公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新研究*
——基于5W1H方法的分析

李祝啟

(安徽省圖書館,安徽合肥 230001)

1 引言

文化興國運(yùn)興,文化強(qiáng)民族強(qiáng)[1]。 2017 年實(shí)施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》明確提出,國家鼓勵社會資本依法投入公共文化服務(wù),拓寬公共文化服務(wù)資金來源渠道;國家采取政府購買服務(wù)等措施,支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)[2]。 2018 年文化和旅游部、財(cái)政部《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》提出:創(chuàng)新文化供給機(jī)制,引導(dǎo)社會資本積極參與文化領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目[3]。2019 年黨的十九屆四中全會指出,深化文化體制改革,加快完善遵循社會主義先進(jìn)文化發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、有利于激發(fā)文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力的文化管理體制和生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制[4]。 2020 年黨的十九屆五中全會明確提出,堅(jiān)持把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一,深化文化體制改革,完善文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策,加強(qiáng)文化市場體系建設(shè),擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)文化供給[5]。 2021 年,文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中再次提出進(jìn)一步強(qiáng)化社會參與公共文化服務(wù)建設(shè)[6]。

國內(nèi)學(xué)者王子舟指出,政府應(yīng)鼓勵社會力量全方位參與公共文化服務(wù),無論是建設(shè)主體還是經(jīng)費(fèi)投入和運(yùn)營管理上[7]。 李國新指出,只有一大批專業(yè)化的文化類社會組織的發(fā)育成型和規(guī)范運(yùn)作,政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展才會實(shí)現(xiàn)[8]。 梁立新指出,推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)提質(zhì)增效,需要加強(qiáng)公眾參與機(jī)制、市場運(yùn)作機(jī)制、政社協(xié)作機(jī)制的創(chuàng)新和完善[9]。 徐昌義、李潔指出,應(yīng)從明確政府職責(zé)和作用定位、創(chuàng)新構(gòu)建多樣化公共文化服務(wù)運(yùn)營方式、完善社會力量參與公共文化服務(wù)的監(jiān)管和評估機(jī)制、健全文化志愿者組織體系和激勵機(jī)制四個方面創(chuàng)新公共文化服務(wù)社會力量參與機(jī)制[10]。

國外關(guān)于公共文化政社合作供給和運(yùn)營的實(shí)踐相對較早,學(xué)者對于相關(guān)問題的研究也較為深入。Chaudhuri 指出,社會組織出于和政府同樣的目的參與公共服務(wù)管理的治理邏輯是合理的[11]。 Katz-Gerro 指出,政府應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變自身定位,向社會組織尋求解決公共文化服務(wù)中遇到的問題,積極為社會組織的發(fā)展提供支持[12]。 Bertacchini 指出,政府應(yīng)當(dāng)加大公共文化服務(wù)社會化供給模式的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié),在此基礎(chǔ)上形成一套行之有效的可復(fù)制模式,最終改變原有的管理體制[13]。

綜上所述,國內(nèi)學(xué)者的研究大多集中在經(jīng)驗(yàn)總結(jié),缺乏系統(tǒng)的理論體系探索。 國外的相關(guān)研究雖然涉及到了公共文化服務(wù)政社合作供給模式、體制創(chuàng)新等問題,但是受制于國情的制約,相關(guān)成果難以被直接應(yīng)用,僅僅起到參考作用。 本文在國內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合國內(nèi)實(shí)地調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),利用5W1H 分析法全面梳理我國公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營模式、流程、要素及差異性分析,在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新路徑,為我國公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制的優(yōu)化和完善提供理論參考。

2 選用5W1H 分析法的原因分析

“5W1H”分析法又稱六何分析法,是一種分析和思考方法。 1932 年,政治學(xué)家拉斯韋爾提出“5W分析法”,后經(jīng)過人們的不斷提煉和總結(jié),逐步形成了一套成熟的“5W1H”模式,即涉及原因(why)、對象(what)、地點(diǎn)(where)、時間(when)、人員(who)、方法(how)等6 個方面[14]。

本文選用5W1H 分析法分析公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新問題主要基于兩點(diǎn)考慮:

第一,從可行性角度看,在國家大力推進(jìn)供給側(cè)改革的背景下,5W1H 分析法作為一種成熟、科學(xué)的分析方法已經(jīng)應(yīng)用到各行各業(yè)中,并取得了一系列的應(yīng)用成果,這就為本研究提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)積累。

