從基層角度看排污許可制的完善
——基于山東省青島西海岸新區(qū)的調(diào)查研究及對(duì)策分析

□ 張君臣

黨的十九屆四中全會(huì)要求構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。為了進(jìn)一步做好排污許可制有關(guān)工作，筆者對(duì)山東省青島西海岸新區(qū)的排污許可工作情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。調(diào)研主要采取的是座談交流、調(diào)查問(wèn)卷等形式。筆者與排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)人員進(jìn)行了面對(duì)面交流，并通過(guò)“問(wèn)卷星”收到有效問(wèn)卷110 份。在當(dāng)面交流和問(wèn)卷分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合在日常工作推進(jìn)中的觀察和思考，筆者分析總結(jié)了基層實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題，并據(jù)此提出了一些意見(jiàn)和建議，希望能為進(jìn)一步完善排污許可制度作出積極貢獻(xiàn)。

一、青島西海岸新區(qū)排污許可基本情況

青島西海岸新區(qū)自2017 年開(kāi)始進(jìn)行排污許可證申領(lǐng)核發(fā)，截至2022 年5 月，共核發(fā)排污許可證550 家，完成排污登記4524 家。從行業(yè)分布看，主要集中在金屬制品業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)。從發(fā)證等級(jí)看，以企業(yè)自主登記管理類為主，占89.2%，其次是簡(jiǎn)化管理類，占7.3%；重點(diǎn)管理類占3.5%。

在排污許可工作中，西海岸新區(qū)生態(tài)環(huán)境分局先后向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于敦促部分排污單位立即開(kāi)展排污許可領(lǐng)證登記的通告》《關(guān)于限期完成排污許可領(lǐng)證登記并嚴(yán)格執(zhí)行排污許可制的告知書(shū)》《關(guān)于加快排污許可證申領(lǐng)及排污登記的通知》《關(guān)于申領(lǐng)排污許可證或填報(bào)排污登記表的通告》等文件，還發(fā)布了《排污許可證申領(lǐng)指南》《排污登記指南》《排污許可證申領(lǐng)及排污登記明白紙》《青島西海岸新區(qū)排污許可證申領(lǐng)與排污登記工作指導(dǎo)手冊(cè)》等指導(dǎo)性文件。在局內(nèi)，制定印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)排污許可證監(jiān)督管理單位及核發(fā)系統(tǒng)各環(huán)節(jié)會(huì)簽人工作職責(zé)的通知》《關(guān)于調(diào)整充實(shí)排污許可證核發(fā)工作專班成員及明確排污許可工作職責(zé)的通知》，規(guī)范核發(fā)流程。實(shí)際操作中，實(shí)施聯(lián)合會(huì)審，壓縮辦理時(shí)限，大多在8 個(gè)工作日內(nèi)可以完成排污許可證申領(lǐng)核發(fā)，比法定時(shí)限壓縮一半以上。西海岸生態(tài)環(huán)境分局還在當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、廣播電臺(tái)開(kāi)展了排污許可宣傳，公布技術(shù)咨詢電話。在微信公眾號(hào)、微博展開(kāi)廣泛宣傳，報(bào)道工作動(dòng)態(tài)，對(duì)排污許可證申領(lǐng)流程進(jìn)行“云講演”，先后播發(fā)微信公眾號(hào)56 條。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)排污單位能夠遵守排污許可法律法規(guī)。69.09%的調(diào)查對(duì)象對(duì)《排污許可管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)比較清楚；65.45%的調(diào)查對(duì)象是自行完成排污許可證申領(lǐng)的，沒(méi)有委托第三方機(jī)構(gòu)；98.18%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)真閱讀研究過(guò)《排污許可證（副本）》。在行政處罰方面，自2017 年以來(lái)，西海岸生態(tài)環(huán)境分局因排污單位違反排污許可規(guī)定立案處罰8 起，其中，未按照排污許可證規(guī)定開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)的5 起、無(wú)證排污的3 起。

