關(guān)于國家公園公眾參與的幾點(diǎn)思考

□ 鄧瑋 王銳

我國于2021 年正式宣布設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，標(biāo)志著我國國家公園體制試點(diǎn)改革取得了階段性重要成果。公眾參與在很多國家的保護(hù)地管理中發(fā)揮了重要作用，是國家公園管理的重要手段。多年來，我國一直高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與，并在實(shí)踐中取得了很好的效果。如何在國家公園建設(shè)中充分發(fā)揮公眾參與的作用，是國家公園建設(shè)和管理的一個(gè)重要課題。

一、應(yīng)當(dāng)盡快建立國家公園基本法或綜合法

我國現(xiàn)在尚沒有國家公園法。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》和《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，是國家公園建設(shè)管理的主要依據(jù)。在繼續(xù)落實(shí)上述兩個(gè)重要文件精神的同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)國家公園法的制定實(shí)施。

目前國家層面對(duì)國家公園做出明確規(guī)定的法律有23 部、行政法規(guī)有31 部、司法解釋有4 個(gè)、部門規(guī)章有115 部。比如，《森林法》第31 條規(guī)定：“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加強(qiáng)保護(hù)管理?！痹俦热?，《土壤污染防治法》第31 條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國家公園等自然保護(hù)地的保護(hù)，維護(hù)其生態(tài)功能?！边@些法律為國家公園建設(shè)提供了重要的法律保障，但從總體上說，現(xiàn)行法律、法規(guī)和部門規(guī)章等涉及國家公園的規(guī)定，大都比較分散、零碎，其中關(guān)于國家公園建設(shè)中的公眾參與的有關(guān)規(guī)定，都比較原則和間接。即使作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法和綜合法的《環(huán)境保護(hù)法》，也未對(duì)國家公園建設(shè)公眾參與做出直接規(guī)定。

有關(guān)學(xué)者提出，國家公園作為公物的一種，具有國家公權(quán)力的強(qiáng)制性屬性，需要通過立法予以保護(hù)。應(yīng)該根據(jù)從憲法到法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，再到地方性法規(guī)和規(guī)章的立法位階邏輯，開展不同效力和級(jí)別的立法活動(dòng)，從而形成國家公園建設(shè)與管理的法律、法規(guī)體系。未來的國家公園法，不僅應(yīng)該明確國家公園的基本定位、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立方式、設(shè)立程序、命名與公示及其在自然保護(hù)地統(tǒng)一布局中的優(yōu)先整合規(guī)則等，還應(yīng)該對(duì)國家公園公眾參與作出具體規(guī)定。

國家公園法出臺(tái)之后，還有必要對(duì)現(xiàn)行法律相關(guān)條款進(jìn)行必要的整合、補(bǔ)充、修改或廢止。國家公園作為一個(gè)涵蓋多類環(huán)境要素，具備多種環(huán)境功能的區(qū)域，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中作出相關(guān)制度安排。尤其值得注意的是，國家公園是自然保護(hù)地類型的一種，要厘清未來國家公園法與自然保護(hù)地法之間的關(guān)系，包括立法目的、立法重點(diǎn)、立法位序等。從法律體系構(gòu)建上看，國家公園法屬于特別法，自然保護(hù)地法屬于基本法；從立法進(jìn)度和立法技術(shù)難度來看，應(yīng)先出臺(tái)國家公園法。在有關(guān)法律的整合、補(bǔ)充和修改過程中，應(yīng)該充分考慮國家公園建設(shè)公眾參與問題，增加或者優(yōu)化相關(guān)的法律規(guī)定。

二、應(yīng)當(dāng)建立和完善國家公園公眾參與機(jī)制

建立和完善國家公園公眾參與機(jī)制，必須進(jìn)一步明確公眾參與的主體。我國現(xiàn)行法律尚未明確規(guī)定國家公園公眾參與的主體，即使有一些相關(guān)內(nèi)容，也比較籠統(tǒng)。這就導(dǎo)致實(shí)務(wù)部門在國家公園試點(diǎn)過程中難以把握尺度，不能準(zhǔn)確定位公眾參與的主體。例如，一些政府部門認(rèn)為社區(qū)或居民不具有專業(yè)性，將其排除在國家公園建設(shè)的主體之外，導(dǎo)致國家公園利益和社區(qū)利益發(fā)生沖突的情況時(shí)有發(fā)生。今后在立法過程中，應(yīng)該明確國家公園公眾參與的主體。

