“多規(guī)合一”背景下的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調

文／張艷 淮北市規(guī)劃設計研究院 安徽淮北 235000

引言：

自我國2003年提出“多規(guī)合一”改革試點政策之后，歷經多年建設發(fā)展，我國國土空間規(guī)劃體系初步建設完全。然而，由于我國國土空間規(guī)劃涉及范圍相對廣泛且體系龐雜，在空間規(guī)劃格局協(xié)調與優(yōu)化改進方面可能會存在部分滯后性問題。新時期為進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局，助推生態(tài)文明建設進程，各省市地區(qū)重點結合“多規(guī)合一”理念內容，對當前城鄉(xiāng)空間格局構建存在的短板問題進行及時補齊。其中，為消除傳統(tǒng)規(guī)劃理念以及空間格局協(xié)調優(yōu)化存在的不足問題，十四五規(guī)劃通過強化國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)領作用，對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調問題進行有效銜接與優(yōu)化改進。在此基礎上，通過貫徹落實一系列發(fā)展政策以及文件內容，進一步健全與完善了基于“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，打造良好的城鄉(xiāng)空間格局。

1、“多規(guī)合一”概念內容與發(fā)展背景、必要性分析

1.1 “多規(guī)合一”概念內容

“多規(guī)合一”可以理解為：統(tǒng)籌優(yōu)化與銜接各類規(guī)劃措施如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、林地與耕地保護等，實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、合理配置與開發(fā)利用土地資源等目標而采取的一項措施手段。與其他措施手段不同，“多規(guī)合一”需要依托于一級政府一級事權下采取科學合理的措施手段，在統(tǒng)一的空間信息平臺上構建控制線體系，保障空間布局以及土地資源得以合理優(yōu)化與配置應用。最重要的是，依托于“多規(guī)合一”的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調工作在很大程度上可以增強政府空間管控效能以及綜合治理效果，可以有效擺脫傳統(tǒng)工作格局存在的滯后性問題[1]。

1.2 發(fā)展背景

近些年來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的持續(xù)推進，環(huán)境污染問題、土地資源緊缺問題等層出不窮，再加上城鎮(zhèn)化發(fā)展背景所面臨的擾動因素較多，如生態(tài)環(huán)境相對脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等，導致我國城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻問題十分嚴重。新時期，面對資源環(huán)境以及協(xié)調發(fā)展所產生的嚴峻形勢，我國政府部門主動立足于我國基本國情以及中國特色新型城鄉(xiāng)發(fā)展道路，重點針對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調問題進行科學部署，以實現(xiàn)我國長期可持續(xù)發(fā)展目標。其中，為打造人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化新格局，政府相關部門對于傳統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展理念所存在的短板問題進行了及時補齊。并通過出臺國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等一系列措施內容，重點針對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調發(fā)展以及生態(tài)文明建設問題進行了科學部署。

在理念的延伸表現(xiàn)下，主要通過貫徹創(chuàng)新協(xié)調以及開放共享的發(fā)展理念，促進生產空間集約高效以及生活空間舒適化發(fā)展。在以上種種政策以及發(fā)展理念的支持下，“多規(guī)合一”發(fā)展理念逐漸應用于城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作當中。“多規(guī)合一”部署理念通過主動集成國民經濟、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃內容，解決以往各類規(guī)劃自成體系以及銜接效果不佳的問題，具有重要的可行性價值。結合當前各省份地區(qū)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃情況來看，各地區(qū)政府部門通過依托于“多規(guī)合一”理念，在新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作中取得了良好成果，為各省市地區(qū)高質量發(fā)展目標的順利實現(xiàn)奠定了良好保障[2]。

1.3 必要性分析

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃所面臨的資源高速耗散、空間利用低效等問題比較明顯。再加上各城市地區(qū)空間規(guī)劃之間所存在的矛盾問題也比較明顯，如規(guī)劃內容以及規(guī)劃標準不統(tǒng)一，導致最終規(guī)劃結果存在明顯矛盾問題。從成因角度上來看，各城鄉(xiāng)發(fā)展空間載體存在唯一性特征，對于同一個空間主體而言，各級政府部門需要在統(tǒng)一規(guī)范的平臺上完成對空間規(guī)劃以及發(fā)展訴求的表達分析。

而現(xiàn)行的三類主要空間規(guī)劃所存在的規(guī)劃內容以及標準不統(tǒng)一問題比較明顯（三類主要空間規(guī)劃主要指城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、土地利用空間規(guī)劃以及環(huán)境保護空間規(guī)劃）。最重要的是，如果上述問題不得到確切解決，各類規(guī)劃所存在的自成體系以及銜接失調等問題會越來越明顯。嚴重時，可能會對我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃乃至國民經濟發(fā)展帶來負面影響[3]。