第二,從適用性角度看,公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新研究主要基于實(shí)踐的總結(jié)和分析,利用5W1H 分析法的6 個分析角度可以全面、完整的刻畫目前我國公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制的現(xiàn)狀和問題,在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新策略。

綜上所述,基于5W1H 分析法的公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新研究的相關(guān)成果具有一定的科學(xué)性、創(chuàng)新性和實(shí)用性。

3 公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制5W1H分析

3.1 Why-公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營政社合作的動因分析

3.1.1 政府轉(zhuǎn)變職能的需要

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出:“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[15]。 《文化和旅游部 財(cái)政部關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中提出,深化文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,推動政府職能轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新文化供給機(jī)制,引導(dǎo)社會資本積極參與文化領(lǐng)域政府和社會資本合作[16]。

在一系列政策文件的指引下,公共文化領(lǐng)域供給側(cè)改革不斷深化。 政府通過與社會力量的合作,將部分業(yè)務(wù)工作交給專業(yè)的社會力量完成,將自己的工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督和管理上,實(shí)現(xiàn)了管辦分離。

3.1.2 解決了公共文化服務(wù)供給不足及運(yùn)營效率不高等問題

長期以來,我國公共文化產(chǎn)品服務(wù)存在供給不足及運(yùn)營效率不高等問題,基層尤為突出[17]。 究其原因,首先是資金投入不足。 一方面,大多數(shù)地方政府存在重經(jīng)濟(jì)、輕文化的觀念,導(dǎo)致公共文化領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足。 隨著公眾公共文化需求的日益增長,政府公共文化供給短缺問題越來越突出。 其次是基層文化單位運(yùn)營能力欠缺。 在“小政府、大社會”的大背景下,政府精簡提效已經(jīng)成為趨勢,人事編制數(shù)量趨緊成為常態(tài),這就導(dǎo)致了基層公共文化事業(yè)單位的員工力量不足,進(jìn)而影響了公共文化設(shè)施的運(yùn)營水平。 采用政社合作模式后,員工招聘全部實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作,政府減輕了編制的壓力,充實(shí)了基層文化單位人員數(shù)量和水平,提升了公共文化設(shè)施的運(yùn)營效能。

3.2 Who-公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營主體要素分析

3.2.1 政府

在公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營模式中,政府的角色和定位都在從原先的“獨(dú)角戲”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。 從資源供給角度看,由于目前大多數(shù)公共文化領(lǐng)域政社合作模式都處于摸索和培育階段,因此政府依然是主要的資源供給者。 然而,近些年政府與社會資本的合作在公共文化領(lǐng)域取得了一系列成果,社會組織在資源供給方面也開始承擔(dān)重要角色。 從運(yùn)營管理角度看,政府一直以來也是“親力親為”,通過公共文化事業(yè)單位管理運(yùn)營公共文化服設(shè)施。 在政社合作模式中,社會力量承擔(dān)了提供者的角色,政府則完全成為運(yùn)營管理質(zhì)量的評價和監(jiān)督者。

3.2.2 社會組織

社會組織作為公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營模式中重要的參與方,已經(jīng)成為我國公共文化事業(yè)發(fā)展的重要補(bǔ)充力量,目前在公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營政社合作不同模式中,社會組織都有不同程度的參與。 這些社會組織主要包括:文化類企業(yè)、文化自愿組織或團(tuán)體、民營公共文化設(shè)施等,他們一方面憑借其先進(jìn)的經(jīng)營管理理念,靈活的體制機(jī)制,提升了公共文化和服務(wù)的質(zhì)量和水平;另一方面,通過參與公共文化項(xiàng)目,為企業(yè)拓寬業(yè)務(wù)渠道的同時,也提升了企業(yè)的整體形象。

3.2.3 第三方

在目前的公共文化服務(wù)政社合作模式中,第三方一般都是充當(dāng)滿意度調(diào)查以及年度獨(dú)立考核的角色。 這些第三方組織主要有:志愿者團(tuán)隊(duì)、高校專業(yè)人員、熱心公眾等,他們作為政府監(jiān)督考核的重要補(bǔ)充力量,成為評價政社合作模式績效的參與方。 如安徽省合肥市城市閱讀空間就通過聘請高校專業(yè)團(tuán)隊(duì),獨(dú)立開展閱讀空間績效考核工作,相關(guān)考核結(jié)果將成為年終獎補(bǔ)的重要依據(jù)。

