民營資本參與鐵路建設與站城一體開發(fā)策略研究
——以杭紹臺鐵路及沿線站點為例

文／謝啟德、張?zhí)m 上海星艾工程設計咨詢有限公司(復星與AECOM 的合資公司) 上海 200000

引言：

截止2021年4月,全國鐵路營業(yè)里程達14.63 萬公里,高速鐵路運營里程達3.79 萬公里,“四縱四橫”高鐵網(wǎng)提前建成,“八縱八橫”高鐵網(wǎng)加密成型。高速鐵路、城際鐵路正快速發(fā)展，然而長期以來，鐵路建設一直是政府整體統(tǒng)籌并主導后續(xù)開發(fā)建設實施。2018年中國鐵路總公司鐵道債額度為2400 億元，2019年增至3000 億元，比2018年增加多達25%[1]。傳統(tǒng)開發(fā)建設模式面臨政府債務壓力較大、項目融資缺口巨大的問題。另一方面，鐵路及高鐵樞紐站建設也帶來了部分城市割裂的問題。

2013年國務院出臺《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見國發(fā)〔2013〕33號》[2]，提出全面開放鐵路建設市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路的所有權、經(jīng)營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路；2018年國家發(fā)改委發(fā)布《關于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的指導意見（發(fā)改基礎〔2018〕514 號）》[3],鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營主體、綜合開發(fā)主體等多方合作開發(fā)機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區(qū)域綜合開發(fā)的政策措施；2020年國家發(fā)改委發(fā)布《關于支持民營企業(yè)參與交通基礎設施建設發(fā)展的實施意見(發(fā)改基礎〔2020〕1008 號)》[4]，鼓勵民營企業(yè)通過獨資、股權合作等方式參與依托既有樞紐的城市更新和新建樞紐區(qū)域綜合開發(fā)，為民營資本參與鐵路開發(fā)建設提供政策保障。

基于上述背景，我國第一條民營資本控股的杭紹臺鐵路于2017年10月投入建設，并計劃于2021年12月投入運營（已于2021年11月試運營）。杭紹臺鐵路的開通是民營資本參與我國鐵路基礎設施建設的重要節(jié)點，本文以杭紹臺鐵路及其沿線站點為例，闡述民營資本參與鐵路建設和站城一體規(guī)劃設計新模式的相關經(jīng)驗。

1、民營資本參與投融資的鐵路建設概述

1.1 相關概念闡述

民營資本參與投融資的高速鐵路建設，是PPP 模式在基礎建設中的重要應用。廣義的PPP（Public Private Partnership）是指政府和社會資本方為提供某一公共產(chǎn)品或者公共服務而建立的一種合作伙伴關系，是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式。在這種模式中，政府方主要發(fā)揮統(tǒng)籌及決策作用，通過與民營資本企業(yè)簽訂項目合同協(xié)議，給予民營企業(yè)相應的權利，利用政府、民營資本方共同協(xié)作，從而產(chǎn)生經(jīng)濟效益與社會效益。

1.2 項目主要運作模式

PPP 模式又可細化為多種不同的項目運作模式，在民營資本參與投融資的鐵路建設項目中，主要可以歸納為以下三種：

（1）BOT（Build-Operate-Transfer）模式：即建造-運營-轉讓模式，公共部門通過特許權協(xié)議，授權民營合作方承擔項目的融資、設計、建造、經(jīng)營和維護，并在特許期內擁有項目的運營權，期滿后將項目移交給公共部門。

（2）BOO（Build-Own-Operate）模式：即建設-擁有-運營，由政府進行調控和決策，企業(yè)投資并承擔工程的設計、建設、運行等工作，最終產(chǎn)權歸屬企業(yè)。

（3）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式：即建設-擁有-運營-轉讓，參與項目建設融資的民營合作方，在協(xié)議期內擁有項目的所有權及運營權，期滿后逐步移交給政府部門。

表1 各階段參與程度與收益比較[5][6][7][8]