考慮到我國國土空間涉及范圍廣泛且體系龐雜的影響因素，國家政府部門對于新時期城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局的構建問題與優(yōu)化問題進行了統(tǒng)籌部署（國土空間規(guī)劃內容如圖1所示）。其中，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間格局健全完善發(fā)展，國家政府部門主動強調“多規(guī)合一”理念，通過統(tǒng)籌優(yōu)化與銜接各類規(guī)劃措施如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、林地與耕地保護等，實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、合理配置與開發(fā)利用土地資源等目標。不難看出，將“多規(guī)合一”理念引入到城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作當中，不僅可以助推國土空間規(guī)劃工作順利開展，同時也可以增強政府部門管理效能，具有重要的可行性價值。 見圖1

圖1 國土空間規(guī)劃體系示意圖

2、基于“多規(guī)合一”背景下城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調發(fā)展要素分析

2.1 形成“一本規(guī)劃”

基于“多規(guī)合一”背景下的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作應該以主體功能區(qū)規(guī)劃為重要基礎。在規(guī)劃過程中，需要統(tǒng)籌本地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃以及各類規(guī)劃內容，對本地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃進行科學編制與部署，也就是形成一本規(guī)劃。其中，在空間性規(guī)劃方案的編制上，需要以總體規(guī)劃為龍頭，通過協(xié)調城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用以及環(huán)境保護等空間性規(guī)劃內容，穩(wěn)步開展協(xié)調管理工作。需要注意的是，在編制規(guī)劃階段，政府相關部門應該對各類規(guī)劃的規(guī)劃期限以及基礎數(shù)據(jù)等重要內容進行統(tǒng)一規(guī)范，以防止對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調發(fā)展效果造成不良影響。

2.2 統(tǒng)一繪制“一張藍圖”

目前，為保障“多規(guī)合一”試點工作以及相關建設工作得以順利開展，各省市地區(qū)應該積極成立“多規(guī)合一”試點工作領導小組。其中，各市縣領導人員應該明確各自的崗位職責以及工作任務，對試點工作推進計劃進行合理貫徹與落實。與此同時，相關負責人員應該對市區(qū)范圍內的試點工作指南以及技術規(guī)定內容進行規(guī)范管理與合理發(fā)布。需要注意的是，應該著重針對基礎數(shù)據(jù)、坐標系以及三類空間等重點內容進行規(guī)范管理。并按照國家政府所發(fā)布的文件要求以及相關法律法規(guī)，科學繪制“一張藍圖”[4]。

2.3 落實發(fā)展目標任務

在開展城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調管理工作時，相關負責人員應該針對發(fā)展目標任務進行重點貫徹落實。在落實過程中，應該根據(jù)發(fā)展總規(guī)中所制定的規(guī)劃目標任務，實現(xiàn)資源環(huán)境、城鎮(zhèn)建設以及耕地保護等一系列工作的協(xié)同發(fā)展。并通過采取定量以及定政策等方式手段將上述協(xié)同發(fā)展內容落實到三類空間協(xié)調發(fā)展工作當中。這樣一來，可以有效打破長期以來我國空間土地規(guī)劃各自為政的僵局。

2.4 健全完善規(guī)劃彈性調整機制

健全完善規(guī)劃彈性調整機制是有效推進“多規(guī)合一”在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調中應用進程的重要舉措。在健全完善過程中，需要在保持城鎮(zhèn)用地總規(guī)模不變的前提條件下，對空間布局允許范圍內的用地格局進行彈性調整。舉例而言，可以在城市開發(fā)邊界以內劃定“白地”，此類“白地”可以作為城鎮(zhèn)用地空間格局的優(yōu)先備選地，進一步增強城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調效果[5]。

2.5 構建規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)劃信息管理平臺

為促進城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調工作得以持續(xù)性開展，各省市地區(qū)應該結合“多規(guī)合一”政策要求以及新時期國土空間規(guī)劃需求，構建規(guī)范、科學的信息管理平臺。其中，該管理平臺可針對全市范圍內的各類規(guī)劃空間坐標體系以及相關數(shù)據(jù)進行主動收集與整合分析，以切實增強空間信息共享效果。除此之外，為保障業(yè)務協(xié)同管理效果，可通過采取政務網接入方式對本省范圍內各地區(qū)政府部門所涉及到的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理業(yè)務進行協(xié)同管理，增強政府現(xiàn)代化治理能力。

