政府參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的模式比較及困境分析

摘要 在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，由于村級(jí)財(cái)政的限制，區(qū)級(jí)及街道政府往往承擔(dān)著更為活躍的主導(dǎo)作用。以南京市江寧區(qū)3個(gè)典型鄉(xiāng)村為例，剖析了政府在不同程度上介入鄉(xiāng)村發(fā)展的路徑和方式，并與集體、個(gè)體、工商資本共同作用于鄉(xiāng)村建設(shè)，產(chǎn)生出了3種鄉(xiāng)建模式，即政府主導(dǎo)-村民主體型、政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營(yíng)型和企業(yè)主導(dǎo)-政府托管型，并對(duì)各類型的實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村旅游;模式;困境

中圖分類號(hào) F 304.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2022）12-0130-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.12.033

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Comparison and Dilemma Analysis of Government Participation in Rural Tourism Development

XU Ju-fen

（School of Urban and Civil Engineering， Nanjing University Jinling College， Nanjing， Jiangsu 210089）

Abstract In the process of rural revitalization， due to the limitations of village level finance， district and street governments often assume a more active leading role. Taking three typical villages in Jiangning District of Nanjing as an example， this paper analyzes the ways of government intervention in rural development. Together with collective， individual and industrial-commercial capital， it resulted in three rural construction modes for government-led and villager-subject， government-led， and market-orient， and the implementation of each type is evaluated.

Key words Rural tourism;Pattern;Dilemma

20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市建設(shè)取得輝煌成就的同時(shí)，鄉(xiāng)村普遍面臨著人口流失、土地閑置、產(chǎn)業(yè)層次不高、發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題。2017年，黨的十九大提出了“鄉(xiāng)村振興”重要戰(zhàn)略，在“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展思想的指導(dǎo)下，如何發(fā)揮鄉(xiāng)村的資源特色尋求可持續(xù)發(fā)展道路，成為鄉(xiāng)村建設(shè)的破題關(guān)鍵[1]。自2012年提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略以來(lái)，鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)歷了試點(diǎn)推進(jìn)到全面鋪開的過(guò)程，涉及更廣范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村道路交通、水體環(huán)境、公共配套設(shè)施及各類旅游產(chǎn)品的建設(shè)，因此區(qū)級(jí)政府和街道政府往往作為更加活躍的主體參與到了鄉(xiāng)村振興的實(shí)施過(guò)程中[2]。

近10年來(lái)，南京市江寧區(qū)堅(jiān)持依托特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，區(qū)政府下屬的南京江寧美麗鄉(xiāng)村建設(shè)開發(fā)集團(tuán)有限公司、南京市江寧區(qū)江寧鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)有限公司作為推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)的兩大核心國(guó)資平臺(tái)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村道路、環(huán)境、驛站等大型工程的建設(shè)，在景區(qū)型美麗鄉(xiāng)村層面，則通過(guò)成立子公司或街道派出機(jī)構(gòu)的方式推動(dòng)對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)[3-4]。截至2020年，江寧區(qū)已經(jīng)建成市級(jí)以上美麗鄉(xiāng)村216個(gè)，走出了一條集合鄉(xiāng)村文創(chuàng)、康養(yǎng)、民宿等農(nóng)旅文結(jié)合的鄉(xiāng)村旅游之路，地方政府、企業(yè)、村集體、農(nóng)民等發(fā)展主體共同參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中，國(guó)有資本、集體資本、企業(yè)及個(gè)體工商資本等不同體量的資本介入到鄉(xiāng)村投資中，形成了多種鄉(xiāng)村發(fā)展模式。筆者選取其中3個(gè)典型鄉(xiāng)村案例，分析政府因不同程度的介入而與其他發(fā)展主體形成的3種“鄉(xiāng)村建設(shè)聯(lián)合體”，并對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行比較評(píng)估。

1 政府參與鄉(xiāng)村建設(shè)的主要職責(zé)與訴求

1.1 提供公共服務(wù)

由于鄉(xiāng)村土地政策等原因，鄉(xiāng)村各類公共產(chǎn)品主要依賴地方政府供給[2]，如鄉(xiāng)村公路、衛(wèi)生服務(wù)及環(huán)衛(wèi)設(shè)施等的建設(shè)及更新，鄉(xiāng)村河道治理、村莊的景觀化改造等，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興的基本保障。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中，資源特色和基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村被政府選為試點(diǎn)村落，政府給予專項(xiàng)撥款用于鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)，并通過(guò)官媒進(jìn)行宣傳推介，這些都是政府提供公共服務(wù)的形式。

