我國TOD項目發(fā)展情況及建議淺析

文／徐寧、祁佳、婁薇 北京城建設(shè)計發(fā)展集團(tuán)股份有限公司 北京 100000

引言：

近年來，隨著我國城市人口急劇膨脹、經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%。而隨著我國核心城市的空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心方向的演化，交通對于城市的影響也愈發(fā)強(qiáng)烈。習(xí)總書記也曾在2019年9月25日視察北京新機(jī)場時提出“城市軌道交通是現(xiàn)代大城市交通的發(fā)展方向。發(fā)展軌道交通是解決城市病的有效途徑，也是建設(shè)綠色城市、智能城市的有效途徑。北京要繼續(xù)大力發(fā)展軌道交通，構(gòu)建綜合、綠色、安全、智能的立體化現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)，始終保持國際最先進(jìn)水平，打造現(xiàn)代化國際大都市。”而恰好是以軌道交通為基礎(chǔ)的新型集聚方式，為城市TOD實踐提供了獨(dú)有機(jī)會，也為城市更新提供了新的發(fā)展契機(jī)。“至2020年末，全國城市軌道交通總運(yùn)營里程達(dá)到7978.19 公里，已開通城市數(shù)量達(dá)45 座，其中有29 座城市已在嘗試和優(yōu)化軌道交通TOD模式，以特大城市為例：軌道交通站點(diǎn)緊鄰用地占建成區(qū)用地比值的均值超過3 成；同時近一半城市出臺了軌道交通TOD開發(fā)的相關(guān)政策，且政策出臺的城市經(jīng)歷了從一線城市為主到二線城市為主的變化。越來越多的城市開始重視城市層面的TOD發(fā)展，并積極引導(dǎo)城市開發(fā)土地儲備秩序，僅2019年全國TOD土地儲備規(guī)模已近5000 萬平方米。”足見TOD模式已成為軌道交通發(fā)展及發(fā)達(dá)城市的城市更新的強(qiáng)力助推器。

1、TOD發(fā)展恰逢其時

1.1 雙碳背景下，TOD大勢所趨

錢七虎院士曾在報告中指出：世界范圍交通碳排放約占總碳排放量的1/3，交通專項減排措施主要為城市交通進(jìn)入地下與交通部門的電動化轉(zhuǎn)型；考慮到我國的現(xiàn)實國情，以多制式高品質(zhì)公共交通系統(tǒng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式對我國實現(xiàn)“碳匯”目標(biāo)具有更為深遠(yuǎn)的意義，而TOD則又恰好是充分利用公共交通引導(dǎo)降低小汽車使用從而實現(xiàn)“減排”的手段之一，同時也是實現(xiàn)城市資源重組、實現(xiàn)城市資源有效集約的手段之一，因此TOD的發(fā)展在一定程度上有利“雙碳”目標(biāo)的快速實現(xiàn)。

1.2 城市更新行動的背景下，TOD勢在必行

時至今日，“人跟著產(chǎn)業(yè)走”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)跟著人才走”，人才則跟著城市的公共服務(wù)和市場環(huán)境走，這也是城市發(fā)展模式從城市空間擴(kuò)張向城市空間優(yōu)化轉(zhuǎn)變的重要原因。而TOD城市發(fā)展模式正是通過對土地使用和交通規(guī)劃來協(xié)調(diào)城市發(fā)展中產(chǎn)生的交通擁堵和供地不足的矛盾，實現(xiàn)城市軌道交通與城市空間的高品質(zhì)融合發(fā)展。這也正是打造優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和營造高品質(zhì)城市環(huán)境所必須的手段之一。

1.3 貨幣政策與財政政策“穩(wěn)中趨緊”，TOD發(fā)展恰逢其時

2021年，隨著經(jīng)濟(jì)的逐漸復(fù)蘇、疫情影響的慢慢淡化以及外部環(huán)境的日趨改善，貨幣政策與財政政策“穩(wěn)中趨緊”，財政赤字率和專項債發(fā)行繼續(xù)規(guī)范有序推進(jìn)。各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體及業(yè)主單位，地方政府、城投企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面將面臨新形勢下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。而TOD不僅在空間上能夠?qū)崿F(xiàn)人口、空間、資源的再分配；同時也為項目組織方式提供了一條新的路徑，為軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施投融資的有效循環(huán)提供了一種可行的實施路徑。

