構(gòu)建行政單位“全方位，全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效體系的建議

張文玉

摘要：行政單位建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，要求加速完善預(yù)算績(jī)效管理體系架構(gòu)、創(chuàng)新機(jī)制和健全制度、拓展范圍和指標(biāo)體系、依托項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制深度融合，營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”的良好氛圍。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效;行政單位;目標(biāo)

一、明確績(jī)效管理主體，構(gòu)建“五位一體”的預(yù)算績(jī)效管理體系

1.行政單位為主體。按照“誰(shuí)支出、誰(shuí)績(jī)效”“誰(shuí)審批、誰(shuí)績(jī)效”的原則，行政單位是預(yù)算績(jī)效管理的第一責(zé)任主體。各行政單位應(yīng)及時(shí)建立健全與本單位配套的績(jī)效管理流程制度，完善的管理制度能夠避免執(zhí)行結(jié)果的偏差，及時(shí)矯正不規(guī)范行為，明確職責(zé)和權(quán)限，促進(jìn)各項(xiàng)工作流程良性循環(huán)。加快建立形成相應(yīng)的責(zé)任約束機(jī)制，對(duì)不同行政單位管理主體追究對(duì)應(yīng)其管理層級(jí)的績(jī)效責(zé)任，做到責(zé)任和權(quán)力對(duì)等。

2.職能部門為主導(dǎo)。如財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)本市縣區(qū)資金績(jī)效管理，優(yōu)先選擇貫徹落實(shí)政府重大方針政策和決策部署的項(xiàng)目，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目周期性組織開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控和財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目職能部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)資金績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效自評(píng)結(jié)果的審核，在行政單位預(yù)算績(jī)效基礎(chǔ)上開(kāi)展績(jī)效管理，績(jī)效管理對(duì)象“突出重點(diǎn)，兼顧一般”，選取相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域列入預(yù)算績(jī)效管理。

3.第三方機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理彌補(bǔ)了財(cái)政績(jī)效監(jiān)管力量不足及資金使用單位績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)管中獨(dú)立性不強(qiáng)的缺陷，有效提升了績(jī)效管理全覆蓋。引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，要求明確參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作程序和業(yè)務(wù)領(lǐng)域;明確參與績(jī)效管理的原則及監(jiān)督管理要求;明確各相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)，使第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效管理工作有法可依、有據(jù)可循，不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公正性和可信度。

4.審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察為約束。審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察等國(guó)家監(jiān)督部門充分發(fā)揮其專責(zé)監(jiān)管覆蓋全、專業(yè)力量強(qiáng)、監(jiān)督結(jié)果權(quán)威的優(yōu)勢(shì)，明確職責(zé)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，打破各自為戰(zhàn)的被動(dòng)局面。健全優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、結(jié)果共用的機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督整體效能，降低監(jiān)督成本，協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效“全覆蓋”監(jiān)管科學(xué)規(guī)范高效。

5.人大監(jiān)督為倒逼。人大享有對(duì)預(yù)算資金“來(lái)自哪里、用到哪里、用的如何”的審查監(jiān)督權(quán)。各級(jí)人大在預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建績(jī)效導(dǎo)向型的預(yù)算監(jiān)督模式，不斷促進(jìn)預(yù)算績(jī)效“雙監(jiān)控”提質(zhì)增效。

二、樹(shù)立績(jī)效管理意識(shí) ，推動(dòng)績(jī)效管理提質(zhì)增效

1.樹(shù)立從人人有責(zé)到人人負(fù)責(zé)的全員績(jī)效管理意識(shí)。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，倡導(dǎo)單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門積極參與績(jī)效評(píng)價(jià)，牢固樹(shù)立全員績(jī)效管理意識(shí)，讓“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”的績(jī)效理念和意識(shí)扎根到人。

2.培養(yǎng)單一型到復(fù)合型預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才。預(yù)算績(jī)效管理工作的重要性、復(fù)雜性要求從業(yè)人員與時(shí)俱進(jìn)、不斷更新個(gè)人知識(shí)儲(chǔ)備和提升業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理新理念、新經(jīng)驗(yàn)和新方法的宣傳和普及，推動(dòng)績(jī)效管理工作的深入開(kāi)展和提質(zhì)增效。

三、拓展績(jī)效管理目的，提高行政單位高質(zhì)量發(fā)展的適應(yīng)性

1.堅(jiān)持績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向，構(gòu)建“高質(zhì)量”指標(biāo)體系。一是指標(biāo)體系構(gòu)建是行政單位績(jī)效管理最為關(guān)鍵一環(huán)，按照“梳理部門職責(zé)—整合職責(zé)體系—確定職責(zé)目標(biāo)—設(shè)置職責(zé)指標(biāo)”分步驟構(gòu)建，突出反映行政單位核心職能和履職效果的個(gè)性指標(biāo)體系。二是明確績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施要點(diǎn)，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量要求，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)從決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益和滿意度等方面設(shè)定績(jī)效核心指標(biāo)，對(duì)核心績(jī)效指標(biāo)再細(xì)化、量化來(lái)突出不同項(xiàng)目的要點(diǎn)。三是圍繞績(jī)效目標(biāo)“必要性、經(jīng)濟(jì)性、合理性、可行性、合規(guī)性”對(duì)新出臺(tái)的重大項(xiàng)目開(kāi)展事前、事中、事后全過(guò)程績(jī)效目標(biāo)管理，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

