政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域可行性分析與優(yōu)化策略

陳若曦

摘 要：在我國(guó)人口老齡化的背景下，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是解決我國(guó)多樣化養(yǎng)老需求和應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的有效措施。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)有利于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)展等。當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)條件有政策制度提供了一定的法律支持、發(fā)達(dá)地區(qū)積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)工作逐步興起提供了專(zhuān)業(yè)支撐。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)、地域影響和管理制度的影響，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡，差異大，最后通過(guò)分析這些制約因素來(lái)得出推廣政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)；居家養(yǎng)老；可行性；優(yōu)化策略

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的采購(gòu)對(duì)象包括服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指的是政府將屬于自身職責(zé)范疇內(nèi)適合市場(chǎng)化的服務(wù)事項(xiàng)，按照法律法規(guī)要求交由符合條件的第三方承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量等支付費(fèi)用。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是在遵循市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律的條件下提供滿足社會(huì)公共需求的服務(wù)的重要途徑[1]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家于上世紀(jì)70年代開(kāi)始陸續(xù)實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以美國(guó)為例，將服務(wù)分為硬服務(wù)和軟服務(wù)，采用合同外包的形式開(kāi)展[2]。

居家養(yǎng)老是結(jié)合家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老模式，為老人提供“一站式”服務(wù)，包括日間托管、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、文化娛樂(lè)等服務(wù)；“到戶式”居家養(yǎng)老服務(wù)，開(kāi)展上門(mén)生活照料、上門(mén)醫(yī)療、康復(fù)理療、助餐配餐、精神慰藉、安全援助、臨終關(guān)懷等服務(wù)；提供全托服務(wù)，為輕度和中度失能老人家庭提供“喘息”服務(wù)，開(kāi)展短期托養(yǎng)服務(wù)。

隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變和老齡化的加速發(fā)展，積極構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種社會(huì)管理創(chuàng)新體制，目前在我國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)先行，如上海市靜安區(qū)、寧波市海曙區(qū)、南京鼓樓區(qū)以及廣州市、天津市等[3]?？梢酝ㄟ^(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而推廣該模式，最大效度發(fā)揮政府和市場(chǎng)關(guān)系，為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給。

一、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要意義

（一）政府：實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)老人數(shù)量提出購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要求，包括服務(wù)范圍、內(nèi)容、對(duì)象、目標(biāo)、人員要求、服務(wù)方式及預(yù)計(jì)成效等，以以合同形式達(dá)成協(xié)作，政府向社會(huì)組織提供服務(wù)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)涵蓋人員工資、服務(wù)和日常辦公經(jīng)費(fèi)以及機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用。同時(shí)政府還承擔(dān)著對(duì)社工組織的培育、提供示范和指導(dǎo)服務(wù)、督導(dǎo)、評(píng)估與監(jiān)管等職責(zé)。在這一過(guò)程中，政府主管部門(mén)借助市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)了由行政管理到治理者和監(jiān)督者的轉(zhuǎn)換；向社會(huì)公開(kāi)的形式實(shí)施項(xiàng)目外包，提高了財(cái)政資金的使用效率；推動(dòng)政府績(jī)效管理形式變革，減少行政成本，提高行政效率。

（二）社會(huì)：維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行，形成和諧氛圍

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的方式對(duì)促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。第一，有助于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。養(yǎng)老是民生之重，社會(huì)工作組織作為專(zhuān)業(yè)的服務(wù)供應(yīng)商，在發(fā)揮多種功能服務(wù)的同時(shí)，可以建立其他社會(huì)主體互動(dòng)關(guān)系，形成愛(ài)老社會(huì)氛圍，起到維護(hù)社會(huì)和諧的作用。第二，有助于推動(dòng)物質(zhì)與精神層面的社會(huì)發(fā)展。以政策支持推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅帶動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的發(fā)展，推動(dòng)就業(yè)。而且作為非營(yíng)利組織的社會(huì)工作組織具有奉獻(xiàn)和利他精神，通過(guò)打造志愿服務(wù)點(diǎn)、開(kāi)設(shè)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的社區(qū)為老志愿隊(duì)伍，形成社區(qū)為老服務(wù)志愿管理體系，弘揚(yáng)關(guān)愛(ài)老人及志愿精神。

（三）機(jī)構(gòu)：推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，打造品牌運(yùn)營(yíng)

單靠政府、事業(yè)單位的福利機(jī)構(gòu)很難滿足養(yǎng)老人群的需求，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)以項(xiàng)目外包的形式為社會(huì)工作組織提供經(jīng)濟(jì)支持，形成了共贏局面。社會(huì)工作組織和機(jī)構(gòu)多以非盈利為主，對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題和民眾需求把握度高，可以根據(jù)政府服務(wù)重點(diǎn)和民眾需求方向設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)合法的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得政府財(cái)政資金，從而為社會(huì)工作組織發(fā)展提供支持。同時(shí)，部分社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也緊緊把握住發(fā)展機(jī)遇，細(xì)分長(zhǎng)者群體，聚焦服務(wù)需求，在實(shí)踐中探索品牌效應(yīng)，形成具有競(jìng)爭(zhēng)性、示范性的地方性社會(huì)組織。廣州市率先開(kāi)展了社會(huì)組織品牌建設(shè)的試點(diǎn)，制定了地方性的規(guī)范，激發(fā)了社會(huì)組織的發(fā)展活力。