3.3 What-公共文化服務(wù)供給運(yùn)營政社合作模式

目前公共文化服務(wù)政社合作模式主要政府購買服務(wù)、PPP 模式、志愿服務(wù)以及眾籌、基金會等,表1為各種模式從資金投入量、合作主體、合作內(nèi)容和方式以及監(jiān)督考核等因素的對比結(jié)果。

表1 公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營模式對比表

3.3.1 政府購買服務(wù)

政府購買服務(wù)是指各級國家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項(xiàng),按照政府采購方式和程序,交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān),并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為[18]。

政府購買服務(wù)是目前公共文化服務(wù)政社合作使用較為廣泛和成熟的模式。 目前在公共文化領(lǐng)域運(yùn)用較多的為公共圖書館的部分服務(wù)外包和社會化運(yùn)營、文體活動的組織運(yùn)營、文藝團(tuán)體演出社會化購買等,如無錫新區(qū)圖書館的服務(wù)外包[19]、山東歷下區(qū)群體文化活動的社會化運(yùn)營[20]及舉辦了七屆的安徽文化惠民消費(fèi)季活動等[21]。 通過政府購買服務(wù),一方面政府將部分公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)由社會力量承擔(dān),可以將更多的精力放在監(jiān)督和考核方面。 另一方面,政府?dāng)U大了公共文化和服務(wù)的供給量,優(yōu)化了公共文化服務(wù)的資源配資,提升公眾的公共文化獲得感。

3.3.2 PPP 模式

PPP 模式,即公私合作模式,是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。 指政府公共部門與民營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益[22]。

目前在公共文化領(lǐng)域政社合作PPP 模式主要探索出兩種運(yùn)行模式:

第一,公辦民助。 這種模式強(qiáng)調(diào)政府在PPP 模式中扮演引導(dǎo)和監(jiān)管角色,引入社會資本參與公共文化場館的建設(shè)和運(yùn)營管理,如福州海峽文化藝術(shù)中心PPP 項(xiàng)目,包括歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳、藝術(shù)博物館、影視中心等五個子項(xiàng)目[23]。 政府通過PPP 模式,在建設(shè)階段引入社會資本中建海峽和福州當(dāng)?shù)仄脚_公司馬尾新城建設(shè)發(fā)展有限公司,實(shí)現(xiàn)每年財(cái)政投入減少1 億多元。 在場館運(yùn)營方面,二次招標(biāo)專業(yè)運(yùn)營商進(jìn)行運(yùn)營,保證場館的服務(wù)質(zhì)量和品質(zhì)。

第二,民辦官助。 在這種模式中,政府將民營資本建設(shè)的圖書館、博物館、美術(shù)館等納入公共文化服務(wù)體系,快速提升了公共文化服務(wù)的覆蓋面和質(zhì)量。如安徽省合肥市圖書館將民營書店“保羅口袋”作為一家民營書店被納入合肥市公共圖書館聯(lián)盟,成為合肥市圖書館分館,融入公共文化服務(wù)體系。 在這種合作模式中,一方面合肥市政府通過極少的投入,快速擴(kuò)大了公共圖書館的服務(wù)半徑,提升了讀者服務(wù)的水平。 另一方面,民營書店借助公共圖書館分館的名片,提升了自身的品牌價值。

公共文化服務(wù)政社合作PPP 模式一方面讓政府最大限度地以最低的投入實(shí)現(xiàn)了公共文化服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大,另一方面在合同制的約束下,社會資本必須在實(shí)現(xiàn)社會效益最大化的前提下,才能考慮經(jīng)濟(jì)效益,因而實(shí)現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

3.3.3 志愿服務(wù)

志愿服務(wù)是指志愿者、志愿服務(wù)組織和其他組織自愿、無償向社會或者他人提供的公益服務(wù)[24]。目前在公共文化領(lǐng)域,參與志愿服務(wù)的主要有個人志愿者和志愿組織兩類,參與的項(xiàng)目主要是參與公共圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館等公共文化場館的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作,如圖書館的圖書上架排架、博物館或者美術(shù)館的解說、文化館的文化藝術(shù)演出等。 志愿服務(wù)模式是與公共文化服務(wù)屬性最貼切的政社合作模式。 一方面,志愿服務(wù)形式與公共文化的公益化屬性十分吻合;另一方面專業(yè)化的志愿服務(wù)也保證了公共文化服務(wù)的水平和質(zhì)量。 然而,志愿服務(wù)模式本身也存在運(yùn)行不穩(wěn)定、運(yùn)行資金短缺、專業(yè)化不足等問題,這些都需要進(jìn)一步加以解決和優(yōu)化。