2、民營資本參與推動站城一體開發(fā)

2.1 高鐵樞紐站城一體開發(fā)相關概念

站城一體開發(fā)主要是指位于大城市中心區(qū)的軌道交通樞紐站（可以進行多個軌道交通線路換乘的車站和高鐵樞紐站等）和周邊的城市街區(qū)進行一體化開發(fā)的模式[9]。該模式需要通過高度、復合的土地利用及政府和民間的聯(lián)合開發(fā)方式開辟出樞紐站建設所需開發(fā)用地。其中民營資本參與高鐵樞紐站城一體開發(fā)工作包含了投融資、設計、建設、運營等關鍵階段，充當重要角色。

圖1 高鐵樞紐站城一體化開發(fā)模式圖示

2.2 民營資本參與站城一體開發(fā)的優(yōu)勢

站城一體化具有促進站點土地經(jīng)濟價值增加，使得土地效率最大化，拉動相關區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，確保城市整體持續(xù)健康發(fā)展等優(yōu)勢。民營資本參與高鐵樞紐的站城一體開發(fā)，主要有以下兩大優(yōu)勢：

資本投入及效益層面：民營資本一定程度上代表了復合市場的需求，參與站城一體開發(fā)是以市場為主導，政府引導的雙輪驅動方式。一方面，可以統(tǒng)籌考慮綜合開發(fā)項目的規(guī)模與功能，合理控制土地成本，部分緩解政府投融資壓力。另一方面，可以更好的實現(xiàn)鐵路建設帶來的外溢效應內部化，為鐵路的可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。高度聚集及復合化能提升城市魅力，并能增加開發(fā)商的收益，加快房地產(chǎn)項目的投資回收。

規(guī)劃設計層面：民營資本參與站城一體開發(fā)提高了高鐵樞紐片區(qū)設施規(guī)劃的效率，是實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)與樞紐交通功能融合的重要手段。統(tǒng)籌規(guī)劃站城關系打破了傳統(tǒng)站即站、城即城的片區(qū)格局，極大提升居民出行的便利性。同時民營資本參與有效提升了樞紐建設的可行性，降低前期溝通成本與投入，并能清晰明確后續(xù)實施路徑。

3、杭紹臺鐵路及沿線站點開發(fā)建設經(jīng)驗

3.1 項目概況

杭紹臺高速鐵路是國家發(fā)展改革委員會第一批推出的8 個民營資本參與投資鐵路的示范性項目之一，是我國鐵路建設投資領域第一條民營資本控股的高速鐵路。該鐵路設計速度為每小時350 公里，全長266.9 公里，其中新建線路226.369 公里，與既有杭甬客專線在紹興北站接軌、與甬臺溫鐵路在溫嶺站接軌。全線設紹興北、東關、三界、嵊州新昌、天臺、臨海、臺州中心、溫嶺8 個車站；除了紹興北、臨海、溫嶺為既有車站的改造，其余皆為新建車站。項目于2017年底開工建設，計劃2021年12月底建成通車。

圖2 杭紹臺鐵路走向示意圖

臺州中心站為杭紹臺鐵路中規(guī)模最大的沿線新設車站，建筑面積8.5 萬平米；其中包含站房5 萬多平米，以及站內配套商業(yè)3 萬平米。該站是杭紹臺鐵路的重點控制性工程，杭紹臺鐵路、甬臺溫高鐵、金臺城際、市域鐵路S1和S2線等在此交匯，是集高鐵、輕軌、公交等于一體的大型綜合性交通樞紐。

3.2 杭紹臺鐵路開發(fā)模式闡述

3.2.1 引入民營資本的投融資

杭紹臺鐵路的可研批復總投資為448.9 億元，2017年9月11日，浙江省政府與復星牽頭的民營資本聯(lián)合體正式簽署《杭紹臺鐵路PPP項目投資合同》，各方參與的股比分別為：復星牽頭的民營聯(lián)合體51%，國鐵集團15%、浙江省交通投資集團13.6%、臺州市鐵路建設投資有限公司10.2%、紹興市交通投資集團有限公司10.2%。