2、TOD發(fā)展的問題

發(fā)展TOD能夠在疏解城市交通、功能、人才、產(chǎn)業(yè)，改善環(huán)境和交通擁堵的前提下，“以線串面”的帶動城市發(fā)展，打造疏密有致的城市格局。但是正由于TOD項目發(fā)展歷程較淺且項目自身的復(fù)雜性造成了TOD項目發(fā)展的三難“自身協(xié)調(diào)難、外部統(tǒng)籌難、可持續(xù)難”。

2.1 TOD項目難以實現(xiàn)各利益主體和全生命周期的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

TOD項目往往涉及主體眾多，項目周期漫長，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌困難。從實際國情出發(fā)，在我國照搬日本和歐洲單一主體主導(dǎo)的TOD開發(fā)模式并不現(xiàn)實。而公共交通發(fā)展主體和物業(yè)發(fā)展主體間的各自為政，常常導(dǎo)致軌交與項目開發(fā)時間的錯位，造成巨大的成本浪費(fèi)，使得許多優(yōu)秀的TOD項目難以實現(xiàn)一體推動，無法落地。

即便TOD項目能夠落地，由于“投、建、運(yùn)”之間缺乏系統(tǒng)性設(shè)計，后期運(yùn)營階段需求難以在前期建設(shè)階段充分考慮，“一流設(shè)施、三流服務(wù)”的現(xiàn)象屢見不鮮。受到資金、征地等因素的影響，前期規(guī)劃方案在實操過程中常常大打折扣，對于項目的運(yùn)營質(zhì)量和周邊區(qū)域的發(fā)展造成顯著的不利影響。

2.2 TOD模式的土地利用缺乏相關(guān)政策的實施保障

目前，我國許多城市的TOD發(fā)展非常依賴地方政府一手推動，尚未形成健全的組織管理機(jī)制和成熟的發(fā)展模式，政策的連續(xù)性和可復(fù)制性較差。

（1）TOD更新如何在規(guī)劃調(diào)整中落實？由于我國大多數(shù)城市地鐵發(fā)展滯后于城市建設(shè)，因此地鐵在建設(shè)時，大多數(shù)周邊的土地已先期開發(fā)完畢，那么，就衍生出早期拍賣出去的土地能否結(jié)合TOD進(jìn)行調(diào)整的問題：TOD更新如何在規(guī)劃調(diào)整中落實？

（2）TOD倡導(dǎo)的空間多層次利用如何在設(shè)計中落實？TOD倡導(dǎo)空間的豎向上的復(fù)合利用，倡導(dǎo)城市功能性空間與軌道交通空間的無縫銜接，因此便衍生出“城市道路下方等地下空間使用問題；TOD項目用地性質(zhì)問題以及產(chǎn)權(quán)劃分的問題”等。

2.3 TOD項目缺乏有效的、可循環(huán)的經(jīng)濟(jì)助推機(jī)制

軌道交通作為準(zhǔn)公益產(chǎn)品，僅靠自身經(jīng)營難以實現(xiàn)營利，其建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼的雙重負(fù)擔(dān)給地方政府帶來了較大的財政壓力?，F(xiàn)行軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制存在資金來源渠道有限、建設(shè)投資主體單一、法律法規(guī)形成滯后等問題。而TOD項目目前的經(jīng)濟(jì)模式也大多與我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資模式相似，大致可分為以下三種模式：

模式1：通過地方融資平臺，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通資金。

模式2：地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。

模式3：PPP 模式。

3 種模式為迭代關(guān)系，但即便是最新的投資模式也存在市場參與主體間缺乏公平性，退出機(jī)制困難等問題，因此TOD項目也亟需匹配一種新的投融資模式，以確保TOD項目的有效可循環(huán)。