2.強(qiáng)化績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)行“全過(guò)程”閉環(huán)管理。按照“績(jī)效跟著項(xiàng)目走，績(jī)效跟著數(shù)據(jù)走”的原則，一是加快進(jìn)度。財(cái)政等職能部門對(duì)分配、支出進(jìn)度較慢的，及時(shí)了解和分析進(jìn)度滯后的原因，有針對(duì)性地進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對(duì)使用績(jī)效達(dá)不到主要預(yù)期目標(biāo)、支出執(zhí)行進(jìn)度偏慢且無(wú)正當(dāng)理由的項(xiàng)目資金應(yīng)按一定比例收回并相應(yīng)調(diào)減下年度預(yù)算。二是跟蹤質(zhì)疑。地方財(cái)政部門和行政單位按規(guī)定加強(qiáng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析比對(duì)，對(duì)撥付和使用規(guī)范性存疑的項(xiàng)目發(fā)起跟蹤質(zhì)疑，通過(guò)查閱資料和實(shí)地走訪予以核實(shí)。

3.創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估模式，優(yōu)化“全方位”績(jī)效評(píng)價(jià)。聚焦財(cái)政資金的實(shí)際效果，一是與預(yù)算評(píng)審配合推進(jìn)?？?jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審存在工作關(guān)聯(lián)和交叉，各級(jí)財(cái)政部門將績(jī)效評(píng)估與項(xiàng)目評(píng)審工作有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)資料共享、同步推進(jìn)，既減輕了行政單位交叉配合工作量，也提升了工作效率和質(zhì)量。二是簡(jiǎn)便高效科學(xué)評(píng)估。根據(jù)績(jī)效主體具體情況，本著“簡(jiǎn)便高效”的原則，積極采用專家咨詢、問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、座談會(huì)等多種方式;綜合運(yùn)用成本效益分析、對(duì)比分析、因素分析，公眾評(píng)判等多種方法，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性，提升“全方位”績(jī)效管理。

4.推動(dòng)績(jī)效反饋整改，落實(shí)“回頭看”整改實(shí)效。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題一方面建立預(yù)算績(jī)效監(jiān)控情況定期報(bào)告制度，對(duì)資金使用管理持續(xù)跟蹤中發(fā)現(xiàn)的新矛盾、新問(wèn)題，及時(shí)形成信息和專題資料，向財(cái)政部門報(bào)告反映，助力制度和流程的參謀決策;另一方面上級(jí)財(cái)政部門及時(shí)將發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題反饋地方財(cái)政，督促整改落實(shí)，做好問(wèn)題“回頭看”工作，密切跟蹤問(wèn)題整改，針對(duì)問(wèn)題“舉一反三”確保整改實(shí)效。

（四）調(diào)整績(jī)效管理方式，兼顧合規(guī)合理性和效率效果性

1.規(guī)范資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)配置效率。建立資產(chǎn)價(jià)值管理規(guī)范體系，要求根據(jù)不同類型資產(chǎn)的運(yùn)行績(jī)效和保值增值績(jī)效分別規(guī)范評(píng)價(jià)內(nèi)容和方法，構(gòu)建從“入口”到“出口”的全周期資產(chǎn)績(jī)效管理機(jī)制。建立常態(tài)化績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)對(duì)行政單位資產(chǎn)管理績(jī)效分析的維度、框架、基本指標(biāo)、分析路徑等進(jìn)行細(xì)化，促進(jìn)行政單位資產(chǎn)管理科學(xué)化和規(guī)范化，提高資產(chǎn)配置和使用的效率。

2.強(qiáng)調(diào)成本效益，降低單位運(yùn)行成本。健全成本支出標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)預(yù)算進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以資產(chǎn)配置量、資產(chǎn)消耗量或業(yè)務(wù)工作內(nèi)容為主要對(duì)象確定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，直接與績(jī)效目標(biāo)設(shè)置中的產(chǎn)出成本指標(biāo)掛鉤，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化的紐帶。

3.防范化解風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理。防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，行政單位通過(guò)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后的監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用有效控制和防范行政單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。防范公共風(fēng)險(xiǎn)，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域三大公共風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，是否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，是對(duì)全面實(shí)施績(jī)效管理有效統(tǒng)籌防范各類公共風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn);“財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制”是2020年黨中央、國(guó)務(wù)院為應(yīng)對(duì)疫情影響，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出的重要部署，是否取得實(shí)質(zhì)性效果，是對(duì)全面實(shí)施績(jī)效管理促進(jìn)“直達(dá)資金”效益最大惠企利民的挑戰(zhàn)。

4.強(qiáng)化技術(shù)支撐，構(gòu)建績(jī)效管理平臺(tái)。財(cái)政管理信息化水平直接決定了預(yù)算績(jī)效管理的成敗，各預(yù)算績(jī)效管理主體應(yīng)依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)底座，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建“技術(shù)+績(jī)效”一體運(yùn)行、縱橫貫通、動(dòng)態(tài)可查的聯(lián)動(dòng)互促機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化不斷取得新成效。優(yōu)化流程，建立預(yù)警機(jī)制，按照預(yù)算績(jī)效政策要求，設(shè)定預(yù)警條件，對(duì)地方不符合規(guī)定的操作及時(shí)進(jìn)行提醒和通報(bào)，并限時(shí)整改，提高監(jiān)管質(zhì)效，為構(gòu)建資金流、數(shù)據(jù)流高度融合的“數(shù)字財(cái)政”提供支撐。

參考文獻(xiàn)

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