數(shù)據(jù)入庫(kù)
建立儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)庫(kù),按區(qū)(市)分層存儲(chǔ)整理儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目數(shù)據(jù),對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,統(tǒng)一數(shù)據(jù)坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)格式、屬性字段等方面,屬性包括驗(yàn)收編號(hào)(XMYSBH)、項(xiàng)目名稱(XMMC)、行政區(qū)劃(XZQH)、權(quán)屬單位名稱(QSDWMC)、耕地面積(GDMJ)、耕地類型(GDLX)等基本屬性信息,以及年度核查情況(NDHC)、是否需要外業(yè)(SFWY)、整改情況(ZGQK)、是否核減(SFHJ)等核查屬性信息。
(2)樣本采集
考慮因遙感影像數(shù)據(jù)源、分辨率、拍攝時(shí)間等因素造成的同物異譜,異物同譜等現(xiàn)象,在開(kāi)展核查工作前,首先選取一定量的典型圖斑進(jìn)行外業(yè)照片采集,確認(rèn)實(shí)際地物類型,建立樣本庫(kù),使作業(yè)人員建立先驗(yàn)知識(shí),提高核查工作的準(zhǔn)確率和效率。
(3)監(jiān)督核查
采取內(nèi)、外業(yè)相結(jié)合的方法,內(nèi)業(yè)參考最新的影像對(duì)范圍內(nèi)的圖斑進(jìn)行逐地塊核查,標(biāo)記非耕地圖斑,并區(qū)分圖斑類型,包括耕地、園林地、撂荒、建設(shè)占用、設(shè)施農(nóng)用地等用地類型,各類型定義如表1所示。外業(yè)對(duì)內(nèi)業(yè)無(wú)法判讀的大棚等圖斑開(kāi)展實(shí)地核實(shí)。
問(wèn)題圖斑的類型及說(shuō)明 表1
(4)問(wèn)題圖斑整改
市自然資源局通過(guò)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督管理信息平臺(tái)下發(fā)問(wèn)題圖斑,區(qū)(市)自然資源部門組織整改,利用監(jiān)督核查移動(dòng)端對(duì)問(wèn)題圖斑進(jìn)行拍照,確定用地類型,對(duì)能夠整改的地塊進(jìn)行整改,對(duì)無(wú)法整改的地塊進(jìn)行標(biāo)注,對(duì)外業(yè)判讀為耕地的圖斑和完成整改的圖斑提交上級(jí)主管部門審核。市自然資源部門對(duì)提交的成果進(jìn)行最終審核,統(tǒng)計(jì)需從儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地庫(kù)中核減的面積和數(shù)量。
搭建儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督管理信息平臺(tái)(圖2),包括基礎(chǔ)信息、管理一張圖、電子檔案、監(jiān)督核查及監(jiān)督核查移動(dòng)端等模塊,建立全生命周期的管理模式,全面實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地的規(guī)范化、信息化管理與建設(shè)工作,提高了耕地保護(hù)工作管理水平與效率。
圖2 儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地信息管理平臺(tái)
基礎(chǔ)信息模塊建立全市統(tǒng)一的、數(shù)據(jù)高度集中的空間和非空間數(shù)據(jù)庫(kù),包括電子地圖、影像數(shù)據(jù)服務(wù)、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、各類地理信息專題數(shù)據(jù)等。
管理一張圖功能模塊實(shí)現(xiàn)了各類空間數(shù)據(jù)的展示、共享與應(yīng)用?;诨A(chǔ)信息模塊開(kāi)發(fā)相關(guān)的地理信息功能,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目范圍展示、信息查詢、檔案查詢等功能,形成了土地整治項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析、現(xiàn)狀情況分析、生命周期管理、管理工作用圖展示等成果。
電子檔案模塊將儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地檔案進(jìn)行分類管理,統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系,形成了規(guī)范的電子檔案文件,并開(kāi)發(fā)了檔案錄入、查詢、統(tǒng)計(jì)分析、導(dǎo)出、借閱登記、打印等功能,可在地圖界面查看項(xiàng)目地塊,即可查看項(xiàng)目位置,又可查看項(xiàng)目屬性,并且可以通過(guò)檔案文件進(jìn)行屬、圖、文一體化查看,如圖3所示。
圖3 檔案管理功能