3.3.4 眾籌和基金會模式

近些年,我國一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化領(lǐng)域出現(xiàn)以眾籌和基金會等為代表的新型政社合作模式。 其中眾籌是在政府支持下,通過多種手段引導(dǎo)社會各種資源,自愿的進(jìn)入公共文化領(lǐng)域。 如四川丹棱縣眾籌民間資本參與文化院壩建設(shè),政府通過設(shè)立獎補(bǔ)資金進(jìn)行引導(dǎo)[25]。 基金會模式則是在政府支持下組建的公益性平臺,接受個人和組織的捐贈并用于公共文化服務(wù)。 如溫州市圖書館成立發(fā)展基金會,接收社會各界的捐贈并用于圖書館事業(yè)的發(fā)展[26]。

從以上分析可知,以眾籌和基金會為代表的新型政社合作模式與公共文化公益性屬性契合度較高。 但是,由于捐贈基本屬于自愿行為,因此缺乏契約考核機(jī)制,不利于公共文化后期的運(yùn)營管理。 此外,此種模式需要以較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)和較成熟的公益理念為基礎(chǔ),因此區(qū)域局限性明顯。

3.4 Where-公共文化服務(wù)供給運(yùn)營政社合作模式的選擇

從上節(jié)可以看出,各種政社合作模式均有自身的優(yōu)缺點(diǎn),如何選擇最適合的運(yùn)行模式,充分發(fā)揮政社合作模式的優(yōu)勢是值得探討和總結(jié)的。 從目前實(shí)踐角度看,主要考慮以下三種因素:

第一,公共文化服務(wù)的性質(zhì)。 目前的公共文化服務(wù)雖然都屬于公益性質(zhì),但從本質(zhì)看還存在差異性。 如在博物館系統(tǒng)中,其提供的公共文化服務(wù)主要是藏品的展示、解說及研究,藏品的珍貴性及受保護(hù)特性導(dǎo)致社會力量管理很難實(shí)現(xiàn),因而其政社合作模式主要以志愿服務(wù)為主。 此外,在公共圖書館領(lǐng)域,因?yàn)榉?wù)人員和能力不足主要在基層,因而基層公共圖書館政社合作主要采用PPP 模式和政府購買服務(wù),而市級以上公共圖書館適合采用志愿服務(wù)模式。

第二,當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況。 由于目前公共文化服務(wù)政社合作模式仍然處于探索起步階段,很多項(xiàng)目都需要政府的支持和引導(dǎo),因而必須根據(jù)當(dāng)?shù)卣膶?shí)際情況選擇合適的合作模式。 從實(shí)際情況看,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)大多選擇政府購買模式,實(shí)現(xiàn)提升服務(wù)效能的主要目的。 而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),由于受財(cái)政水平限制,因而主要考慮的是成本因素,主要選擇的模式是PPP 和志愿服務(wù),在低成本的前提下實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)半徑的擴(kuò)大和效能的提升。

第三,公共文化建設(shè)的實(shí)際需求。 由于各地的發(fā)展水平和進(jìn)度不同,因而對于公共文化建設(shè)的需求也有差別。 對于發(fā)展較為落后的地區(qū),公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,因而大多選擇政社合作ppp 模式實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大公共文化服務(wù)輻射面的目的。 對于公共文化設(shè)施較為齊全的地區(qū),重點(diǎn)選擇政府購買服務(wù)模式,借助社會力量找差補(bǔ)缺,提升服務(wù)質(zhì)量和水平。

3.5 When-公共文化服務(wù)供給運(yùn)營政社合作監(jiān)督考核方式和流程

完善的監(jiān)督考核機(jī)制是公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營政社合作有效實(shí)施的重要保障。 目前公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營政社合作監(jiān)督考核模式主要有兩種:

