秦代縣官田管理*
——以岳麓秦簡《縣官田令》為中心

苑 苑

《岳麓書院藏秦簡（陸）》中刊布了六條內容為《縣官田令》的簡文，是關于秦代縣官田管理的新材料。所見令文雖只是冰山一角，但對窺探秦代官田的相關制度大有助益。王勇、陳松長已對令文進行初步考察，一些問題仍需商榷和拓展。因此，本文以岳麓秦簡《縣官田令》為中心，輔以其他秦簡牘，重新探討《縣官田令》的性質、“田官”吏的約束、田徒的調配等問題，以揭示秦代基層國有土地的經(jīng)營與管理狀況，展現(xiàn)法令之下“田官”與其他職能部門及百姓的互動，這對認識秦代國家基層經(jīng)濟和社會治理狀況，總結社會轉型時期的治理經(jīng)驗，頗具意義。

一、《縣官田令》的性質——兼論秦代“田官”

臧知非說：“秦朝廣泛存在著官田、公田，也就是官府直接經(jīng)營的土地。”王彥輝認為：“田官”經(jīng)營郡縣公田，屬都官。魏永康指出：官田是都官所屬，由“田官”管理；公田是縣屬土地，由“公田吏”負責。目前，“田官”、官田的關系，以及二者是否屬于都官，仍存爭議。李勉、晉文認為：秦統(tǒng)一文字，“田官”取代公田成為縣級公田的管理機構，縣級公田也可能改稱“官田”，朝廷和中央官署所領公田則繼續(xù)沿用“公田”之名。如此，則秦朝縣內不再有官田與公田的區(qū)別，只存在官田與民田之分。岳麓秦簡《縣官田令》的名稱似乎也印證了縣內存在官田。雖然，“縣官田”之“官”，王勇和陳松長皆認為是與“私”相對的，“縣官田”包括縣所轄官田和都官所轄公田，“縣官”是縣、都官的簡稱。然而，自秦始皇統(tǒng)一時起，“縣官”成為天子、國家的代稱，后來也指代官府，“縣官”在秦代正式文書中不應再作簡稱。更重要的是，岳麓秦簡“卒令乙卅二”中有“新律令下，皆以至其縣、都官廷日決?！保?888）縣、都官分開表述，并未統(tǒng)稱。因此，對于“縣官”是縣、都官簡稱的推測并不能令人信服，“縣官田”應是指縣之官田。陳偉指出，縣中官田的管理機構是“田官”，與“田”是并存的兩個系統(tǒng)，當時在田部之外，縣還專設“田官”，直接使用大量徒隸農(nóng)作。若如此，則可以認為《縣官田令》是針對縣中官田及管理者“田官”頒布的法令。

欲證明這一點，必須明確縣官田及“田官”的特點，以確定《縣官田令》的內容是否與其吻合。“田官”為縣屬職能機構，這一點在學界已漸得共識。關于“田官”的運作特點，陳偉指出：“田官”使用作徒的記載甚多。韓國學者金鐘希認為“田官”是管理官田的機構，以司空、倉派遣的刑徒為主要勞動力，進行土地開墾、耕作等業(yè)務。李勉依據(jù)里耶秦簡也支持這一結論。里耶秦簡有“田官作徒簿”的記錄：

畜官、田官作徒薄（簿），□及貳春廿八年。（里耶8-285）

這表明“田官”確實使用徒隸進行生產(chǎn)。并且，“田官”的官職設置也與其他部門有別，據(jù)現(xiàn)有材料，見有田官（守）嗇夫，田官佐、史等。

首先，《縣官田令》可見的六條簡文中，記錄有官職信息的僅有一條：

里耶秦簡有“田官佐賀二甲”（8-149+8-489），同一簡文中存在“田佐□一甲”的記錄，二者稱呼顯然不同，后者是田嗇夫的副貳，屬于“田”系統(tǒng)，田官佐則屬于“田官”系統(tǒng)。上簡中的“佐角”應是“田官佐”而非“田佐”，原因在于角“坐縣官田殿”，考課屬于縣官田范疇。我們知道，“田”是管理民田事務的機構，與縣官田無關。角在“縣官田課”中的成績最差而被貲二甲，考課應屬于“田官課”中的一種。比《秦律十八種》中所見縣官吏課殿的懲罰要重得多。

其次，《縣官田令》規(guī)定的內容涉及徒隸管理，與官田的運作方式相合。如：

令文規(guī)定，農(nóng)閑時若用田徒和車牛從事他事，可在農(nóng)忙時用他徒來抵償，也可用車牛抵償。田徒是負責田作的徒隸，《縣官田令》簡1612有“縣官田田徒”，因此，此處田徒應屬于官田系統(tǒng)，由“田官”管轄。雖然“田”系統(tǒng)也轄有徒隸，但數(shù)量較少，且不見從事農(nóng)作。