3、“多規(guī)合一”背景下城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調問題分析

我國現(xiàn)行規(guī)劃體系以及法規(guī)要求均是歷經多年的演變發(fā)展以及改革建設形成的條例內容，其中，各個規(guī)劃體系在內容建設以及慣例應用方面均存在一定特點。而“多規(guī)合一”理念的出現(xiàn)與應用打破了傳統(tǒng)各規(guī)劃體系各自為政的局面，并對原有條框以及建設內容進行了改進優(yōu)化，以期可以實現(xiàn)一張藍圖干到底的目標。然而，在融合發(fā)展過程中，若想有效打破原有條框并不容易，需要政府部門與多個主管單位之間進行協(xié)調交涉，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、林地與耕地保護等工作內容的協(xié)同發(fā)展。結合近些年的改革發(fā)展情況來看，雖然“多規(guī)合一”政策理念已然成為我國推進國土空間規(guī)劃改革的重要理念思想，并且在多個規(guī)劃內容當中得到了良好應用實踐，但是從整體角度上來看，仍舊存在諸多現(xiàn)實問題亟待解決。

舉例而言，城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間資源信息平臺信息化程度不高以及構建質量不佳，導致城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作難以突破治理不協(xié)調的瓶頸，容易影響區(qū)域空間發(fā)展可持續(xù)性效果。再加上各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)存在規(guī)范不統(tǒng)一或者其他相關問題，導致一張藍圖干到底目標難以得到確切實現(xiàn)。與此同時，政府相關部門協(xié)同工作效能不高，對于空間資源統(tǒng)籌規(guī)劃工作缺乏重視程度，導致“多規(guī)合一”政策內容以及相關建設要點難以貫徹落實到實際工作當中。除此之外，政府相關部門及主管單位對于“多規(guī)合一”建設內容缺乏重點強調與落實，難以為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理流程順利開展提供保障。在以上種種因素的制約作用下，“多規(guī)合一”背景下的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃協(xié)調工作受阻問題明顯，亟待解決[6]。

4、“多規(guī)合一”背景下城市空間規(guī)劃協(xié)調管理措施及建議

4.1 重點掌握城市空間規(guī)劃改革要點，貫穿“多規(guī)合一”發(fā)展政策

對于城市空間規(guī)劃編制以及管控工作而言，各地區(qū)政府部門應該主動結合國家空間發(fā)展戰(zhàn)略要求，國家各地區(qū)生態(tài)文明建設以及可持續(xù)發(fā)展工作內容進行科學部署。在此過程中，應該始終與國家空間管控理念保持一致，在國土空間規(guī)劃以及管制工作中滲透多規(guī)合一發(fā)展理念。如嚴格遵循“三區(qū)三線”劃定要求，對生態(tài)空間以及城鎮(zhèn)建設區(qū)域等重要空間位置進行劃定分析。并結合區(qū)域空間以及城市未來發(fā)展，科學統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃內容以及優(yōu)化改進相關管控模式。這樣一來，可以有效緩解以往整治治理不協(xié)調所帶來的限制性影響。

與此同時，城市空間規(guī)劃協(xié)調管理工作應該依托于國土空間規(guī)劃改革要求，對當前空間資源統(tǒng)籌規(guī)劃問題進行合理貫徹與落實。在此過程中，各主體部門之間應該加強緊密協(xié)作。重點針對城市關鍵空間資源的配置權問題以及開發(fā)利用問題進行合理界定，減少資源配置不合理或者其他問題。需要注意的是，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作所具備的專業(yè)性特點相對較強。因此，在各部門協(xié)作管理過程中，相關負責人員應該發(fā)揮自身的崗位職權優(yōu)勢，對于關鍵事權必須集中管控，以切實增強城鄉(xiāng)空間規(guī)劃成果的合理性[7]。

4.2 依托于多規(guī)合一發(fā)展理念，打造科學舒適、綠色生態(tài)的城鄉(xiāng)空間格局

科學舒適、綠色生態(tài)的城鄉(xiāng)空間格局始終是多規(guī)合一政策理念予以重點實現(xiàn)的目標內容。近些年來，各城市地區(qū)主動依托于多規(guī)合一發(fā)展理念，針對本地區(qū)城鄉(xiāng)空間格局規(guī)劃以及協(xié)調建設問題進行了合理部署。其中，通過合理界定約束界限范圍以及劃定城鎮(zhèn)建設，促使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與功能完善等特點于一體的城鄉(xiāng)空間結構體系構建完全。以湘江新區(qū)為例，湘江新區(qū)通過貫徹緊湊城市以及緊密增長的發(fā)展理念，對多規(guī)合一發(fā)展政策部署內容進行了有效落實。在新區(qū)城鄉(xiāng)空間格局的建設上，相關負責人員按照多規(guī)合一總體建設思路，重點針對城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護等重要空間布局進行了重新定位與匹配分析。