1.2 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

如果說(shuō)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)人口由鄉(xiāng)村流入城市是市場(chǎng)引導(dǎo)的必然趨勢(shì)，是城鄉(xiāng)發(fā)展追求效率的部分，那么如何解決城鎮(zhèn)化帶來(lái)的鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力不足等問(wèn)題則是公共政策的要求，這是城鄉(xiāng)發(fā)展尋求公平的部分，“產(chǎn)業(yè)興旺”被列為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之首要方針，就是指向鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)力之根本，但是鄉(xiāng)村長(zhǎng)期處于“失血”狀態(tài)，政府首先需要適當(dāng)?shù)亍拜斞?，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行公共產(chǎn)品的輸送，再挖掘鄉(xiāng)村特色資源、因地制宜引入特色產(chǎn)業(yè)，然后通過(guò)吸引多元資本形成鄉(xiāng)村發(fā)展的合力，構(gòu)建鄉(xiāng)村通過(guò)產(chǎn)業(yè)振興實(shí)現(xiàn)自我造血的機(jī)制[5]。

1.3 提升治理水平

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域普遍存在重建設(shè)、輕治理的現(xiàn)象[6]，政府通過(guò)財(cái)政投資打造試點(diǎn)鄉(xiāng)村，取得階段性成果后再轉(zhuǎn)移到下一個(gè)試點(diǎn)，但是脫離了財(cái)政支持的鄉(xiāng)村又面臨著村級(jí)財(cái)政無(wú)法支持公共產(chǎn)品持續(xù)供給等問(wèn)題，而政府持續(xù)供養(yǎng)又對(duì)公共財(cái)政產(chǎn)生巨大的壓力。當(dāng)前，政府、村集體、村民、外來(lái)資本等多元主體共同參與已經(jīng)成為鄉(xiāng)村建設(shè)的常態(tài)，也“生產(chǎn)”出不同類型的“鄉(xiāng)村社區(qū)”，針對(duì)不同的社區(qū)提出差異化的鄉(xiāng)村治理模式是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的保障。C8A872FE-DFA4-438B-9D9A-EA74E9F11233

2 “政府+”鄉(xiāng)村建設(shè)聯(lián)合體的模式與困境

2.1 “政府主導(dǎo)+村民主體”模式——以黃龍峴村為例

該種模式由政府作為先導(dǎo)完成鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，打造美麗鄉(xiāng)村的物質(zhì)環(huán)境，包括道路、停車場(chǎng)、醫(yī)療、文化、環(huán)衛(wèi)等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，水環(huán)境的整治，綠地景觀的打造，民居外立面的出新等，表現(xiàn)為由政府向鄉(xiāng)村無(wú)償提供公共產(chǎn)品，但不進(jìn)行統(tǒng)一的宅基地收儲(chǔ)。原住農(nóng)民依然是鄉(xiāng)村發(fā)展的主體，掌握著宅基地和農(nóng)用地的資格權(quán)和使用權(quán)，在政策紅利和流量紅利的雙重福利影響下，農(nóng)民通過(guò)農(nóng)家樂(lè)、民宿、土特產(chǎn)銷售等方式拓展第三產(chǎn)業(yè)，或自行將宅基地使用權(quán)出租給外來(lái)投資人。這類鄉(xiāng)村主要出現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興發(fā)展的前期階段，政府往往不惜財(cái)力打造試點(diǎn)，并承擔(dān)鄉(xiāng)村旅游社區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理和后期維護(hù)。

黃龍峴村是江寧區(qū)早期打造的5個(gè)“金花村”之一，2020年曾獲評(píng)“長(zhǎng)三角文旅特色美麗鄉(xiāng)村”，并已實(shí)現(xiàn)景區(qū)化管理。2012 年，區(qū)級(jí)兩大核心國(guó)資平臺(tái)出資設(shè)立了南京黃龍峴建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司來(lái)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境打造，但是宅基地、農(nóng)用地主要?dú)w村民所有，并未作統(tǒng)一收儲(chǔ)。筆者在2020年對(duì)黃龍峴走訪調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，步行街上的餐館、茶館、民宿、文創(chuàng)、超市零售等商鋪達(dá)到40多家，大多為原住村民自主經(jīng)營(yíng)，少量村民因遷入城市居住而將民房租給個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，也有部分宅基地被政府收儲(chǔ)后由黃龍峴建設(shè)開發(fā)公司用于茶文化展示及茶葉推介銷售點(diǎn)、手作文創(chuàng)店等[7-8]。