此外，“田官”還負責帶領田徒開墾，這一職責也是“田”系統(tǒng)不具備的。

元年八月庚午朔庚寅，田官守犯曜敢言之：上豤(墾)田課一牒。敢言之。（里耶9-1869）

卅三年六月庚子朔丁巳，【田】守武爰書：高里士五（伍）吾武【自】言：謁豤（墾）草田六畝武門外，能恒藉以為田。典縵占。（里耶9-2344）六月丁巳，田守武敢言之：上黔首豤（墾）草一牒。敢言之。銜手?！玖吭露∷热账豢炭滔滤?，佐銜以來?！醢l(fā)。（9-2344背）

如上，田官守直接上墾田課給縣廷，墾田是“田官”考課的項目之一。而田守則是替黔首上報墾田申請，偏重民田事務，并不直接組織墾田。

“田官”還有加工經(jīng)濟作物的職能。

丗年九月丙辰朔己巳，田官守敬敢言之：廷曰令居貲目取船，弗予，謾曰亡，亡不定言。論及讂問，不亡，定謾者訾，遣詣廷。問之，船亡，審。漚枲。乃甲寅夜水多，漚流包船，船擊（系）絕，亡。求未得，此以未定。史逐將作者氾中。具志已前上，遣佐壬操副詣廷。敢言之。（里耶9-982）

田官守派居貲者去縣廷借船，船被水沖走?！澳俊钡纳矸菔恰熬淤D”，即因貲居作。因此王彥輝說，田官使用徒隸外，還有居貲、罰戍、貲貸的現(xiàn)象。值得注意的是，其從事的并非田作。“漚枲”，馬怡據(jù)《氾勝之書》說：“麻株收獲后，需浸入河、湖、池等天然軟水中漚漬，以發(fā)酵脫膠，并漂洗除污，最終得到松散柔軟的麻纖維?！边@可能也是需要借船的原因。這種手工業(yè)由“田官”負責，說明縣官田可能并非只種植莊稼，適合種麻的地方則種植這種經(jīng)濟作物，也由“田官”帶領田徒照料、加工。

綜上，秦代縣“田官”有獨特的官職，“田官”吏帶領田徒田作、開墾，加工經(jīng)濟作物。《縣官田令》規(guī)定中所見職官、勞動者以及生產(chǎn)方式，都與縣“田官”統(tǒng)轄的縣官田相合。因此，《縣官田令》中的“縣官田”是指縣中官田，不包括都官所轄公田，也不包括民田。進而可以進一步證實，秦統(tǒng)一后縣內確實轄有官營土地，稱為“縣官田”，“田官”是其管理機構。

二、對“田官”吏的激勵與約束

秦代，信息交流極不發(fā)達，中央與地方的信息占有不對等，作為掌控基層國家資源并負責為國家進行生產(chǎn)的機構，“田官”有可能聯(lián)合地方政府欺騙中央，尸位素餐或中飽私囊。對此，計、課成為重要的防范手段，里耶秦簡中可見獨立的“田官課志”（8-479）和“田官”上計。

倉曹計錄：禾稼計，貸計，畜計，器計，錢計，徒計，畜官牛計，馬計，羊計，田官計，凡十計。史尚主。（里耶8-481）

黎明釗、唐俊峰說：“據(jù)里耶秦簡所見，秦遷陵縣行政中課、計文書的制作實由諸官負責”，由其官組織長官主持。目的是防止縣中職能機構數(shù)據(jù)造假、欺騙上級，并鼓勵官吏恪盡職守。

以里耶秦簡中的漆課為例：

秦代的課以賞罰的手段驅動官吏。具體到“田官”，上文簡（1）中，田官佐坐縣官田殿，要被貲二甲，屬于較嚴厲的處罰，以此激勵“田官”吏勤于本業(yè)。然而，在趨利避害的心理驅使下，官吏難免以損害他人利益為代價，以實現(xiàn)自身成績。尤其在官民關系比較敏感的故六國地區(qū)，這些行為很容易激化官民矛盾，動搖統(tǒng)治基礎。因此，朝廷不斷出臺禁令，以杜絕類似現(xiàn)象，實際是對政治制度的修補。