二、存在問(wèn)題及原因分析

（一）排污許可制度設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步完善

1．部分核發(fā)技術(shù)規(guī)范有瑕疵。在生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的76 項(xiàng)《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》中，僅有12 項(xiàng)是在《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》發(fā)布后編制的，其余64 項(xiàng)是依據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017 年版）》編制，部分內(nèi)容與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019 年版）》存在沖突。按行業(yè)制定的核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測(cè)指南，有的存在自行監(jiān)測(cè)項(xiàng)目過(guò)多、頻次過(guò)大等問(wèn)題，給企業(yè)造成較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，95.45%的調(diào)查對(duì)象采取的是委托監(jiān)測(cè)方式，72.73%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為領(lǐng)證后自行監(jiān)測(cè)費(fèi)用增加，34.55%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為監(jiān)測(cè)費(fèi)用太高。在排污許可核發(fā)中也發(fā)現(xiàn)，有的自行監(jiān)測(cè)要求明顯高于企業(yè)實(shí)際。如一家無(wú)機(jī)化學(xué)企業(yè)實(shí)際幾乎不產(chǎn)生石油類，但是按《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南 無(wú)機(jī)化學(xué)工業(yè)》的要求，應(yīng)按日監(jiān)測(cè)懸浮物、石油類，因每日監(jiān)測(cè)石油類給企業(yè)每年帶來(lái)30多萬(wàn)元的額外監(jiān)測(cè)費(fèi)用。再如，《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 汽車(chē)制造業(yè)》要求納入排污許可管理的汽車(chē)企業(yè)均要自動(dòng)監(jiān)測(cè)廢水總排放口的流量、PH 值、化學(xué)需氧量、氨氮、磷酸鹽。這個(gè)要求也沒(méi)有細(xì)分企業(yè)的規(guī)模大小、污染物產(chǎn)生與否，對(duì)部分產(chǎn)生污水量少甚至不產(chǎn)生污水的企業(yè)來(lái)說(shuō)，有點(diǎn)不符實(shí)情。

2.變更過(guò)于頻繁。按照有關(guān)要求，如果填報(bào)內(nèi)容有新要求、要素環(huán)境管理有新變化、排污許可專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)一些小問(wèn)題等，有關(guān)單位都需要主動(dòng)申請(qǐng)變更。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一年內(nèi)變更兩次的排污單位占21.82%，變更3 次及以上的占13.64%；在2022 年辦理排污許可手續(xù)的145 家中，有104 家進(jìn)行了變更，占71.72%。變更次數(shù)過(guò)多是排污單位及基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)面臨的主要困境之一。

3.各項(xiàng)環(huán)保管理制度之間尚未有效銜接。排污許可制作為固定污染源管理的核心制度，各種管理制度應(yīng)與之相銜接。目前，環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、證后監(jiān)管、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等制度與排污許可制之間還沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的銜接，導(dǎo)致有些工作重復(fù)開(kāi)展，甚至有的工作相互掣肘。排污許可證執(zhí)行報(bào)告與環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的內(nèi)容、時(shí)間大致一致，但企業(yè)每季度末、年度末要同時(shí)開(kāi)展這兩項(xiàng)工作，給企業(yè)造成了重復(fù)勞動(dòng)的工作負(fù)擔(dān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，排污許可與證后監(jiān)管尚沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)有效銜接。2017 年以來(lái)，青島西海岸新區(qū)因違反排污許可規(guī)定而被予以處罰的案件數(shù)僅占總數(shù)的0.7%。相對(duì)于2020 年已實(shí)現(xiàn)了排污許可全覆蓋的實(shí)情，可見(jiàn)排污許可執(zhí)法檢查全覆蓋仍在路上。同時(shí)，執(zhí)法人員在日常監(jiān)管中的依證執(zhí)法能力還不夠強(qiáng)，對(duì)有些違反排污許可證規(guī)定的違法行為有時(shí)還不能準(zhǔn)確判斷。