圖3 臺州中心站站城融合概念設計方案效果圖

圖4 杭紹臺鐵路項目股比

3.2.2 項目運作模式

項目采用BOOT 模式進行運作，政府與社會資本聯(lián)合體的合作期為34年，預估建設期4年，運營期30年。民營企業(yè)將與政府方出資代表及中國鐵路總公司共同合資組建項目公司（SPV），由政府方授權SPV 負責本項目的投資、建設、運營、維護、移交等工作，并獲取合理回報，運營期滿后SPV 將全部項目無償?shù)匾平唤o浙江省政府。

圖5 杭紹臺鐵路建設合作結構圖

3.2.3 項目回報機制

在杭紹臺高速鐵路開發(fā)建設中，政府與以復興集團為首的社會資本方按照風險分擔、利益共享的原則合作，采取多種措施提高民營資本的盈利水平[7]。

杭紹臺項目“使用者付費+可行性缺口補貼”的回報機制。在運營期內，杭紹臺項目公司將根據(jù)車流量，收取線路使用費、接觸網(wǎng)使用費、電費、旅客服務費等清算收入，支付委托運輸費、鐵路維修整治費用、電費、管理費等運營成本與財務費用，從而產(chǎn)生經(jīng)營利潤，投資人獲得投資收益。若運行初期客流不足，政府可以通過在約定期限內將按照PPP 合同向項目公司支付可行性缺口補助，以保障投資人獲得合理收益[10]。

（1）項目在運營期前十年設立了可行性缺口補貼，具體金額由政府與以復星集團為首的社會資本方磋商確定，分散了項目運營初期民營資本所承擔的風險，確保杭紹臺高速鐵路項目穩(wěn)步推進。

（2）在協(xié)議的特許期內，民營部門擁有項目的所有權，浙江省政府鼓勵以復星集團為首的民營企業(yè)聯(lián)合體，以 “站城一體”的模式開發(fā)杭紹臺高速鐵路沿線的建設用地，并同時導入多種商業(yè)項目，延伸高鐵產(chǎn)業(yè)鏈，增加投資回報及高鐵項目盈利點。

3.3 臺州中心站站城一體開發(fā)相關經(jīng)驗

臺州中心站站城一體化規(guī)劃設計的關鍵點在于民營資本的參與以及工程規(guī)劃一體化設計兩個層面。民營資本參與樞紐站點規(guī)劃設計能高效帶動片區(qū)產(chǎn)業(yè)引入以及車站與周邊業(yè)態(tài)整合；工程規(guī)劃一體化設計從實操層面打破站與城的割裂，其中步行系統(tǒng)與地下空間設計是最為關鍵的部分。

3.3.1 高鐵新城產(chǎn)業(yè)先導

車站所處的臺州市高鐵新區(qū)，符合近年典型高鐵車站選址的區(qū)位條件。在城市核心區(qū)以外的鄰近區(qū)位，藉由公共交通基礎設施的投資，帶動新區(qū)的投資與建設，也就是TOD公共交通導向的開發(fā)模式?；谂_州的城市站位、地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎，結合高鐵帶來的產(chǎn)業(yè)特性，企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，遴選出數(shù)字經(jīng)濟、生命健康、現(xiàn)代科教三大核心功能，明確車站周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并能有效確保產(chǎn)業(yè)引入的可靠性。

在高鐵新區(qū)的定位愿景引領下，民營企業(yè)的參與對于高鐵新城產(chǎn)業(yè)的導入能起到嫁接社會資源及當?shù)卣臉蛄鹤饔?，能更好的發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，快速的帶動片區(qū)的發(fā)展。