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為黃龍峴帶來(lái)了流量和創(chuàng)收，筆者2020年采訪的大部分商鋪經(jīng)營(yíng)者年收入均超過(guò)10萬(wàn)元人民幣，農(nóng)家樂(lè)、民宿的經(jīng)營(yíng)商戶年收入則達(dá)到30萬(wàn)～50萬(wàn)元。但黃龍峴的案例也表現(xiàn)出政府“大包大攬”模式的局限性，比如由農(nóng)民向經(jīng)營(yíng)者的身份轉(zhuǎn)型使得村民具有強(qiáng)烈的逐利性，政府無(wú)償提供公共產(chǎn)品而并未從鄉(xiāng)村土地中獲得收益，后期的運(yùn)營(yíng)和環(huán)境維護(hù)依然對(duì)地方財(cái)政造成較大的負(fù)擔(dān)，此外，村民大多有著“自掃門前雪”的心態(tài)，過(guò)于依賴政府對(duì)鄉(xiāng)村的投入，但缺乏鄉(xiāng)村治理的自主性和參與性，鄉(xiāng)村社區(qū)營(yíng)造氛圍較弱。

2.2 政府主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式——以觀音殿村為例

該模式也是以政府及其下轄城建公司為主體，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境景觀的建設(shè)，與“政府主導(dǎo)+村民主體”模式不同的是，政府在對(duì)村民實(shí)施搬遷安置的基礎(chǔ)上會(huì)對(duì)宅基地進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)和整理，再通過(guò)招商引資形成新的鄉(xiāng)村社區(qū)，由所在街道在村莊設(shè)置派出管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)村莊的運(yùn)營(yíng)管理，主要包括宅基地的對(duì)外租賃和招商引資，形成類似旅游型鄉(xiāng)村社區(qū)的管委會(huì)管理模式，雖然也有外來(lái)工商資本的入駐，形成不同的商業(yè)業(yè)態(tài)，但依然由政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的管理和運(yùn)營(yíng)，并且需要定期“輸血”來(lái)維護(hù)鄉(xiāng)村的“美麗”環(huán)境。

觀音殿村是江寧區(qū)于2016年著手打造的試點(diǎn)，2017年入選江蘇省首批特色田園鄉(xiāng)村名錄。早在2016年建設(shè)之初，觀音殿所屬的秣陵街道政府就與村民簽訂了宅基地和民房的租賃合同，對(duì)村民實(shí)施整體搬遷和統(tǒng)一安置，之后在基本保留原有民宅的基礎(chǔ)上對(duì)建筑和環(huán)境進(jìn)行了修繕和美化。街道提出了打造“非遺民俗文化鄉(xiāng)村”的定位，為迎合景區(qū)化管理的需要，街道在鄉(xiāng)村入口設(shè)置了觀音殿游客服務(wù)中心，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的運(yùn)營(yíng)和管理，為鼓勵(lì)工商資本投資，街道給出3年零租金的優(yōu)惠政策，筆者于2020年走訪調(diào)研時(shí)不少商戶已經(jīng)超過(guò)3年租期但仍然享受零租金的優(yōu)惠。從實(shí)施成效來(lái)看，已經(jīng)收儲(chǔ)的49戶民居已有業(yè)態(tài)入駐的占比60%以上，以餐飲、零售、民宿、文創(chuàng)體驗(yàn)為主，主要分布在中心景觀帶兩側(cè)，筆者在節(jié)假日和工作日走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，只有部分餐飲店鋪和網(wǎng)紅民宿處于全時(shí)段營(yíng)業(yè)狀態(tài)，與高校合作的文創(chuàng)和零售商店僅在周末及節(jié)假日開放，并且仍有1/3的建筑處于常年閑置狀態(tài)，目前街道還在持續(xù)地招商引資，但受新冠肺炎疫情等原因的影響，一些網(wǎng)紅商鋪如“薰衣草森林”等已經(jīng)處于停業(yè)狀態(tài)。值得補(bǔ)充的是，觀音殿因村口的四季花海吸引眾多游客前來(lái)觀光，附近餐飲店員工告訴筆者，平時(shí)來(lái)看花海的以老年人居多，多為自帶午餐到此一游的零消費(fèi)族。

不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是零租金還是設(shè)置派出機(jī)構(gòu)全盤管理，街道政府作為觀音殿村的發(fā)展母體在持續(xù)地為鄉(xiāng)村發(fā)展輸血，一位被安排為村莊保安職位的原住民跟筆者介紹，每年兩季的花海返修、池塘清淤和荷花種植都是由街道政府出資，這種模式依然依靠政府的“大包大攬”才得以維持，同時(shí)原住村民的搬離和工商資本投資的分散以及對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的考慮，旅游型鄉(xiāng)村也面臨著持續(xù)發(fā)展動(dòng)力缺失以及社區(qū)生活氛圍不足的問(wèn)題，地方政府依然承擔(dān)著巨大的財(cái)政壓力。