（二）排污許可工作質(zhì)量不能得到有效保證

排污許可工作質(zhì)量是整個(gè)排污許可制度的生命線，許可的內(nèi)容全不全、準(zhǔn)不準(zhǔn)確，是許可制度的核心，是環(huán)境管理的重要抓手。在排污許可證質(zhì)量審核中發(fā)現(xiàn)的一些質(zhì)量問(wèn)題，既有企業(yè)自身填報(bào)的問(wèn)題，也有基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)審查不嚴(yán)的問(wèn)題。這些問(wèn)題既制約企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，也給執(zhí)法工作造成被動(dòng)局面，導(dǎo)致違法責(zé)任主體不清晰。主要有以下原因：

1.部分企業(yè)不會(huì)填報(bào)，填報(bào)時(shí)間長(zhǎng)且質(zhì)量不高。排污許可證內(nèi)容多，專業(yè)性強(qiáng)。排污許可證涵蓋了排污單位基本信息、主要生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)品產(chǎn)能、原輔材料、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、排污口及排放污染物情況、重污染天氣等特殊時(shí)期的特殊要求以及自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等管理要求，排污許可證副本大都在100 頁(yè)以上，最多的達(dá)1000 多頁(yè)。很多企業(yè)沒(méi)有環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員，委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)填寫(xiě)，而第三方機(jī)構(gòu)水平參差不齊。調(diào)查問(wèn)卷中有近60%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為第三方編制填報(bào)質(zhì)量不高。排污許可證編制質(zhì)量不高，導(dǎo)致多次修改，審批效率低下。

2.存在“剛發(fā)證即違法”的現(xiàn)象。按照排污許可核發(fā)程序，核發(fā)過(guò)程中沒(méi)有進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)的硬性要求，生態(tài)環(huán)境部門(mén)主要依照企業(yè)承諾的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行技術(shù)規(guī)范合規(guī)性審查。這本來(lái)是管理理念的重大改革，但實(shí)際操作中會(huì)出現(xiàn)企業(yè)填報(bào)內(nèi)容與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況不一致等質(zhì)量不高的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門(mén)核發(fā)的排污許可證可能出現(xiàn)“剛發(fā)證即違法”的問(wèn)題。

3.基層人員業(yè)務(wù)能力不匹配的問(wèn)題?；鶎雍税l(fā)人員對(duì)《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》《自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南》完全熟練掌握的難度太大，這就導(dǎo)致核發(fā)質(zhì)量不高，進(jìn)而增加生態(tài)環(huán)境部門(mén)證后監(jiān)管的難度。

（三）排污許可履行率有待進(jìn)一步提高

1.排污單位主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。在調(diào)查問(wèn)卷中，近30%的排污單位表示對(duì)《排污許可管理?xiàng)l例》一知半解甚至不知曉，近20%的排污單位不清楚如何依證排污，夯實(shí)排污單位主體責(zé)任仍有差距。

2.部分排污單位申領(lǐng)積極性不高。不同于環(huán)評(píng)審批，排污許可申領(lǐng)可不委托第三方由排污單位自行完成，60%的調(diào)查對(duì)象反映申領(lǐng)排污許可證不需要費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)“零費(fèi)用”申領(lǐng)。但在實(shí)際操作中，有的排污單位在生態(tài)環(huán)境部門(mén)多次催辦的情況下，依舊不主動(dòng)、不積極，拖延辦理排污許可證或排污登記。2020 年全覆蓋完成后，仍有新投產(chǎn)的排污單位不主動(dòng)申領(lǐng)排污許可證。這些單位的心態(tài)有兩種，一是不愿申領(lǐng)，有的排污單位認(rèn)為一旦進(jìn)行排污許可領(lǐng)證登記就會(huì)被納入環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管，就會(huì)被全面檢查；二是不敢申領(lǐng)，有的排污單位或是沒(méi)有環(huán)評(píng)審批手續(xù)，或存在其他環(huán)境違法行為，認(rèn)為進(jìn)行排污許可領(lǐng)證登記后，將會(huì)被生態(tài)環(huán)境部門(mén)處罰。