監(jiān)督核查功能模塊實(shí)現(xiàn)對(duì)疑似問(wèn)題圖斑分發(fā)、整改、復(fù)核等流程的監(jiān)督管理,實(shí)現(xiàn)新增耕地核查工作“全程管”。市級(jí)自然資源部門將問(wèn)題圖斑分發(fā)至區(qū)(市)自然資源部門,同時(shí)推送移動(dòng)端,區(qū)(市)自然資源部門進(jìn)行外業(yè)實(shí)地取證、整改,市級(jí)自然資源部門通過(guò)平臺(tái)對(duì)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。利用平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了市局用戶對(duì)圖斑的核查監(jiān)管,既可以在宏觀層面了解全市圖斑的核實(shí)進(jìn)度情況,又可以在微觀層面,查看具體某一個(gè)圖斑的狀態(tài)(無(wú)問(wèn)題、待核查、待整改、待復(fù)核等),實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。移動(dòng)端用于外業(yè)核查人員進(jìn)行外業(yè)核查。通過(guò)實(shí)時(shí)定位、導(dǎo)航、照片“隨手拍”等功能,實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題圖斑的現(xiàn)場(chǎng)取證、整改上傳等工作,核查數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)上傳至電腦端,實(shí)現(xiàn)了電腦端與移動(dòng)端數(shù)據(jù)的同步更新,如圖4所示。
圖4 監(jiān)督核查移動(dòng)端
通過(guò)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),制定了規(guī)范、統(tǒng)一的監(jiān)督核查制度和要求,定期開(kāi)展儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地的監(jiān)督核查,并通過(guò)監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地全生命周期管理。2020年全面開(kāi)展了儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地標(biāo)準(zhǔn)化工作,對(duì)青島市2017年以來(lái)已完成土地整治的項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、復(fù)核、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)資料進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化整理,對(duì)紙質(zhì)資料、圖件進(jìn)行掃描,對(duì)項(xiàng)目矢量文件的數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系進(jìn)行統(tǒng)一轉(zhuǎn)換、處理,形成了規(guī)范的電子檔案文件,并將核查結(jié)果納入電子檔案管理,做到了監(jiān)管留痕、成果留檔;利用2020年上半年 0.5 m分辨率的遙感影像結(jié)合外業(yè)調(diào)查對(duì)近幾年入庫(kù)的90余個(gè)項(xiàng)目新增耕地開(kāi)展了一次年度核查,核查問(wèn)題圖斑占比約18%,查清了園林地、撂荒、建設(shè)占用等問(wèn)題圖斑的面積、分布情況,全面、真實(shí)地掌握了青島市儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地的現(xiàn)狀;基于開(kāi)發(fā)的監(jiān)管核查功能(含移動(dòng)端),支撐了2020年新增耕地圖斑的區(qū)(市)級(jí)整改和市級(jí)復(fù)核工作,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題圖斑下發(fā)至相關(guān)區(qū)(市),并監(jiān)督落實(shí)整改工作,系統(tǒng)的性能穩(wěn)定、可靠、實(shí)用,滿足了工作的需求,能夠?qū)崟r(shí)、高效地監(jiān)管青島市儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地。
根據(jù)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,結(jié)合具體工作實(shí)際,提出了青島市儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查標(biāo)準(zhǔn)化辦法,建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制,確定監(jiān)督核查內(nèi)容、流程和方法,統(tǒng)一管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了全生命周期的管理模式,確保了新增耕地?cái)?shù)量真實(shí)、質(zhì)量可靠。經(jīng)驗(yàn)證,該辦法滿足青島市儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查工作要求,為切實(shí)履行耕地保護(hù)監(jiān)管職能提供制度保障。儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地監(jiān)督核查機(jī)制建立后,應(yīng)結(jié)合年度核查運(yùn)行情況進(jìn)行完善,進(jìn)一步明確權(quán)責(zé),以信息化手段協(xié)助評(píng)估和考慮各環(huán)節(jié)執(zhí)行效率,確保核查工作真實(shí)、有效,為新增耕地保護(hù)真正提供抓手。