首先，《縣官田令》以律令的形式，禁止“田官”為增加自身業(yè)績而侵害百姓權利。

上簡規(guī)定禁止“田官”剝奪黔首的灌溉用水，要求按照民間秩序用水，不得憑借官威侵奪。對于違反者皆以大犯令律論。

其次，《縣官田令》還禁止“田官”為了自身利益損害其他部門和低級官吏的利益。

上簡反映了“田官”以公田經(jīng)營的名義私自征調徒隸的情況，明確了“田官”利用徒隸進行勞作的事實。令文所反映的問題有三：一是“田官”以沒有徒隸為由不行田作。二是“田官”以沒有徒隸為由征發(fā)徒隸，或令徒隸放下官府的急事去佐助田作。三是“田官”以官威征調低級官吏去為其田作。這些行為損害了其他部門和低級官吏的利益，犯令者被定性為“非善吏”，與簡（3）中的“惡吏”相似。犯令者同樣以“大犯令”懲處。

“大犯令”“是與小相對而言，指情節(jié)較為嚴重的違反法令行為”。蘇俊林推斷，吏“大犯令”的處罰應是貲二甲。

可（何）如為“犯令”、“法（廢）令”？律所謂者，令曰勿為。而為之，是謂“犯令”；（睡虎地《法律答問》142）

“犯令”大體有兩種理解，“一種為實體令在律中的殘存，另一種為對律文法律屬性的違背”。由簡（3）可以看出朝廷治理地區(qū)的態(tài)度，即嚴格限制官吏，確保黔首利益，以緩和矛盾。簡（4）則反映出朝廷協(xié)調內部秩序，防止內部侵害的努力。

《縣官田令》中對“田官”吏犯令的案件處理，有針對性的法令。

涉及田事的案件，縣官已論，需寫明其罪名和判決，附審理日期，立即上報郡中執(zhí)法，執(zhí)法再上交丞相。縣官拖延不論應受處罰。反映了國家對于官田事務的重視。同時，簡（5）也拓寬了我們對秦郡執(zhí)法的認識，即其除了接收各縣上計文書外，還有接收縣司法文書并上報的職能。

三、有關田徒的調配

上述“田官”吏的犯令行為，實質是對基層資源的搶奪。“縣官田”由縣官所屬徒隸耕作，稱“田徒”，是主要的勞動者，是重要的資源。簡牘所見，田徒主要由隸臣妾、城旦舂和鬼薪白粲構成。簡（4）反映出，縣官徒隸各有分工，有徒隸不被用來行“故事”，導致無徒以田。一方面說明田徒屬于徒隸；另一方面，田徒有固定的群體，專門從事官田的工作。雖然簡（2）規(guī)定田徒可以在農(nóng)閑時被借調從事他務，但也規(guī)定了需在農(nóng)忙時等量還回，以保證農(nóng)事順利。法令禁止以不足為借口征發(fā)徒隸或調撥從事其他急事的徒隸去佐助田事，反映出若是田徒都從事耕作，固定配給的田徒數(shù)量是足夠的。所以，《縣官田令》中所見唯一可以因田徒不足進行申請的情況，是田徒因罪被系等原因導致糧食收獲時節(jié)人力不足。調用徒隸的途徑是經(jīng)縣官向屬所執(zhí)法申請，由執(zhí)法調撥。

王四維認為，簡文中的執(zhí)法更多是指郡執(zhí)法，擁有管理和調撥徒隸的權力。若不及時安排調撥，執(zhí)法、執(zhí)法丞、吏主者皆獲罪。執(zhí)法并非最終的執(zhí)行者，而是將命令下發(fā)縣官，由縣官“遣徒者”執(zhí)行。若縣官不及時派遣徒隸，不僅官嗇夫、吏主者要如執(zhí)法等受到一樣的懲罰，縣令、丞、令史也要受到相應責罰。若令、丞知其不遣而不督促，與官嗇夫、吏主者同罪。

承接執(zhí)法命令具體負責調撥徒隸的縣官應是司空和倉，前者提供城旦春、鬼薪白粲、居貲贖債者等，后者提供隸臣妾。在此基礎上，若不足，還可通過其他渠道應急調撥。里耶秦簡：

卅四年六月甲午朔乙卯，洞庭守禮謂遷陵丞：丞言徒隸不田，奏曰：司空厭等當坐，皆有它罪，（8-755）耐為司寇。有書，書壬手。令曰：吏仆、養(yǎng)、走、工、組織、守府門、削仂匠及它急事不可令田，六人予田徒（8-756）四人。徒少及毋徒，?。ú荆┮浦翁斢罚芬跃?。今遷陵廿五年為縣，廿九年田廿六年盡廿八年當田，司空厭等（8-757）失弗令田。弗令田即有徒而弗令田且徒少不傅于奏。及蒼梧為郡九歲乃往歲田。厭失，當坐論，即（8-758）如前書律令。七月甲子朔癸酉，洞庭叚（假）守繹追遷陵。歇手。·以沅陽印行事。（8-759）