第一,基于服務(wù)協(xié)議書的監(jiān)督模式。 這種監(jiān)督模式主要出現(xiàn)在志愿服務(wù)、民辦官助的PPP 模式以及眾籌模式等。 該監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)是流程簡單,易于操作。 但是缺點(diǎn)是約束力不強(qiáng),違約成本較低。如在志愿服務(wù)中,一般簽訂的是志愿服務(wù)協(xié)議而不是勞動合同,這就導(dǎo)致用人主體的違約風(fēng)險較低,難以保障志愿者的權(quán)益。 在民辦官助政府購買模式中,由于政府幾乎沒有什么投入,因而與民辦機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議也十分簡單,難以起到監(jiān)督考核的作用。

第二,招標(biāo)合同制的監(jiān)督模式。 這種模式主要出現(xiàn)在政府購買服務(wù)和官辦民助的PPP 模式中。這種基于合同制的監(jiān)管模式,利用嚴(yán)格的考核指標(biāo)和多元化的考核主體,實(shí)現(xiàn)對社會組織供給和運(yùn)營績效的全面評估。 如圖1 所示,中標(biāo)社會組織首先通過簽訂供給合同,保證公共文化設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。而后,政府利用運(yùn)營管理合同中規(guī)定的服務(wù)績效指標(biāo)和第三方評估等形式,實(shí)現(xiàn)對采用政社合作模式的公共文化服務(wù)質(zhì)量和績效的量化,保障公共文化服務(wù)的質(zhì)量和水平。

圖1 公共文化服務(wù)政社合作供給、運(yùn)營和監(jiān)督考核流程圖

3.6 How-公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新策略

3.6.1 建立長效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

目前的公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營模式大多是以階段性項(xiàng)目制形式出現(xiàn),后期持續(xù)發(fā)展問題較為突出。 為此,必須建設(shè)長效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營政社合作模式的可持續(xù)發(fā)展。

第一,從政府角度看:一方面,由于目前社會組織參與公共文化服務(wù)處于起步階段,亟需政府的扶持,因而應(yīng)盡快從指標(biāo)方面建立公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營政社合作模式資金投入長效機(jī)制,如通過規(guī)定政府對于采用政社合作模式的公共文化服務(wù)資金投入每年遞增2%,保證資金的持續(xù)投入。 另一方面,在公共文化領(lǐng)域政社合作模式中,政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,把以補(bǔ)貼企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)貼公眾為主,如開展文化惠民工程等。 這樣在提升公眾參與主動性的同時,也倒逼社會組織持續(xù)優(yōu)化公共文化服務(wù)的供給和運(yùn)營模式,最大程度的提升用戶黏度。

第二,從社會組織角度看:首先,應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念,打破一味追求利潤的舊觀念,樹立通過利用公益性平臺提升主業(yè)質(zhì)量的新理念,最大程度的實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營的社會效益。 其次,當(dāng)度過政府培育期后,社會組織必須要做好政府持續(xù)減少投入的準(zhǔn)備。 為此,應(yīng)努力提升合力利用公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)盈利的能力,并尋找合適的盈利方式,如大力開發(fā)文創(chuàng)贏利點(diǎn),開發(fā)高端付費(fèi)文化衍生服務(wù)等,實(shí)現(xiàn)社會組織參與公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營收支平衡、可持續(xù)發(fā)展。 最后,社會組織還應(yīng)依據(jù)自身的實(shí)際情況,選擇參與適合的公共文化和服務(wù)的供給和運(yùn)營管理。 如實(shí)力較強(qiáng)的文化集團(tuán)公司應(yīng)該積極參與公共文化設(shè)施建設(shè)以及場館的運(yùn)營管理,而專業(yè)性較強(qiáng)的文化組織應(yīng)該把參與重點(diǎn)放在政府購買專業(yè)公共文化服務(wù)供給項(xiàng)目。

3.6.2 完善規(guī)章制度,夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

目前,國家和大部分省市都出臺了若干公共文化服務(wù)供給運(yùn)營政社合作方面的相關(guān)文件,但是這些制度文件大部分都是指導(dǎo)性文件,缺乏更加細(xì)化的,易于操作的相關(guān)制度文件,因此應(yīng)該從以下幾方面進(jìn)行完善:

第一,因地制宜的制定地方性標(biāo)準(zhǔn)。 通過制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的公共文化服務(wù)政社合作實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)文件,一方面政府可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的監(jiān)管和指導(dǎo),另一方面社會組織可以依據(jù)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn),更加規(guī)范的參與公共文化領(lǐng)域政社合作。