（四）個(gè)人：構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，探索照料模式

承接居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員配備完善，包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、持證社工、康復(fù)治療師、養(yǎng)老護(hù)理員等專(zhuān)業(yè)人員，這些專(zhuān)業(yè)人員為長(zhǎng)者及其照料者提供各類(lèi)輔導(dǎo)，包括醫(yī)療保健知識(shí)、養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)、安全援助等，這些專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)改變了長(zhǎng)者及其照料者錯(cuò)誤認(rèn)知，顯著提高了照料水平。此外，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過(guò)建立社區(qū)互助為老志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合社會(huì)各界資源，為長(zhǎng)者構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，為照料者增能，探索建立和推廣養(yǎng)老志愿服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄機(jī)制模式，豐富老人晚年生活，提升老年人生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)供需雙贏，最大限度激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在活力。

二、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)條件

（一）政策制度逐步完善

盡管目前缺少系統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但近年來(lái)已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)、暫行辦法和目錄等政策文件。從省級(jí)單位來(lái)看，上海市、廣東省等先行城市相繼出臺(tái)了關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)、指導(dǎo)目錄或暫行辦法。從市區(qū)級(jí)單位來(lái)看，地區(qū)也提出了實(shí)施辦法，如《南京市政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》、《南京市養(yǎng)老服務(wù)時(shí)間銀行實(shí)施方案（試行）》等，這些條例為政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了政策依據(jù)。

（二）發(fā)達(dá)地區(qū)積累經(jīng)驗(yàn)

如上文所說(shuō)，發(fā)達(dá)地區(qū)率先出臺(tái)法律法規(guī)，在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也做出了有益探索。以南京市為例，經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，服務(wù)時(shí)長(zhǎng)延長(zhǎng)，服務(wù)人數(shù)和區(qū)域不斷擴(kuò)大。從這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以學(xué)習(xí)到的經(jīng)驗(yàn)有：一、明確政府職責(zé)，全面構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。二、立足老人需求，開(kāi)展精神慰藉、醫(yī)療保健等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。三、依托信息技術(shù)，建立網(wǎng)格化服務(wù)管理系統(tǒng)，如老人數(shù)據(jù)庫(kù)、服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)等。四、建立包括督導(dǎo)制度在內(nèi)的科學(xué)評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)老人家庭調(diào)查滿意度，確保發(fā)揮資源最大效益。

（三）社會(huì)工作組織發(fā)展

秉持利他主義的社會(huì)工作在推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的過(guò)程中起了重大作用。首先，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)作為一門(mén)學(xué)科，逐步培養(yǎng)了一大批專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者，各機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)社工持證上崗，提升隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。其次，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)逐步增多，走上規(guī)范化管理道路，除引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估外，還引入了督導(dǎo)體系，對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和指引。最后，部分發(fā)達(dá)地區(qū)以社會(huì)工作推動(dòng)福利體系建設(shè)已取得初步成果，廣東、江蘇、上海等地的嘗試，充分證實(shí)了社會(huì)工作在居家養(yǎng)老服務(wù)中的貢獻(xiàn)。

三、制約政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域可行性因素

當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)也存在著不少制約因素，如社區(qū)發(fā)展水平不高、從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)度不高、社會(huì)力量參與不足、服務(wù)內(nèi)容單一等問(wèn)題[4]。從全局范圍來(lái)看，可分為以下幾類(lèi)：

（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的啟動(dòng)資金屬于財(cái)政資金，因此服務(wù)的投入程度、財(cái)政預(yù)算等與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出東部及沿海地區(qū)投入資金多、服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)、服務(wù)數(shù)量多、服務(wù)內(nèi)容細(xì)化等特點(diǎn)，而中西部地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)；從地區(qū)內(nèi)部來(lái)看，服務(wù)也與經(jīng)濟(jì)呈正相關(guān)，以廣東省為例，珠三角地區(qū)項(xiàng)目投入資金多為百萬(wàn)級(jí)別，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)，合同資金多為幾萬(wàn)元到十幾萬(wàn)元不等。財(cái)政資金作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重中之重，不平衡的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極大的制約了政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域可行性。

（二）地域資源不協(xié)調(diào)

