東莞軌道TOD規(guī)劃工作的回顧與反思

文／黃皓彬、李紅玲、席倩穎、梁舒欣 東莞市城建規(guī)劃設計院 廣東東莞 523000

1、東莞軌道TOD開發(fā)和規(guī)劃的概況

1.1 東莞軌道交通規(guī)劃和建設的背景

東莞憑借優(yōu)越的地理位置，最早乘上改革開放的東風，承接來自港澳地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一躍成為“世界工廠”。早在90年代，東莞城市道路密度就已居全國前列，更被譽為“馬路上的城市”。隨著城市的發(fā)展，小汽車的數(shù)量迅速增加，東莞的汽車保有量突破341 萬輛，位列廣東第二，全國第十。為了緩解交通壓力，東莞謀劃軌道交通網(wǎng)絡規(guī)劃。2009，國家批準了東莞市城市軌道交通近期建設規(guī)劃，東莞率先建設軌道交通2 號線，并于2016年5月開通試運營，東莞交通正式進入“軌道時代”。

在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略下，為適應新一輪發(fā)展形勢，東莞緊抓機遇，遵循軌道引導城市發(fā)展的理念，高標準推動新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（2035-2050），以“開放外聯(lián)、統(tǒng)籌內(nèi)聚、強心提質(zhì)”為發(fā)展策略，構(gòu)建由市域快線和通勤普線兩個層次組成的城市軌道交通網(wǎng)絡。此外，規(guī)劃還充分考慮與周邊城市的銜接，滿足城市總體戰(zhàn)略和快速交通聯(lián)系的需求，以加快融入灣區(qū)一體化交通體系。至此，東莞軌道建設進入全新階段，外聯(lián)內(nèi)暢的大交通格局正在形成。

隨著軌道建設的發(fā)展，為解決日益增長的交通壓力，促進產(chǎn)城融合，籌措軌道建設與運營資金，推動城市可持續(xù)發(fā)展，東莞提出“軌道與城市高度融合，一體化發(fā)展的軌道TOD綜合開發(fā)模式”，以TOD創(chuàng)新模式引領城市高質(zhì)量、高品質(zhì)發(fā)展，軌道交通TOD綜合開發(fā)全面鋪開。

1.2 東莞軌道TOD開發(fā)的意義

一是融入粵港澳大灣區(qū)。軌道交通與常規(guī)道路交通相比，更加具備準時性與便捷性，對促進人口、產(chǎn)業(yè)等各種要素的流動和集聚更有優(yōu)勢，是東莞融入粵港澳大灣區(qū)的重要抓手。

二是優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)。目前，東莞TOD規(guī)劃站點分級分類與城市總體結(jié)構(gòu)一致，軌道密度和走向基本與城市發(fā)展方向和熱點城市基本吻合，在優(yōu)化城市空間和重塑城市形態(tài)中起到重要的作用。

三是提升空間品質(zhì)。通過TOD綜合開發(fā)，改善沿線整體交通現(xiàn)狀，提升交通服務水平的同時，通過站點引導周邊區(qū)域發(fā)展，進一步改善城市面貌，提升空間品質(zhì)的以及提高配套設施豐富度。

四是促進城市更新。TOD作為高強度開發(fā)模式，有助于推動站點地區(qū)城市更新進程，與TOD地區(qū)關于對交通設施的落地政策、對人本空間的關注、對城市品質(zhì)的精細化管理要求等配套政策還可以引導和控制城市更新高質(zhì)量發(fā)展。

五是籌措軌道資金。通過“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”等開發(fā)模式，實現(xiàn)軌道站點與周邊用地一體化、綜合化發(fā)展，吸引人口集聚、商業(yè)集聚，提升站點周邊土地使用效益，并通過反哺的方式，進一步彌補軌道交通建設及運營的資金缺口。

2、東莞軌道TOD規(guī)劃的工作回顧

2.1 東莞軌道TOD規(guī)劃工作歷程

2013年，東莞市政府發(fā)布東莞市軌道交通TOD規(guī)劃建設工作實施方案，正式提出軌道TOD綜合開發(fā)規(guī)劃。

2017年，東莞市政府正式批復成立市軌道交通建設及TOD開發(fā)領導小組及其辦公室。

2018年，東莞市委常委會審議通過軌道交通建設發(fā)展“1+N”政策文件，東莞將進一步突出軌道交通在中心城區(qū)的通勤作用，改變原來的財政直接投資傳統(tǒng)模式，突出“以地籌資”和TOD綜合開發(fā)，最大程度發(fā)揮軌道交通在城市品質(zhì)提升的綜合效益。