那么，什么是公眾參與的主體呢？一些發(fā)達(dá)國家對(duì)于“公眾”的界定很寬泛，可以是非政府組織、科研機(jī)構(gòu)，也可以是私營企業(yè)、新聞媒體以及個(gè)體志愿者等。換句話說，公眾只要認(rèn)為國家公園影響或者可能影響到自己的利益，都可以通過法定程序參與國家公園的管理。根據(jù)我國國情，公眾參與的主體主要分為兩類：一是利益相關(guān)者，包括建設(shè)區(qū)域內(nèi)原住民、原住轉(zhuǎn)崗護(hù)園民、傳統(tǒng)文化關(guān)系民、附近社區(qū)居民、公園特許經(jīng)營者、游客等；二是對(duì)國家公園建設(shè)感興趣的公民及社會(huì)組織。

建立和完善國家公園公眾參與機(jī)制，必須進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與的范圍。要構(gòu)建“規(guī)劃-環(huán)評(píng)-管理-運(yùn)營-維護(hù)”全過程、多方位的參與機(jī)制，尤其要加強(qiáng)公眾在環(huán)評(píng)范圍確定、環(huán)境影響報(bào)告草案編制和最終決策階段的參與力度，充分體現(xiàn)國家公園的共有性、公益性、全民性。從總體上來看，我國尚未形成國家公園建設(shè)和管理全過程的公眾參與機(jī)制。在規(guī)劃階段，我國還沒有建立起完整的國家公園規(guī)劃體系，公眾參與國家公園規(guī)劃缺少相應(yīng)的制度安排。在管理階段，尤其是國家公園自然資源的管理，公眾參與基本缺失，其中自然資源資產(chǎn)負(fù)債清單、產(chǎn)權(quán)登記等情況，公眾缺少知情和參與途徑。這種狀況應(yīng)當(dāng)引起立法和行政機(jī)關(guān)的充分重視，在立法和管理過程中給予關(guān)注。

建立和完善國家公園公眾參與機(jī)制，必須進(jìn)一步豐富公眾參與的方式。一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，公眾參與可以分為告知、咨詢、協(xié)作、公眾自治4個(gè)層次。其中，告知、咨詢，一般采用政府信息公開、告知信息反饋、舉辦公開聽證會(huì)等方式，實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)交流。協(xié)作，一般通過合作學(xué)習(xí)，建立伙伴關(guān)系或設(shè)置咨詢委員會(huì)等方式來實(shí)現(xiàn)。公眾自治，則一般是以發(fā)起活動(dòng)或者成立相關(guān)組織的方式來實(shí)現(xiàn)。公眾也可以志愿者身份，成為國家公園自然生態(tài)環(huán)境、歷史遺跡、國家文化等價(jià)值的宣傳者和解說員。

武夷山玉女峰

國家公園公眾參與，可分為強(qiáng)制性參與和誘導(dǎo)性參與兩種，我國應(yīng)主要是誘導(dǎo)性參與。聽證會(huì)、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)媒體互動(dòng)、志愿者服務(wù)等，是主要參與方式。但這些參與方式尚未形成法律規(guī)范，這就導(dǎo)致公眾的知情權(quán)和參與權(quán)受限，影響了公眾參與的深度和廣度。特別是在社區(qū)“自上而下”的單向參與途徑中，如提供就業(yè)、征求意見等，公眾大多為被動(dòng)參與。今后要進(jìn)一步拓寬參與途徑，豐富公眾參與方式，打造“國家公園管理局-企業(yè)-公民”多向交流渠道，在國家公園特許經(jīng)營中引入第三方審查監(jiān)督制度，以保障國家公園的公益屬性。

三、應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公眾加深對(duì)國家公園屬性認(rèn)識(shí)，建立健全志愿服務(wù)制度