地域資源的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，社會(huì)組織發(fā)展差距大，廣東省的發(fā)展可以說(shuō)是全國(guó)的縮影，雙百工程下統(tǒng)籌社工站全面覆蓋，既有基礎(chǔ)好、逐漸形成品牌化運(yùn)營(yíng)的珠三角地區(qū)，也有亟待發(fā)展的粵東西北地區(qū)。第二、各地政策法規(guī)支持力度不一。我國(guó)目前暫無(wú)統(tǒng)領(lǐng)性法律規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，而各地對(duì)居家養(yǎng)老的政策支持力度直接決定了行業(yè)發(fā)展、規(guī)范程度和區(qū)域可行性。第三，地緣優(yōu)勢(shì)和高校教育差距大。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、教育資源豐富，在高校教育與機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)之下，培養(yǎng)了一大批社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才。以深圳為例，在探索本土社會(huì)工作服務(wù)模式時(shí)，利用地緣優(yōu)勢(shì)從香港引入香港模式和督導(dǎo)指導(dǎo)，大大減少了本土模式探索的周期。

（三）制度管理不規(guī)范

制度管理不規(guī)范體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是作為購(gòu)買(mǎi)者的政府的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制不完善。各地政府雖然逐漸重視引入第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)評(píng)估，但是居家養(yǎng)老服務(wù)涉及服務(wù)內(nèi)容種類(lèi)繁多，部分服務(wù)成效難以量化，因此當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制還有待完善。二是作為供應(yīng)方的社會(huì)組織服務(wù)規(guī)范和管理體系不健全。我國(guó)社會(huì)工作行業(yè)起步晚，社工服務(wù)體系不健全，人員流動(dòng)變化大，亟待合理的管理體系解決人力資源和建立居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

四、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域可行性的優(yōu)化策略

（一）加大立法，完善體系建設(shè)與管理機(jī)制

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理和引導(dǎo)。首先，需要完善綱領(lǐng)性法律法規(guī)，強(qiáng)化法律支持保障，明確管理責(zé)任，規(guī)范行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使推廣政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)有法可依，為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供規(guī)范性引導(dǎo)。其次，建設(shè)多元評(píng)估體系，完善監(jiān)督與管理機(jī)制，培養(yǎng)社會(huì)評(píng)估力量，有效的評(píng)估機(jī)制可以確保服務(wù)對(duì)象的權(quán)益和服務(wù)程序的規(guī)范，進(jìn)而確保財(cái)政資金安排合理。最后，逐步建立政府績(jī)效管理體制，創(chuàng)新工作方法增強(qiáng)政策精準(zhǔn)性和措施有效性，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率和節(jié)約行政成本，這個(gè)過(guò)程中可以深化公職人員和民眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的思想認(rèn)知。

（二）強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)，探索社工機(jī)構(gòu)品牌化運(yùn)營(yíng)

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保證機(jī)構(gòu)成員信念一致性，發(fā)揮成員的自我監(jiān)督作用，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)需要高度的透明度來(lái)取得政府和公眾的信任。二，保證多元資金渠道，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政撥付周期一般為兩期或三期，社工機(jī)構(gòu)需要尋求多元化的資金籌措渠道，如社會(huì)捐贈(zèng)、收費(fèi)等，避免過(guò)度依賴政府資金導(dǎo)致財(cái)力不足的困境。三，品牌化規(guī)模運(yùn)營(yíng)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作者的培訓(xùn)，探索機(jī)構(gòu)核心競(jìng)爭(zhēng)力，形成有帶動(dòng)力和影響力的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，利用針對(duì)性的培訓(xùn)和督導(dǎo)拓展老年社會(huì)工作深度，為承接政府居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目形成專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（三）夯實(shí)人才，提升服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)供給

聚焦居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量重點(diǎn)必須放在人才隊(duì)伍建設(shè)上，夯實(shí)養(yǎng)老領(lǐng)域人才隊(duì)伍。非盈利社會(huì)組織培育的人才和志愿服務(wù)為居家養(yǎng)老服務(wù)提供了人才保障[5]。一方面，高校社會(huì)工作教育在培養(yǎng)學(xué)生時(shí)強(qiáng)化實(shí)務(wù)導(dǎo)向，針對(duì)老年等特定人群進(jìn)行專(zhuān)業(yè)服務(wù)技巧和能力的培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)教學(xué)從實(shí)際需求出發(fā)，將理論研究、價(jià)值觀念與實(shí)務(wù)聯(lián)系起來(lái)。另一方面，要逐步提高社會(huì)工作行業(yè)知名度、薪資水平和福利待遇，制定激勵(lì)制度，確保養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域人才留的住。

除此之外，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：一東部發(fā)達(dá)，中西部處于起步階段；二城市重點(diǎn)，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)處于空白之中；三是范圍較小，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋人群有待擴(kuò)大。因此，未來(lái)在探索區(qū)域可行性的優(yōu)化策略時(shí)，有必要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)區(qū)域。

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作者簡(jiǎn)介：陳若曦（1998-），女，漢族，河南洛陽(yáng)人，華南理工大學(xué)碩士在讀，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)。