2018年10 月，市軌道交通建設及TOD開發(fā)領導小組及其辦公室發(fā)布《東莞市軌道交通TOD范圍土地容積率調(diào)整工作方案》，旨在充分挖掘TOD范圍內(nèi)土地價值，進行“高強度、高集聚、高價值”開發(fā)，加快實現(xiàn)“以地籌資、以地養(yǎng)鐵、以鐵提質(zhì)、以鐵興城”目標。

2018年11 月，市軌道交通建設及TOD開發(fā)領導小組及其辦公室發(fā)布《東莞市軌道交通站場TOD與TID規(guī)劃研究技術(shù)指引（試行）》,明確軌道交通站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃及TID 概念方案編制技術(shù)內(nèi)容、組織及審批管理流程，加快推進軌道交通建設和站場周邊土地綜合開發(fā)，實現(xiàn)站場周邊土地高效集約利用，優(yōu)化城市空間布局，提升軌道服務水平。

2018年以來，東莞火車站、虎門火車站、松山湖北站TOD范圍多個地塊陸續(xù)出讓。

2019年1 月，東莞市成立軌道交通局，主要工作為研究擬訂我市軌道交通行業(yè)相關的規(guī)范性文件和政策并組織實施；組織全市軌道交通一體化規(guī)劃研究；組織編制軌道站點TOD總體策略研究、軌道站點TOD綜合開發(fā)規(guī)劃、軌道站點綜合體概念方案等。

2020年7 月，東莞軌道交通局發(fā)布《東莞市軌道交通TOD地區(qū)土地與空間復合利用管理規(guī)定（試行）》。

至2020年底，東莞基本完成55 個TOD規(guī)劃編制，并重點推進東莞火車站、東莞西站、虎門高鐵站、常平“香港城”等TOD項目建設。

2021年2 月，東莞市人民政府頒布東莞市軌道交通TOD范圍內(nèi)城市更新項目開發(fā)實施辦法。

2.2 東莞軌道TOD規(guī)劃項目概況

2.2.1 東莞市軌道站點總體分布情況

根據(jù)東莞市軌道交通近期建設規(guī)劃及東莞市第二期軌道站場TOD綜合開發(fā)總體策略，東莞市城市軌道交通近期方案由2 號線一、二期，1 號線一期，2 號線3 期及3號線一期，構(gòu)成，共計78 個站點。至2021年底，東莞已完成TOD綜合開發(fā)規(guī)劃編制的有75 個。

圖2-1 東莞市城市軌道站點分布圖

2.2.2 東莞市軌道站點分類分級情況

根據(jù)站點周邊地塊功能的不同，東莞市域軌道站點分為樞紐型、城市型、社區(qū)型、產(chǎn)業(yè)型、特殊型五類，其中按站點區(qū)位的不同，再將城市型站點細分為市域級、片區(qū)級、鎮(zhèn)區(qū)級三個層級。

表2-1 東莞城市軌道交通1、2、3號線規(guī)劃概況

表2-2 東莞城市軌道站點分級分類情況

圖2-2 東莞市城市軌道站點分級分類情況

2.2.3 東莞市軌道站點開發(fā)模式

東莞軌道站點開發(fā)模式分為整體開發(fā)和分散開發(fā)，其中整體開發(fā)是土地連片綜合開發(fā)，具有較高的聯(lián)動性，與上位及其他規(guī)劃的同步性高，能有效節(jié)約一級開發(fā)成本，具有良好的綜合效益。分散開發(fā)是單獨宗地開發(fā)，相對獨立，具有較高的靈活性，土地出讓價格相對較高，短期獲利可觀。東莞軌道TOD采用整體開發(fā)的站點38個，分散開放站點41個。