3.登記管理存在較多問(wèn)題。排污登記程序更簡(jiǎn)便，無(wú)須審核，企業(yè)在網(wǎng)上自主填報(bào)即可，工作質(zhì)量難以保證。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分郵政業(yè)、金融業(yè)、租賃業(yè)、娛樂(lè)業(yè)等明顯不屬于排污許可管理的單位也進(jìn)行了排污登記。相反，仍有少部分排污單位本該登記的卻沒(méi)有自主到全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上填報(bào)排污登記表。在近期的一項(xiàng)審計(jì)工作中，筆者發(fā)現(xiàn)不少畜禽養(yǎng)殖單位未辦理排污許可登記。究其原因，一是畜禽養(yǎng)殖業(yè)主大多為農(nóng)民，相對(duì)文化程度不高，對(duì)電腦、網(wǎng)絡(luò)比較陌生，難以獨(dú)自完成填報(bào)；二是宣傳不到位，有的業(yè)主還不知道需要進(jìn)行排污登記。

三、工作建議

排污許可工作的基礎(chǔ)在生態(tài)環(huán)境工作實(shí)踐，一定要緊密聯(lián)系排污單位的實(shí)際，做到既有利于排污單位發(fā)展，又符合生態(tài)環(huán)境管理需求，既能降低行政成本，又能降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。

（一）建議完善制度設(shè)計(jì)

核心制度理應(yīng)取得核心地位，建議啟動(dòng)《排污許可法》編制工作，將建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作內(nèi)容納入《排污許可法》，取消環(huán)保驗(yàn)收。建議對(duì)環(huán)評(píng)制度進(jìn)行重新評(píng)估、重新審視，對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出重大調(diào)整。建議將環(huán)評(píng)制度作為《排污許可法》的一個(gè)章節(jié)，不再將“未批先建”作為環(huán)境違法行為，不再將環(huán)評(píng)審批文件作為排污許可證核發(fā)的必要條件，真正形成“一證式”環(huán)境管理，在法律層面理清排污許可制與環(huán)評(píng)、環(huán)保驗(yàn)收的關(guān)系。建議對(duì)非重大原則性的變更，延長(zhǎng)變更期限，減少變更次數(shù)，進(jìn)一步落實(shí)“放管服”，讓環(huán)保制度更加切合生態(tài)環(huán)境工作實(shí)際。

加強(qiáng)制度有效銜接。環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等工作制度應(yīng)主動(dòng)與排污許可制相銜接，將排污許可證能涵蓋的管理內(nèi)容，在其他管理制度中予以簡(jiǎn)化或清除。比如，環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度可由排污許可執(zhí)行報(bào)告制度替代，環(huán)境統(tǒng)計(jì)季報(bào)對(duì)應(yīng)排污許可執(zhí)行報(bào)告季報(bào)，環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)對(duì)應(yīng)排污許可執(zhí)行報(bào)告年報(bào)，從而給企業(yè)和基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)減輕工作負(fù)擔(dān)。再比如，對(duì)部分環(huán)境污染較輕、風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目，環(huán)評(píng)可進(jìn)一步簡(jiǎn)化管理，加大告知承諾力度，依托排污許可制度確保企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可制度的深度融合銜接。

（二）建立全方位質(zhì)量控制機(jī)制

1.在申領(lǐng)與前期服務(wù)方面。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化排污單位主體責(zé)任意識(shí)，提高排污許可證編制填報(bào)質(zhì)量。編制發(fā)布工作指導(dǎo)手冊(cè)，對(duì)常見(jiàn)問(wèn)題進(jìn)行匯總并提出解決措施。同時(shí)加強(qiáng)“一對(duì)一”幫扶指導(dǎo)，幫助解決個(gè)性問(wèn)題。