3.3.2 車站與周邊業(yè)態(tài)功能整合

本項目在車站與周邊業(yè)態(tài)功能整合上的經(jīng)驗在于，以社會資本牽頭的高鐵建設投資主體，對于周邊地塊的開發(fā)也更有積極性與參與意愿，可以更大促進鐵路側與城市側之間的站城一體、內外聯(lián)通。同時從規(guī)劃設計角度，本項目以TOD的核心圈層布局理念為基礎，論證站內外功能業(yè)態(tài)安排的合理性，發(fā)揮民企的資源導入與招商優(yōu)勢，更有利于在車站周邊形成所謂泛候車廳的理念：在站內站外針對不同人群，補充滿足樞紐所需要的相關職能。

圖6 站城一體城市設計與建筑概念方案

3.3.3 步行系統(tǒng)高效便捷化

站房設計時主動預留可能的步行接口，使得出入站的人群得以利用地下、空中的步行體系，通過站房，便利的換乘不同交通模式，到達東西廣場周邊的各個城市用地。人車分流的立體步行體系，提供了一個更為舒適便捷的城市漫游環(huán)境與換乘體驗，促進與鼓勵公共交通出行，進一步的帶動與增加土地的商業(yè)價值。

圖7 站城一體設計功能銜接圖

3.3.4 統(tǒng)籌共享地下空間

基于鐵路與地方雙方資源共享與協(xié)同實施的理念，統(tǒng)籌協(xié)調地下空間利用。車站與周邊地塊的地下停車場互聯(lián)互通，高鐵停車與社會停車空間能有效共享。以樞紐為核心，集中立體布局公交換乘設施，組織周邊地塊的地下人行通道設置，形成進出車站的完整步行網(wǎng)絡，實現(xiàn)高效便利的無縫換乘，同時從根本上解決樞紐對于城市割裂的問題。

圖8 地下空間整合方案

4、杭紹臺鐵路及沿線站點開發(fā)建設創(chuàng)新與啟發(fā)

（1）投融資模式：資本金與項目公司融資占比為3:7，資本金結構中民營資本及政府出資占比為6:4。有力破解了民營控股高鐵項目的融資難題，開創(chuàng)了投融資“杭紹臺模式”，拓寬了鐵路投融資渠道。相關經(jīng)驗已在杭溫、杭衢等高鐵PPP 項目中推廣，起到了“先行先試”的示范作用。

（2）回報模式：在杭紹臺高速鐵路建設項目中，采用“使用者付費+可行性缺口補助”的投資回報模式，保障民營資本方獲得合理收益，提升社會資本的參與意愿。

（3）產(chǎn)業(yè)導入：民營企業(yè)控股的鐵路線路公司，具備了傳統(tǒng)鐵路線路建設運營方所欠缺的城市開發(fā)建設與產(chǎn)業(yè)資源導入的能力，更易于與地方資源互補聯(lián)合推進，實現(xiàn)多方利益共享的目標。

（4）站城一體化規(guī)劃設計：由民營企業(yè)參與的高鐵樞紐站城一體開發(fā)，能充分發(fā)揮民企參與效率高、積極性強等優(yōu)勢；基于TOD理念，從設計層面提升樞紐片區(qū)的步行系統(tǒng)效率，充分利用地下空間，不但提升站城融合程度，對于帶動土地價值提升也有積極的作用。

結語：

社會資本參與國家高速鐵路投資在國內尚處于起步階段，杭紹臺鐵路的成功案例對于鐵路創(chuàng)新的建設模式以及樞紐站城一體化開發(fā)都具有啟發(fā)與示范的作用。民營資本參與建設高速鐵路的模式，在緩解國家財政壓力、減輕債務負擔、促進經(jīng)營績效的提升及提高鐵路運行效率等方面具有明顯優(yōu)勢。民營資本參與高鐵樞紐規(guī)劃設計，有助于推動站城一體開發(fā)，更高效的實現(xiàn)產(chǎn)城融合，整合周邊業(yè)態(tài)，提升土地價值，解決傳統(tǒng)鐵路樞紐開發(fā)帶了城市割裂問題。