以1 號線為例，有連片空地和三舊地塊、基礎設施建設(如市政道路等)尚未成熟的為整體開發(fā)站點，其余為分散開發(fā)站點。

2.2.4 東莞市軌道TOD規(guī)劃編制統(tǒng)籌

東莞市軌道交通局負責組織編制軌道站點TOD總體策略研究、軌道站點TOD綜合開發(fā)規(guī)劃、軌道站點綜合體概念方案。在各站點的編制中，市統(tǒng)籌站點由市軌道交通局會同市自然資源局編制、市鎮(zhèn)聯(lián)合統(tǒng)籌站點由市軌道交通局會同市自然資源局以及屬地鎮(zhèn)街編制、鎮(zhèn)統(tǒng)籌站點由屬地鎮(zhèn)街

圖2-4 東莞市城市軌道站點一號線開發(fā)模式示意

2.3 東莞軌道TOD規(guī)劃編制存在的問題

無論TOD規(guī)劃基于哪些原則、如何開發(fā)，要實現(xiàn)其所追求的理想目標需要不同要素相互協(xié)調(diào)、共同作用。軌道TOD開發(fā)對東莞來說意義非凡，其有助于資金回籠、緩解交通壓力，但在規(guī)劃實施過程中，由于經(jīng)驗不足，仍存在相關問題有待改進。

2.3.1 規(guī)劃定位同質(zhì)化

東莞TOD站點大多采用高強度商辦、居住等開發(fā)模式，將現(xiàn)狀工業(yè)改居住，做房地產(chǎn)開發(fā)，與東莞產(chǎn)業(yè)立市的初衷相違背。在整體規(guī)劃定位上，大量站點的定位大同小異，關鍵詞重復率高，常見的有“城市客廳”、“城市門戶”以及“城市活力中心”等，其中定位為“城市客廳”或“城市門戶”的站點數(shù)量高達30%。在空間形態(tài)及設計策略等方面，站點與站點間缺乏特色與差異化，與城市發(fā)展方向不協(xié)調(diào)，無法有效支撐東莞城市高品質(zhì)建設的愿景。

表2-3 東莞城市軌道部分站點定位情況

圖2-5 東莞市軌道站點土地現(xiàn)狀利用情況

2.3.2 規(guī)劃落地實施難度大

在全市已編制TOD規(guī)劃的35 個軌道站點中，其中8 個站點已編制城市設計（獲批4 個），4 個站點已編制或調(diào)整控規(guī)（獲批1 個），由此可見，TOD方案指導控規(guī)調(diào)整或控規(guī)編制的落地性方案不多。其原因可歸結(jié)為：1.建設用地規(guī)模指標中，新增用地規(guī)模指標多；2.已有權(quán)屬用地多，站點周邊土地大部分為私人或者集體所有，近期無改造意愿。據(jù)初步匡算，全市站點控制區(qū)內(nèi)可開發(fā)用地不超過50%，可開發(fā)用地里面超過1/3 是三舊用地，涉及征拆補償，剩下空地很大一部分是生地（無規(guī)劃、無基礎設施），近期難以開發(fā)；3.部分站點TOD范圍內(nèi)原控規(guī)公共服務配套設施落實在舊村等區(qū)域，TOD用地方案按現(xiàn)狀落實，控規(guī)調(diào)整階段取消配套設施難度大。

圖2-6 東莞市軌道站點用地權(quán)屬示意

2.3.3 規(guī)劃開發(fā)增量大

根據(jù)《東莞市軌道交通專項規(guī)劃大綱(2020-2035)》，對站點土地利用調(diào)整建議的不完全統(tǒng)計，初步建議未來TOD規(guī)劃范圍內(nèi)需新增建設用地規(guī)模1119.96 公頃。例如，厚街站TOD范圍內(nèi)新增建設用地規(guī)模為則高達110.02 公頃，其核心區(qū)范圍內(nèi)新增建設量為93.32 萬㎡，站點開發(fā)增量大，公共設施難以支撐開發(fā)規(guī)模。但是東莞市在編制國土空間規(guī)劃的過程中，發(fā)現(xiàn)東莞建設用地不足的問題較為嚴重，因此TOD規(guī)劃新增建設用地的設想在實際運行中將面臨較大的阻礙。

表2-4 規(guī)劃范圍內(nèi)新增建設用地規(guī)模表

圖2-7 厚街站TOD建設現(xiàn)狀圖（上）、用地現(xiàn)狀圖（中）、城市設計平面圖（下）

圖2-8 厚街站TOD核心區(qū)建設現(xiàn)狀圖（左下）、用地現(xiàn)狀圖（上）、城市設計平面圖（下）

2.3.4 與其他規(guī)劃不協(xié)調(diào)