國家公園不僅具有生態(tài)保護(hù)、教育科研、遺跡保存、休閑娛樂等功能，還具有國家意識(shí)培養(yǎng)的重要功能，主要包括國家意識(shí)形象強(qiáng)化、國家歷史認(rèn)知、國家精神弘揚(yáng)等。我國國家公園體制試點(diǎn)建立以來，媒體新聞的報(bào)道呈現(xiàn)熱點(diǎn)式的浮動(dòng)趨勢(shì)，缺乏長(zhǎng)期持續(xù)性。造成這種狀況的主要原因，在于公眾對(duì)國家公園的國家和民族屬性理解不夠深入，公眾的參與感難以持續(xù)。公眾對(duì)國家公園的了解和認(rèn)識(shí)，大都停留在生態(tài)保育、游憩休閑等單一價(jià)值，忽視了其作為科學(xué)研究、環(huán)境教育、培養(yǎng)國家認(rèn)同感和民族歸屬感的多元價(jià)值。同時(shí)，國家公園人工化、商業(yè)化、城市化趨向嚴(yán)重，也損壞了其原真性和自然性，不利于公眾國家公園國家意識(shí)的培養(yǎng)。

今后，在發(fā)揮國家公園生態(tài)保育、游憩休閑、科研教育等多重價(jià)值的同時(shí)，應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)國家公園的國家意識(shí)。第一，要強(qiáng)調(diào)國家公園的生態(tài)功能屬性，真正把生態(tài)保護(hù)作為國家公園的首要功能。第二，要強(qiáng)調(diào)國家公園的國家代表屬性，強(qiáng)化公眾的國家意識(shí)。國家公園既具備地域特點(diǎn)，又具有國家特色，因此，培養(yǎng)國家公園的國家意識(shí)，能夠增加公眾的歸屬感和認(rèn)同感，提升文化自信。第三，發(fā)揮國家公園的公益屬性，進(jìn)一步提升公眾對(duì)國家公園公物屬性的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)公眾從國家高度認(rèn)識(shí)和保護(hù)國家公園。

志愿服務(wù)是國家公園公眾參與的重要途徑，需要一套完備的規(guī)范性管理制度。國家法律法規(guī)應(yīng)對(duì)志愿者的申請(qǐng)要求、服務(wù)范疇、服務(wù)結(jié)構(gòu)做出具體規(guī)定，并且給予相關(guān)的服務(wù)支持、宣傳支持和立法支持?，F(xiàn)行國家法律法規(guī)和地方法律法規(guī)關(guān)于國家公園志愿者服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，仍停留在原則性、概括性層面，具體內(nèi)容存在一些空白，難以適應(yīng)實(shí)踐需要。目前國家公園招募志愿者參與公園管理事務(wù)，主要的依據(jù)是《志愿服務(wù)條例》。這部條例并不是專門針對(duì)國家公園的志愿者服務(wù)而制定的，不可能涵蓋國家公園志愿者服務(wù)的所有事項(xiàng)，在具體操作難免存在隨意性。加之缺少相關(guān)培訓(xùn)，志愿者能力和水平參差不齊，難以較好地發(fā)揮國家公園志愿服務(wù)的制度效果。

針對(duì)這些狀況，國家應(yīng)該盡快建立和健全國家志愿者服務(wù)制度。首先，要建立志愿者服務(wù)管理機(jī)制，可在國家公園管理局下設(shè)專門的志愿者服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)志愿者的招募、培訓(xùn)、管理和保障工作，對(duì)外加強(qiáng)與企業(yè)、社會(huì)組織、高校、科研機(jī)構(gòu)之間的溝通與合作，如招募大學(xué)生志愿者、專家參與國家公園講解等。其次，要建立多樣化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)那些在國家公園管理和宣傳過程中表現(xiàn)優(yōu)秀的志愿者，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)形式可以靈活多樣，包括贈(zèng)予門票、免費(fèi)體驗(yàn)特許經(jīng)營項(xiàng)目、頒發(fā)榮譽(yù)證書、贈(zèng)送國家公園紀(jì)念品等。最后，要完善志愿服務(wù)法律保障體系，提升國家公園志愿者服務(wù)的法律化、組織化、制度化。在規(guī)范志愿者招募、培訓(xùn)等管理事項(xiàng)的同時(shí)，也應(yīng)充分尊重志愿者的勞動(dòng)，切實(shí)保障志愿者的合法權(quán)益。

四、發(fā)達(dá)國家關(guān)于國家公園公眾參與有關(guān)制度對(duì)我們的啟示

關(guān)于國家公園公眾參與的立法，發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷了不斷深化的過程。其中有些做法，值得我們研究和借鑒。例如，美國1872年頒布《黃石公園法》，標(biāo)志著世界上第一個(gè)國家公園的誕生；此后，紅杉、冰川、火山湖等國家公園相繼成立。但是，由于國家公園基本法或綜合法缺位，國家公園統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)尚未建立，這一時(shí)期的美國國家公園公眾參與法律制度并不完善。直到1916年8 月，《國家公園管理局組織法》頒布實(shí)施，公眾參與才有了明確的法律規(guī)定。