2.3 “企業(yè)主導(dǎo)+政府托管”模式——以蘇家理想村為例

這類鄉(xiāng)村建設(shè)以工商資本為主體，政府退至幕后，僅僅在土地租賃、官方宣傳等環(huán)節(jié)給予支持，一般是文旅企業(yè)對(duì)某一鄉(xiāng)村具有開發(fā)意向后，與政府簽訂土地租賃協(xié)議，政府負(fù)責(zé)前期的村民搬遷安置等事宜，文旅企業(yè)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、環(huán)境維護(hù)和社區(qū)管理等具體事務(wù)，形成政府將鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目托管給市場(chǎng)的模式，政府不需要持續(xù)投入大量的財(cái)政資金，而企業(yè)獲得一定年限的土地開發(fā)使用權(quán)限和政策優(yōu)惠。

蘇家理想村鄰近觀音殿村，由專注鄉(xiāng)村文旅度假開發(fā)的鄉(xiāng)伴文旅公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，公司于2016年與街道簽訂了西毗蘇村20年的土地租賃協(xié)議，街道對(duì)村莊實(shí)施土地的整體收儲(chǔ)和村民的搬遷安置后，便將村莊整體交付給鄉(xiāng)伴公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)，村莊整體定位為集鄉(xiāng)村民宿、親子樂(lè)園、休閑娛樂(lè)于一體的“城市近郊鄉(xiāng)村文旅社區(qū)”[9]。2016—2017年，鄉(xiāng)伴公司完成了2處品牌民宿及餐廳、咖啡吧、戶外樂(lè)園等項(xiàng)目的建設(shè)并對(duì)外營(yíng)業(yè)，2018年以來(lái)，鄉(xiāng)伴文旅公司將基地內(nèi)的建設(shè)用地陸續(xù)轉(zhuǎn)租，更多的工商資本進(jìn)入蘇家理想村，截至2020年底，蘇家理想村已經(jīng)建成10家品牌民宿及十余家商鋪，配套市場(chǎng)化物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，成為江寧區(qū)收割流量的著名“網(wǎng)紅村”。

與前兩種依托政府輸血的模式不同，蘇家理想村是由市場(chǎng)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)的鄉(xiāng)建項(xiàng)目，一方面，政府通過(guò)土地?fù)Q資本，在沒(méi)有造成財(cái)政負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上完成了美麗鄉(xiāng)村的打造;另一方面，工商資本在鄉(xiāng)村地區(qū)以低價(jià)獲得了土地開發(fā)權(quán)，滿足了資本增值的需求。值得思考的是，這類鄉(xiāng)村的發(fā)展脫離了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，農(nóng)民并沒(méi)有從土地增值中獲益，鄉(xiāng)村公共空間因?yàn)槭袌?chǎng)項(xiàng)目（如戶外樂(lè)園、皮劃艇俱樂(lè)部）的運(yùn)營(yíng)而具有更強(qiáng)的封閉性和逐利性[10]。蘇家理想村的發(fā)展模式其實(shí)是“莫C8A872FE-DFA4-438B-9D9A-EA74E9F11233

干山”模式的延伸，很大程度上改變了鄉(xiāng)村原有的人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的異化發(fā)展。

3 結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村的“反哺式”發(fā)展邏輯中，政府作為公共政策的制定者和實(shí)施者、公共產(chǎn)品的無(wú)償提供者，承擔(dān)著積極而重要的角色，從前期公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的建設(shè)、村民的安置和宅基地的收儲(chǔ)，到鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的實(shí)施和招商引資，再到后期景區(qū)式鄉(xiāng)村社區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理，政府在大部分的鄉(xiāng)建項(xiàng)目中給予了“家長(zhǎng)式”的全鏈條關(guān)懷，這種發(fā)展模式不斷消耗著過(guò)去30年因城鎮(zhèn)化發(fā)展而積累的土地財(cái)政，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式為鄉(xiāng)村“反哺”，但值得注意的是，在美麗的環(huán)境和熱鬧的旅游產(chǎn)業(yè)背后，顯現(xiàn)出巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和居民鄉(xiāng)村治理意識(shí)的薄弱。對(duì)于完全市場(chǎng)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)，雖然在很大程度上減輕了財(cái)政壓力，也容易培育“網(wǎng)紅村”，但脫離了“三農(nóng)”的“網(wǎng)紅村”終究沒(méi)有辦法解決鄉(xiāng)村發(fā)展的基本問(wèn)題。需要改變以往重建設(shè)、輕治理的行政思維，真正立足“三農(nóng)”問(wèn)題，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理統(tǒng)籌發(fā)展。在激發(fā)農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村、治理鄉(xiāng)村主體性的基礎(chǔ)上，促進(jìn)多元資本在鄉(xiāng)村的整合發(fā)展，是未來(lái)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。

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