根據(jù)東莞已編制的總規(guī)與控規(guī)拼合方案統(tǒng)計得出，城際與市內(nèi)軌道TOD規(guī)劃建設用地占規(guī)劃用地的比重為86%，其中地鐵1 號線的建設用地比重最高，達到96%。其中，居住用地比重為22%；公共設施用地為14%；工業(yè)用地比重為10%。根據(jù)東莞市當前已完成的TOD規(guī)劃方案統(tǒng)計得出，城際與市內(nèi)軌道站場周邊建設用地占規(guī)劃用地的比重為87%，其中地鐵3號線的建設用地比重最高，為92%。在建設用地中，居住用地占比27%；商住混合用地占比9%；商業(yè)服務用地占比8%；工業(yè)用地占比8%；綠地占比12%；公共設施用地占比11%。

通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果來看，可以發(fā)現(xiàn)TOD規(guī)劃方案整體建設用地的占比與上位規(guī)劃銜接緊密，但具體落實到地鐵各線路存在一定的出入。其中，TOD規(guī)劃居住開發(fā)增量大，在滿足城市軌道資金收入的同時，也會給城市土地及城市公共設施等帶來壓力，例如TOD規(guī)劃新建的住宅、公寓的量對城市配套訴求大，需配置相應的學校和學位等。新增的開發(fā)量給城市市政設施及公共服務配套均帶來負擔，而TOD規(guī)劃公共設施用地比重相對上位規(guī)劃下降3%。同時，工業(yè)用地的比重在TOD規(guī)劃中也有所下降，總體均值下降2%，尤其是地鐵2 號線工業(yè)用地比重明顯降低，由8%降到2%，與東莞“產(chǎn)業(yè)立市”的初衷有所相悖。

表2-5 東莞市軌道站場周邊控規(guī)及總規(guī)拼合各類用地比重

表2-6 東莞市軌道站場TOD規(guī)劃各類用地比重

2.3.5 對城市景觀和生態(tài)環(huán)境帶來沖擊

在TOD規(guī)劃理念的指導下，城市發(fā)展日趨同質(zhì)，自然資源結(jié)構(gòu)模糊，TOD開發(fā)也是高速城市化的過程，其高強度開發(fā)、“大拆大建”促使城市風貌特色與生態(tài)環(huán)境受到極大破壞。

如東莞市內(nèi)某軌道線，其幾個站點TOD開發(fā)的整體城市形態(tài)大大沖擊了鎮(zhèn)區(qū)城市面貌和生態(tài)環(huán)境。

圖2-9 東莞非城區(qū)某軌道沿線整體城市形態(tài)與開發(fā)強度

3、東莞市軌道TOD規(guī)劃工作的改善建議

3.1 引導TOD規(guī)劃多元化、特色化定位

TOD規(guī)劃定位將直接作為后續(xù)制定各功能類別TOD綜合開發(fā)規(guī)劃設計指引的基礎，為通過差異化TOD定位更加有序地引導地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免均質(zhì)化發(fā)展，一是需要通過TOD頂層設計，明確TOD綜合開發(fā)戰(zhàn)略目標、分級分類等；二是基于群體多元化需求，因地制宜，引導TOD與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；三是強化TOD開發(fā)與城市發(fā)展軸線、空間節(jié)點之間的聯(lián)系，系統(tǒng)考慮每個級別、每個類型的TOD在功能、產(chǎn)業(yè)、空間及交通等方面的作用。

如成都的TOD以公園城市為理念，以現(xiàn)有城市生態(tài)體系為本底，構(gòu)建“公園+小游園+微綠地”多層次公園體系，打造“TOD+社區(qū)”典范，一個TOD項目就是一個公園城市社區(qū)，一個商業(yè)、文化和生活中心。新加坡TOD則是立足當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎與市民需求，在強政府、長規(guī)劃下實現(xiàn)產(chǎn)城融合，發(fā)展“產(chǎn)業(yè)+其他業(yè)態(tài)”的復合功能，而不是簡單的房地產(chǎn)開發(fā)。倫敦的TOD與當?shù)氐牡乩韰^(qū)位、自然景觀、文化特色等緊密結(jié)合，主要形成了老城區(qū)商業(yè)零售區(qū)域、主城區(qū)CBD、主城區(qū)樞紐型、新城區(qū)樞紐型、郊區(qū)公園型和郊區(qū)城鎮(zhèn)中心型六個不同類型特色的TOD站點。