第二,細(xì)化政府購買目錄。 在目前的公共文化領(lǐng)域政社合作模式中,政府購買目錄在指導(dǎo)政府購買服務(wù)方面起到重要作用。 然而,從內(nèi)容看,當(dāng)前的政府購買目錄規(guī)定購買項(xiàng)目較為粗放,不夠細(xì)化,應(yīng)從兩方面加以完善。 首先,依據(jù)公共文化服務(wù)性質(zhì)確定購買方向。 如公眾參與度高的閱讀推廣、文藝演出等項(xiàng)目比較適合列入購買目錄,而文物保護(hù)、古籍修復(fù)等專業(yè)程度較高服務(wù)采用購買服務(wù)。 其次,提升政府購買目錄制定的公眾參與度。 如通過采取文化需求調(diào)查,召開群眾意見會等形式提升公眾參與度,真正實(shí)現(xiàn)采購目錄中的項(xiàng)目都是群眾需要的。

第三,制定合作風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。 任何模式的合作都會存在風(fēng)險,公共文化領(lǐng)域的政社合作模式也不例外。 為了保證合作的持久性,必須制定合理的合作風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。 在公共文化服務(wù)政社合作模式中,政府應(yīng)該主要承擔(dān)的政策性、政治性、方向性的風(fēng)險,而社會組織應(yīng)承擔(dān)服務(wù)供給和運(yùn)營管理流程中的風(fēng)險,其余的突發(fā)風(fēng)險雙方共擔(dān),在權(quán)責(zé)明晰、風(fēng)險共擔(dān)的基礎(chǔ)上保障合作的可持續(xù)發(fā)展。

3.6.3 優(yōu)化文化志愿服務(wù)機(jī)制,保障公益性質(zhì)

在目前公共文化服務(wù)供給與運(yùn)營政社合作模式中,相對于政府購買服務(wù)以及PPP 模式,文化志愿服務(wù)組織無償提供公益服務(wù)的行為與公共文化的公益屬性最為貼合,因而應(yīng)大力發(fā)展文化志愿服務(wù)政社合作模式。

第一,提升文化志愿服務(wù)的吸引力。 必須創(chuàng)造全社會都積極主動參與志愿服務(wù)的局面,才能不斷壯大志愿服務(wù)力量。 首先,政府應(yīng)制定資金投入長效機(jī)制,在志愿服務(wù)組織成立初期加大培育和扶持力度,保證文化志愿服務(wù)組織穩(wěn)定發(fā)展。 其次,利用減免稅收、將文化志愿服務(wù)設(shè)為文化領(lǐng)域招標(biāo)準(zhǔn)入門檻等手段,引導(dǎo)企業(yè)積極投資或者參與文化志愿服務(wù),實(shí)現(xiàn)文化志愿服務(wù)組織資金和人員來源渠道多樣化。 最后,通過增加實(shí)踐學(xué)分、事業(yè)單位招聘優(yōu)先錄用、志愿服務(wù)入學(xué)加分等方法,鼓勵學(xué)生以及社會各界人士積極參與文化志愿服務(wù)中,提升文化志愿服務(wù)的吸引力。

第二,優(yōu)化文化志愿服務(wù)組織人員結(jié)構(gòu)。 人力資源是文化志愿服務(wù)發(fā)揮作用的核心要素,因而必須提升志愿服務(wù)人員的質(zhì)量。 一方面,要加大文化志愿服務(wù)專業(yè)化培訓(xùn)力度,根據(jù)公共圖書館、博物館等業(yè)務(wù)服務(wù)的特點(diǎn),有針對性的舉辦講座、培訓(xùn)班等。 另一方面,在目前公共文化領(lǐng)域,公益性文化事業(yè)單位是文化專業(yè)人才集聚之處,因此可以通過將參與文化志愿服務(wù)與評定職稱、評獎評優(yōu)等掛鉤手段,積極引導(dǎo)文化事業(yè)單位人員利用業(yè)余時間參與文化志愿服務(wù)活動中,整體提升文化志愿服務(wù)的質(zhì)量和水平。

第三,構(gòu)建文化志愿服務(wù)數(shù)字化信息發(fā)布平臺體系。 目前在國家層面,通過搭建中國志愿服務(wù)網(wǎng)[27]等平臺實(shí)現(xiàn)了文化志愿服務(wù)項(xiàng)目及志愿服務(wù)組織等信息的公開化和透明化,提升了文化志愿服務(wù)的效率。 為此,一方面,應(yīng)將這種做法擴(kuò)大至基層,通過建立以國家平臺為中心,省、市、縣平臺為基礎(chǔ)的化志愿服務(wù)數(shù)字化信息發(fā)布平臺體系,實(shí)現(xiàn)文化志愿服務(wù)信息獲取及時有效。 另一方面,應(yīng)在體系結(jié)構(gòu)較為完整的文化云平臺中嵌入文化志愿服務(wù)相關(guān)信息,實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)信息、公共文化場館信息、公共文化活動等信息的無縫銜接。