在分析過程中，通過結合新區(qū)環(huán)境資源情況、人口聚集點情況等重要數(shù)據(jù)，對核心片區(qū)空間規(guī)劃以及建設問題進行了重點強調。除此之外，湘江新區(qū)針對產業(yè)用地以及用地布局問題進行了有效改進。通過留足生態(tài)用地空間，保障城市空間新格局得以構建形成。結合當前發(fā)展情況來看，湘江新區(qū)在多規(guī)合一理念的引導下，成功打造出了具有天際線優(yōu)美、整體低密度等特點格局體系，具體可參照圖2。

圖2 湘江新區(qū)生態(tài)網絡格局示意圖

4.3 堅持按照集約高效發(fā)展原則，推進城鎮(zhèn)建設用地空間格局健全完善發(fā)展

為推進城鎮(zhèn)建設用地空間格局健全完善發(fā)展，相關負責人員應該對當前生態(tài)-耕地、生態(tài)-城鎮(zhèn)以及城鎮(zhèn)-耕地之間存在矛盾問題進行積極解決。在解決過程中，相關負責人員應該立足于國土保護以及開發(fā)利用建設標準，對當前開發(fā)格局進行全方位梳理與健全優(yōu)化。通過不斷開發(fā)秩序，保障城鄉(xiāng)地區(qū)人口資源環(huán)境均衡化發(fā)展。

這樣一來，基本上可以實現(xiàn)經濟社會與生態(tài)效益相統(tǒng)一的發(fā)展目標。除此之外，相關負責人員應該立足于城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理現(xiàn)狀，對當前土地利用強度以及效益情況進行深度研究與分析。在此過程中，相關負責人員可對閑置空閑土地盤活利用問題進行科學部署，以進一步增強土地利用強度以及效益。

4.4 注重數(shù)據(jù)信息共享問題，實現(xiàn)信息技術工具協(xié)同應用

政府各管理部門在開展城鄉(xiāng)空間規(guī)劃以及相關工作期間，應該對不同類型規(guī)劃數(shù)據(jù)應用問題以及融合問題予以高度重視。最好可以依托于信息化技術以及大數(shù)據(jù)等相關技術內容，對各部門業(yè)務流程以及規(guī)劃發(fā)展所涉及到的數(shù)據(jù)信息進行整合應用。與此同時，各管理部門應該對當前信息共享技術網絡建設短板問題進行及時補齊。最好可以按照統(tǒng)一建設標準，對各業(yè)務平臺信息共享管理工作進行科學部署。其中，在數(shù)據(jù)信息共享以及平臺建設過程中，相關管理人員應該注重對平臺系統(tǒng)安全防護問題的貫徹落實。

如可通過應用數(shù)據(jù)加密技術以及防病毒技術等，減少平臺系統(tǒng)運行過程中存在的風險問題。除此之外，大數(shù)據(jù)技術所具備的數(shù)據(jù)挖掘功能以及整合分析功能，可以有效為各管理部門之間數(shù)據(jù)資源的整合與安全應用提供保障，建議各管理部門可以加強對大數(shù)據(jù)技術資源的深度開發(fā)與高效利用。需要注意的是，為防止各類規(guī)劃數(shù)據(jù)出現(xiàn)標準不統(tǒng)一或者其他問題，在信息技術工具的使用上必須按照協(xié)同應用原則，統(tǒng)一規(guī)范使用，以防止對城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管理工作的順利開展造成阻礙性影響[8]。

結語：

總而言之，基于“多規(guī)合一”理念下的城鄉(xiāng)空間協(xié)調規(guī)劃工作更加注重對各區(qū)域空間資源優(yōu)勢的挖掘與發(fā)展短板的補齊處理。鑒于“多規(guī)合一”發(fā)展理念的重要性，建議在今后的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃工作中，各省市地區(qū)應該按照新時期“一張圖”總體要求對國土空間各類資源開發(fā)利用與保護作用進行協(xié)調管理。與此同時，在協(xié)調規(guī)劃過程中，應該高度貫徹落實以人為本以及生態(tài)文明建設理念，促進多規(guī)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化調整格局順利形成。需要注意的是，為確保國土空間開發(fā)與保護格局得以協(xié)調發(fā)展，政府相關部門以及主管單位應該主動結合城鎮(zhèn)建設、農業(yè)生產以及生態(tài)保護功能空間建設需求，加強對各類專項規(guī)劃的銜接處理，以切實增強城鄉(xiāng)空間協(xié)調規(guī)劃管理效果。除此之外，在城鄉(xiāng)空間協(xié)調規(guī)劃管理工作期間，相關人員應該注重大數(shù)據(jù)技術國土空間開發(fā)以及其他專項工作中的應用優(yōu)勢。最好可以結合大數(shù)據(jù)技術數(shù)據(jù)整合以及挖掘優(yōu)勢，構建良好的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃決策系統(tǒng)，進一步增強政府綜合治理效能。