表3-1 新加坡軌道站場周邊用地布局

地鐵2 號線旗峰公園站TOD規(guī)劃將其定位為“東莞的都市景觀門戶”，打造具有東莞文化底蘊的一站式商業(yè)中心。定位缺乏特色，同時，商業(yè)與居住開發(fā)強度較高，公園體系不完善，沒有發(fā)揮出其生態(tài)優(yōu)勢，未來可參考成都“TOD+公園”的規(guī)劃理念進行全面的優(yōu)化。

圖3-1 旗峰公園站TOD規(guī)劃鳥瞰圖

圖3-2 旗峰公園站TOD規(guī)劃業(yè)態(tài)空間布局

3.2 深化高強度、高密度地區(qū)的公共設施開發(fā)研究

公共設施用地難以支撐TOD規(guī)劃開發(fā)增量已是東莞TOD開發(fā)建設中不可忽視的問題。應優(yōu)先深化高強度、高密度地區(qū)的公共設施開發(fā)研究，保障基礎用地、提升土地的復合高效利用、打造高標準的開發(fā)建設，以期在有限的建設用地現(xiàn)狀上提高公共設施對規(guī)劃開發(fā)增量的支撐作用。例如東莞國際商務區(qū)CBD 中心公園，創(chuàng)新用混合用地性質(zhì)G1+C，在公園綠地配建了社區(qū)綜合服務中心、文化活動設施、體育場館、地下公共停車場等，建設3 層地下室，并連通兩個軌道站。同時，CBD 學校地塊容積率為2.5，采用立體空間設計，包括抬升操場等設計手法，有效提升了土地利用以及公共設施服務效率。

圖3-3 東莞國際商務區(qū)效果圖

3.3 強化與城市設計及其他規(guī)劃銜接

城市設計是城市三維空間塑造的過程，是精細化管理與提升城市品質(zhì)的手段，也是響應國家生態(tài)文明建設的重要工作內(nèi)容。根據(jù)東莞住建局的關于城市品質(zhì)的核心要求，城市建設要避免大拆大建、注重城市風貌。因此，軌道TOD開發(fā)要強化城市設計研究，把控好城市品質(zhì)及風貌。

同時，還要加強與相關規(guī)劃的銜接工作，首先應加強與規(guī)劃部門、城市更新、住建部門的銜接，增強規(guī)劃管理的整體性；其次應考慮長遠發(fā)展，將軌道站點沿線及周邊土地開發(fā)進行統(tǒng)籌考慮，使軌道站點與城市各類功能、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，互相聯(lián)動。

東莞市的相關指引要求編制軌道交通車站一體化規(guī)劃或TOD綜合規(guī)劃以及城市設計等，以間接的方式指導軌道交通車站地區(qū)控規(guī)的修編和調(diào)整。在規(guī)劃管理落實方面，控規(guī)是法定規(guī)劃的重要組成部分，是總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃之間承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，也是城市規(guī)劃管理的重要依據(jù)。因此，TOD指引以控規(guī)為落實載體，進一步將引導要求向修規(guī)與建筑設計層面進行傳遞。但不同指引的傳導路徑不同，主要包括間接傳導和直接傳導兩種方式。

圖3-4 東莞市TOD規(guī)劃與其它相關規(guī)劃的技術(shù)對應關系

結(jié)語：

目前，東莞軌道TOD規(guī)劃與建設已取得一定的成績，收獲了一定的經(jīng)驗，但仍處于探索階段，在TOD規(guī)劃建設的過程中存在一定的困境。為進一步推動TOD綜合開發(fā)，在借鑒國內(nèi)外城市經(jīng)驗的基礎上，需要不斷加強和完善與TOD發(fā)展相關的政策文件、體制機制、規(guī)劃指引、開發(fā)模式、落地路徑等。同時，為適應新形勢下的城市需求，應該不斷創(chuàng)新TOD規(guī)劃理念，更加注重與城市長遠發(fā)展相結(jié)合，綜合考慮產(chǎn)業(yè)、交通、基礎設施、城市空間、生態(tài)環(huán)境等多方面的平衡，引領城市高品質(zhì)發(fā)展。