3.6.4 以文創(chuàng)為抓手,創(chuàng)新政社合作模式

2016 年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意開發(fā)若干意見的通知指出深入發(fā)掘文化文物單位館藏文化資源,發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè),開發(fā)文化創(chuàng)意,弘揚(yáng)中華優(yōu)秀文化,傳承中華文明,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,提升國家軟實(shí)力的重要舉措[28]。

從單位性質(zhì)看,以博物館、美術(shù)館、圖書館、文化館、群眾藝術(shù)館、紀(jì)念館、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中心等為代表的公共文化單位具有鮮明的公益性,這就與文創(chuàng)項(xiàng)目通過投資、設(shè)計(jì)和營銷等環(huán)節(jié)最求經(jīng)濟(jì)效益的特點(diǎn)相矛盾,采用政社合作模式是調(diào)和矛盾的必然選擇,因而文化創(chuàng)意開發(fā)已經(jīng)成為公益性文化單位實(shí)踐和創(chuàng)新政社合作模式的重要領(lǐng)域。 為了在文化創(chuàng)意開發(fā)工作中實(shí)現(xiàn)以社會效益主,社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的目的,應(yīng)該根據(jù)文創(chuàng)工作的周期探索不同的政社合作模式。

第一,目前文創(chuàng)工作正處于起步階段,政社合作目的應(yīng)該以學(xué)習(xí)社會力量文創(chuàng)經(jīng)驗(yàn),培育發(fā)展文創(chuàng)資源為主。 首先,加大培育資金投入力度。 一方面,政府應(yīng)該制定文創(chuàng)研發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款制度,保障公共文化單位文創(chuàng)研發(fā)的啟動經(jīng)費(fèi)。 另一方面,利用減稅、利潤分擔(dān)等手段積極引導(dǎo)社會資本投入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè),拓寬文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的融資渠道。 其次,創(chuàng)新合作模式。 在文創(chuàng)工作,公益性文化單位可以采用傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)的方式委托企業(yè)開展文創(chuàng)工作,也可以采用新型的知識產(chǎn)權(quán)作價入股方式參與文創(chuàng)工作的開發(fā)、設(shè)計(jì)、銷售等全流程中。 最后,注重文創(chuàng)領(lǐng)域人才的培育。 目前對于大多數(shù)公益性文化單位來說,文創(chuàng)人才短缺的問題十分突出。 為此,應(yīng)該抓住與社會力量合作的機(jī)會,向企業(yè)學(xué)習(xí)培育文創(chuàng)設(shè)計(jì)、開發(fā)、營銷等人才,為文創(chuàng)工作的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。

第二,在文創(chuàng)工作進(jìn)入成熟階段后,政社合作模式將轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨嫘晕幕瘑挝粸橹?社會力量為輔。公益性文化單位設(shè)置專職文創(chuàng)人員,負(fù)責(zé)文化設(shè)計(jì)、開發(fā)、包裝等工作,企業(yè)則負(fù)責(zé)營銷工作。 這種政社合作模式在厘清公益性化單位以及社會力量性質(zhì)的基礎(chǔ)上,突出了兩者特點(diǎn),同時實(shí)現(xiàn)了文創(chuàng)工作社會價值和經(jīng)濟(jì)價值。

4 結(jié)語

公共文化供給側(cè)改革是提升國家文化軟實(shí)力的重要途徑,而政社合作是公共文化領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要手段。 目前,國家公共文化服務(wù)供給運(yùn)營的政社合作模式還處于起步階段,但是隨著一批政社合作項(xiàng)目的運(yùn)行,公共文化服務(wù)政社合作供給和運(yùn)營機(jī)制的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)將更加豐富和完善。政府應(yīng)不斷優(yōu)化與社會力量合作模式,充分利用其資源及管理理念,彌補(bǔ)公共文化領(lǐng)域建設(shè)的不足,不斷提升公共文化服務(wù)供給和運(yùn)營效能。