依據(jù)這部法律，國家公園服務(wù)局下設(shè)7 個(gè)局和7 個(gè)區(qū)域辦公室，其中3 個(gè)局負(fù)有公眾參與的直接責(zé)任。解說、教育和志愿者局的主要職責(zé)之一是招募并培訓(xùn)志愿者，并下設(shè)志愿者司進(jìn)行統(tǒng)一和專門化管理。溝通聯(lián)絡(luò)局需要代表局長(zhǎng)向公眾媒體提供信息，解釋并宣傳國家公園有關(guān)政策?；锇殛P(guān)系和全民參與局負(fù)責(zé)在國家公園、公園步道、野外和河流景觀中開展保護(hù)資源、戶外娛樂、教育和促進(jìn)青少年參與等活動(dòng)，其下設(shè)保育及戶外娛樂司、伙伴關(guān)系和慈善工作辦公室，對(duì)公眾尤其是青少年在國家公園范圍內(nèi)開展教育、娛樂等活動(dòng)，培養(yǎng)公眾國家公園國家意識(shí)。國家公園服務(wù)局局長(zhǎng)還聘請(qǐng)資深科學(xué)顧問，為局長(zhǎng)提供決策建議，從而體現(xiàn)國家公園管理局決策的科學(xué)性、專業(yè)性和民主性。實(shí)際上，這也是公眾參與國家公園管理的途徑之一。

1969 年，美國《國家環(huán)境政策法》將公眾參與制度引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，進(jìn)一步為國家公園公眾參與法律制度的發(fā)展和完善提供了最直接的法律依據(jù)。同年，美國國會(huì)通過《公園志愿者法》，鼓勵(lì)普通民眾參與國家公園部分管理事務(wù)。此后，美國相繼頒布《國家公園管理局一般管理法》 《國家公園綜合管理法》《國家公園空中旅游管理法》《國家公園局管理政策》 《公民共建與公眾參與》等法律和政府文件，國家公園公眾參與的法律制度更加健全和精細(xì)。這些法律和文件對(duì)公眾參與的授權(quán)、定義、政策、目標(biāo)與原則、框架與標(biāo)準(zhǔn)、職能與義務(wù)、評(píng)估與審查等，都作了全面的解釋和規(guī)定，從而促進(jìn)形成了“公民共建”的運(yùn)作模式。

發(fā)達(dá)國家的國家公園大都強(qiáng)調(diào)國家認(rèn)同和文化認(rèn)同，注重發(fā)揮國家公園的國家凝聚力和公益教育功能。美國早在1915 年就開始通過內(nèi)政部、鐵路公司、旅游經(jīng)營商等機(jī)構(gòu)對(duì)國家公園進(jìn)行公關(guān)宣傳和旅游開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)公眾把國家公園視作“自然的圣殿”“自然實(shí)驗(yàn)室”“國家游樂場(chǎng)”，強(qiáng)化公眾對(duì)公家公園的價(jià)值認(rèn)同。1992 年，美國發(fā)布《國家公園21 世紀(jì)議程》，明確國家公園管理局的核心目標(biāo)在于促進(jìn)公眾形成共同國家意識(shí)的能力。政府還通過提供國家公園環(huán)境教育的機(jī)會(huì)，讓參與者接受更加系統(tǒng)的國家公園環(huán)境教育和國家意識(shí)教育，增加公眾的榮譽(yù)感、認(rèn)同感和歸屬感。

國家公園建設(shè)是我國生態(tài)文明體制改革的重要成果，是建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。國家公園公眾參與和人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的精神需求一脈相承，堅(jiān)持公眾參與理念是貫徹國家公園全民公益性的重要表現(xiàn)。完善國家公園公眾參與制度，并逐步使之規(guī)范化、法治化，是充分實(shí)現(xiàn)國家公園生態(tài)保育、休閑娛樂、科研教育文化傳承等多重價(jià)值功能的必經(jīng)之路。生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，將進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與國家公園事務(wù)的廣度和深度，真正體現(xiàn)國家公園公共、公益屬性，打造全民共商、共建、共享、共治的中國特色國家公園。