3、TOD項目發(fā)展的三點(diǎn)建議：

3.1 建立新的TOD建設(shè)組織機(jī)制

TOD本身涉及市政、交通、規(guī)劃、建筑等多專業(yè)多領(lǐng)域，因此TOD項目先天具備一定的復(fù)雜性，這也給項目的組織及推動帶來了天然屏障，總的來說，TOD項目的組織特點(diǎn)是“雙游多端”，雙游指的是項目的上下游，即審批端與建設(shè)端，即整個TOD項目的政府審批方與項目實際的建設(shè)和設(shè)計方，上下游兩方分別涉及多端口、多領(lǐng)域。因此，為了TOD項目能夠穩(wěn)步推進(jìn)，建議建立上游的統(tǒng)籌機(jī)制，希望建立政府統(tǒng)籌的TOD統(tǒng)一的決策機(jī)制，使得TOD項目自立項之日起便能建立起“頂層設(shè)計”的上位思維，以穩(wěn)步推進(jìn)TOD項目的有序進(jìn)行。

3.2 建立健全規(guī)劃方式方法，實現(xiàn)時間+空間多維度的規(guī)劃管控措施

由于TOD項目與城市發(fā)展的非同步性，考慮到TOD模式的可應(yīng)用性，建議適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃和土地管理的方式方法如下：（1）學(xué)習(xí)東京的規(guī)劃模式，比如通過采取“基準(zhǔn)容積率+獎勵容積率”的模式，為TOD項目的落地提供空間獎勵；（2）通過完善及建立“分層出讓”等方式為TOD項目土地復(fù)合利用提供基礎(chǔ)；（3）促進(jìn)“地下空間利用”法規(guī)化，為TOD模式下的地下空間的有效利用提供法規(guī)依據(jù)。

3.3 建立健全融資模式，從根源上實現(xiàn)TOD項目的可循環(huán)發(fā)展

2021年基礎(chǔ)設(shè)施的投融資工作將有別于往年，不太可能出現(xiàn)投融資模式的主流模式，而是更多地謀求適合項目自身特點(diǎn)，在依法合規(guī)的前提下，在地方財政可承受能力范圍內(nèi)有序開展項目投融資模式的設(shè)計和組合。

結(jié)合現(xiàn)階段TOD發(fā)展的情況來看，由于投入與產(chǎn)出的資源錯配，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題成為影響其穩(wěn)定發(fā)展的最主要的因素，面對這樣的問題，REITs 模式營運(yùn)而生，為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展提供了新的思路。國家發(fā)改委也于近幾年先后發(fā)布了許多文件支撐REITs 試點(diǎn)的建議，并且近期又出臺了針對公募REITs 業(yè)務(wù)的綱領(lǐng)性文件，即《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)工作的通知》（簡稱“958”號文）。都是實現(xiàn)TOD項目可循環(huán)的有效支撐。因此，在未來發(fā)展過程中，建議應(yīng)有效對相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)章制度進(jìn)行優(yōu)化，同時提升監(jiān)管力度，完善機(jī)構(gòu)建設(shè)與配套管理，使REITs 良好銜接PPP 模式，構(gòu)建專項項目公司，促進(jìn)TOD項目可持續(xù)建設(shè)。

結(jié)語：

我國TOD發(fā)展模式仍需要不斷探索，從簡單的將乘客送到目的地，再到加強(qiáng)站點(diǎn)與周邊城市區(qū)域的聯(lián)系，TOD的發(fā)展是螺旋上升的，不是一蹴而就的。因此，首先建議建立頂層的TOD統(tǒng)籌機(jī)制，以從系統(tǒng)性的角度統(tǒng)籌推進(jìn)TOD項目，其次，希望建議二和建議三可以結(jié)合具體項目分步分項以試點(diǎn)的形式，先試先行，在探索的過程中摸索出一套適合我國現(xiàn)狀TOD發(fā)展的系統(tǒng)性的實現(xiàn)方式。為我國城市更新與可持續(xù)發(fā)展提供一個確實可行的綜合性、系統(tǒng)性的解決方案。