2.在核發(fā)方面。排污許可證核發(fā)人員要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，全方面提高職業(yè)素養(yǎng)。對(duì)于重難點(diǎn)問(wèn)題，可邀請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員參與排污許可證核發(fā)工作，也可采取引入第三方技術(shù)服務(wù)等措施，確保核發(fā)質(zhì)量。進(jìn)一步理順核發(fā)工作流程，建立會(huì)審制度，讓審批、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法以及水、大氣、固體廢物等環(huán)境要素管理人員參與核發(fā)工作，結(jié)合工作實(shí)際對(duì)申請(qǐng)材料提出審核意見(jiàn)及相應(yīng)的環(huán)境管理要求，保證核發(fā)的一致性、公平性。建議全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)增加對(duì)排污登記的系統(tǒng)審核功能，對(duì)明顯不屬于排污許可管理的單位，自動(dòng)識(shí)別使其無(wú)法登記，并對(duì)填報(bào)內(nèi)容進(jìn)行邏輯性審核，保證排污登記基本工作質(zhì)量。

3．第三方技術(shù)單位監(jiān)管方面。調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，在委托第三方編制填報(bào)的排污單位中，認(rèn)為編制填報(bào)質(zhì)量不高的約占60%。因此，應(yīng)加強(qiáng)第三方技術(shù)單位的監(jiān)管。參照環(huán)評(píng)監(jiān)管模式建立健全信用監(jiān)管體系，對(duì)編制技術(shù)能力低、信用程度差的第三方，給予相應(yīng)的懲戒措施，可納入國(guó)家有關(guān)信用信息系統(tǒng)并向社會(huì)公布。

4.依證排污指導(dǎo)幫扶方面。研究制定《排污許可依證排污工作指導(dǎo)手冊(cè)》，不斷完善匯總常見(jiàn)的違法情形、對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)要求等，以“明白紙”形式發(fā)放。加強(qiáng)依證排污培訓(xùn)，針對(duì)法定代表人、業(yè)務(wù)人員、第三方制訂個(gè)性化培訓(xùn)計(jì)劃，開(kāi)展有針對(duì)性的培訓(xùn)。生態(tài)環(huán)境部門(mén)要定期到企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)幫扶，既幫助企業(yè)“問(wèn)診把脈”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題指導(dǎo)整改，又要宣傳環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)要求，最大限度減少企業(yè)因不懂法而違法。在此過(guò)程中，帶動(dòng)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)了解排污許可證內(nèi)容，提高業(yè)務(wù)指導(dǎo)的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)依證執(zhí)法能力。

（三）建議形成排污許可工作合力

一是進(jìn)行典型引導(dǎo)。對(duì)排污許可履行好的企業(yè)，可以進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)，可以組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩， “零距離”接觸實(shí)施排污許可制取得的成績(jī)，強(qiáng)化典型引導(dǎo)。

二是嚴(yán)格證后執(zhí)法監(jiān)管。十次“好言相勸”不如一次“高舉利劍”。將證后執(zhí)法監(jiān)管納入環(huán)境執(zhí)法的重要內(nèi)容，組織開(kāi)展排污許可證專項(xiàng)執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊無(wú)證排污、不按證排污等環(huán)境違法行為，督促企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)“依證排污”的主體責(zé)任。

三是建立雙向反饋機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部門(mén)定期向鎮(zhèn)街、行業(yè)主管部門(mén)（如畜牧、衛(wèi)生等部門(mén)）移送核發(fā)排污許可證、排污登記等排污許可各類清單，作為日常管理的基礎(chǔ)材料。鎮(zhèn)街、行業(yè)主管部門(mén)定期將日常發(fā)現(xiàn)的未進(jìn)行排污許可的排污單位移送生態(tài)環(huán)境部門(mén)，充分發(fā)揮鎮(zhèn)街、行業(yè)主管部門(mén)的作用。調(diào)動(dòng)各方工作積極性，形成工作合力，強(qiáng)化信息互補(bǔ)，最大限度減少“漏網(wǎng)之魚(yú)”，從源頭上減少企業(yè)“無(wú)證排污”違法行為，以切實(shí)鞏固固定污染源排污許可全覆蓋成果，保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)排污許可證質(zhì)量檢查全覆蓋和排污許可執(zhí)法檢查全覆蓋。