始皇二十六至二十八年，遷陵縣司空厭等有徒而不令其田作，徒不足時也不上奏請求調配，所以獲罪。故知縣中田徒的派遣，有較大部分是歸司空負責。所以在田徒少的情況下，司空應及時申報，否則會影響田事。依照簡中律令，補救的方式一是從其他崗位抽調；二是在沒有可抽調人員的情況下，上報治虜御史，由治虜御史進行調給。吏仆、養(yǎng)、走、工、組織、守府門、匠都是服役于官府者，各有本職，按照簡（4）的規(guī)定，本不應被調為田徒。上簡內容應是洞庭郡臨時的解決辦法?！爸翁斢贰?，李亞光、趙宏坤認為是郡級機構。陳偉指出：虜為奴隸、仆役之意，治虜御史為管理奴仆的官署。若如此，則治虜御史所轄“虜”更是應急的臨時調配。治虜御史不是常規(guī)調配田吏的官署。

由此反觀“尉課志”中的“司寇田課”“卒田課”，司寇和卒歸尉管轄，也不應是“田官”所能借調的。張新超指出：“司寇的勞役主要有偵捕疑犯、監(jiān)管刑徒、傳遞文書和運送物資四類”，與徒隸有所不同。卒本不屬于刑徒，更輪不到去幫助官田田作。然而，里耶簡中又有“田官”出稟戍卒的記錄。如：

徑廥粟米一石八斗泰半。丗一年七月辛亥朔癸酉，田官守敬、佐壬、稟人苊咎出稟屯戍簪裊馬稟襄完里黑、士五（伍）朐忍松涂增六月食，各九斗少半。令史逐視平。敦長簪褭襄壞（褱）德中里悍出。壬手。（8-1574+8-1787）

徑廥粟米四石。丗一年七月辛亥朔朔日，田官守敬、佐壬、稟人娙出稟罰戍公卒襄城武宜都胠、長利士五（伍）甗。令史逐視平。壬手。（8-2246）

這說明戍卒確實參加了官田的工作，并且按月發(fā)放糧食。與之相反，里耶秦簡中田官守所上的一份日稟食名單上不見戍卒。

丗年六月丁亥朔甲辰，田官守敬敢言之：疏書日食牘北（背）上。敢言之。（8-1566）城旦、鬼薪十八人。小城旦十人。舂廿二人。小舂三人。隸妾居貲三人。 戊申，水下五刻，佐壬以來。尚半。逐手。（8-1566背）

這又表明戍卒與田徒并非屬于同一稟食系統(tǒng)。

四、結語

秦統(tǒng)一后延續(xù)了農(nóng)戰(zhàn)體制下的基層經(jīng)濟政策和官吏激勵制度。然而，當時已出現(xiàn)“田官”為趨利避害而激化矛盾的種種現(xiàn)象，朝廷只能頒發(fā)禁令，對制度做出修補。然而，國家制度和政策不變，必然導致修補措施效果有限。秦代地方矛盾的迅速激化、秦吏的反秦情緒，與國家政策和制度不適應新的形勢有很大關系，值得深思。

①相關研究有：王勇《岳麓秦簡〈縣官田令〉初探》（《中國社會經(jīng)濟史研究》2015年第4期）；陳松長《岳麓秦簡中的“縣官田令”初探》（《中州學刊》2020年第1期）；陳松長《新見秦代吏治律令探論——基于《岳麓書院藏秦簡》(陸)的秦令考察》（《政法論壇》2020年第1期）。

②參見劉鵬《也談簡牘所見秦的“田”與“田官”——兼論遷陵縣“十官”的構成》，（《簡帛》第十八輯，上海古籍出版社2019年版）；孫聞博《從鄉(xiāng)嗇夫到勸農(nóng)掾：秦漢鄉(xiāng)制的歷史變遷》（《歷史研究》2021年第2期）。

③《秦律十八種·廄苑律》13-14：“以四月、七月、十月、正月膚田牛。卒歲，以正月大課之：最，賜田嗇夫壺酉（酒）束脯，為旱〈皂〉者除一更，賜牛長日三旬；殿者，誶田嗇夫，罰冗皂者二月。其以牛田，牛減絜，治（笞）主者寸十。有（又）里課之：最者，賜田典日旬；殿，治（笞）卅。”