“兩區(qū)”制度型開放的創(chuàng)新實踐

張建平 張旭

[摘要]我國制度型開放順應(yīng)全球化發(fā)展潮流，北京“兩區(qū)”建設(shè)是我國新一輪高水平開放的重要抓手。北京將“四個中心”功能有機融入“兩區(qū)”建設(shè)當(dāng)中，進一步發(fā)揮其在京津冀乃至整個北方地區(qū)的輻射帶動作用，不斷釋放制度型開放的創(chuàng)新紅利。北京作為我國制度型開放的先行先試試點城市，負有引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟走向高水平開放道路的重要使命，在開展國際高水平自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則對接先行先試中，不斷聚集有利要素，建設(shè)高水平開放新高地。

[關(guān)鍵詞]制度型開放；“兩區(qū)”建設(shè)；先行先試

[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2022）04-0066-04

面對當(dāng)前復(fù)雜的國際形勢和國內(nèi)發(fā)展環(huán)境變化，我國“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃中明確提出構(gòu)建以國內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，以開放促改革、以改革促發(fā)展、以發(fā)展促轉(zhuǎn)型，跨越中等收入陷阱，向第二個百年奮斗目標進軍。為應(yīng)對后疫情時代全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的壓力，北京大力開展服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)工作（簡稱“兩區(qū)”建設(shè)），作為京津冀開放與協(xié)同發(fā)展的重要力量，全面推進制度型開放和“兩區(qū)”建設(shè)，聚集有利要素，促進產(chǎn)業(yè)向價值鏈融合轉(zhuǎn)型，為未來京津冀乃至華北地區(qū)擴大開放和統(tǒng)籌發(fā)展貢獻力量。北京市政府工作報告數(shù)據(jù)顯示，2021年北京地區(qū)生產(chǎn)總值超過4萬億元，同比增長8.5%，居民人均可支配收入實際增長8%，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和質(zhì)量持續(xù)優(yōu)化提升，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和全員勞動生產(chǎn)率保持全國第一，①為加快推進“兩區(qū)”建設(shè)和進一步擴大開放奠定了堅實基礎(chǔ)。

制度型開放與“兩區(qū)”建設(shè)同步展開

制度型開放是我國對標國際規(guī)則、以開放促改革的重要舉措，早在加入世界貿(mào)易組織（WTO）時我國就聚焦國際貿(mào)易，以降低關(guān)稅為著力點開展制度型開放的實踐探索，平均關(guān)稅水平從2001年的15.3%下降到目前的7.4%。在近年來全球經(jīng)濟下行壓力加大、貿(mào)易保護主義和單邊主義逐漸顯露的大背景下，2018年中央經(jīng)濟工作會議首次提出制度型開放的新表述，強調(diào)“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”，2019年的政府工作報告進一步指出，要更加注重制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化。2021年12月，我國和歐盟、美國等67個世貿(mào)組織成員共同發(fā)表了《關(guān)于完成服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判的宣言》，這是國際服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管規(guī)則發(fā)展和創(chuàng)新的重要成果，有助于推動全球服務(wù)貿(mào)易進一步自由化、便利化。

進入新發(fā)展階段，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，我國經(jīng)濟發(fā)展必須從以往依靠商品和要素流動型經(jīng)濟升級轉(zhuǎn)型，在保持制造業(yè)優(yōu)勢的同時推動中國智造，高水平推進制度型開放，通過此舉進一步擴大國際經(jīng)濟合作，培育地區(qū)經(jīng)濟國際競爭力，這不僅順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢要求，也是我國推動高水平對外開放的必然選擇。特別是在全球疫情反復(fù)沖擊的背景下，我國外貿(mào)表現(xiàn)依然強勁，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2021年我國貨物貿(mào)易進出口總額39.1萬億元人民幣，比2020年增長21.4%，按美元計價，我國進出口規(guī)模首次突破6萬億美元，①充分顯示出我國外貿(mào)總體平穩(wěn)發(fā)展，跨周期調(diào)節(jié)以及高水平對外開放成果顯著。

在我國，服務(wù)消費逐漸占據(jù)消費形態(tài)主體地位，2021年我國服務(wù)業(yè)吸收外資占外商直接投資（FDI）的比重超過70%，開展服務(wù)業(yè)擴大開放試點工作是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢的新要求。2015年北京率先成為我國服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點城市并取得積極成效，2020年9月，習(xí)近平總書記宣布支持北京打造國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)。由于北京地區(qū)試點工作取得良好效果，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，在上海、天津、重慶及海南四地增設(shè)服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點，形成“1+N”的試點格局，深化服務(wù)業(yè)開放水平，著力打造地區(qū)經(jīng)濟參與國際競爭和合作的新優(yōu)勢。2020年9月，北京自貿(mào)試驗區(qū)也正式揭牌，涵蓋科技創(chuàng)新、國際商務(wù)服務(wù)和高端產(chǎn)業(yè)三大片區(qū)。北京自貿(mào)試驗區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，全面落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等要求，對標國際規(guī)則，為探索形成更高水平、更深層次的新型開放經(jīng)濟格局積累有益經(jīng)驗，為加快構(gòu)建新發(fā)展格局提供強大動力。我國制度型開放順應(yīng)全球化發(fā)展趨勢，北京“兩區(qū)”建設(shè)是黨中央支持北京開放發(fā)展的重大政策，是構(gòu)建新發(fā)展格局中賦予北京的重大機遇，也是我國新一輪高水平開放的重要抓手。高起點推進“兩區(qū)”建設(shè)，高標準對接《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，不僅有助于為北京進一步開展先行先試提供重要依據(jù)，而且有助于強化北京在京津冀區(qū)域乃至整個北方地區(qū)的輻射帶動作用。

“兩區(qū)”建設(shè)不斷釋放制度型開放創(chuàng)新紅利

“兩區(qū)”建設(shè)以來，北京圍繞知識產(chǎn)權(quán)、資本、數(shù)據(jù)、人才、土地等生產(chǎn)要素，提升服務(wù)保障能力，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造沃土，外資準入更加寬松，金融、科技、文化旅游、醫(yī)療及信息服務(wù)等重點領(lǐng)域開放明顯提速。2021年北京實際利用外資總額超過150億美元以上，新設(shè)外資企業(yè)超過50%。②同時，“兩區(qū)”建設(shè)仍處于發(fā)展初期，面臨較大提升空間。

貿(mào)易便利化水平不斷提高。北京首都國際機場開通第五航權(quán)航線，每周新增12個國際往返貨運航班，北京首都國際機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)航材保稅倉庫為國內(nèi)國際各大航空公司提供不間斷航材服務(wù)，在自貿(mào)試驗區(qū)保稅政策下實現(xiàn)多地資源共享，航材利用率提高40%以上。北京大興國際機場綜合保稅區(qū)（一期）封關(guān)運營，將大幅縮短企業(yè)進出口通關(guān)時間，提高京津冀區(qū)域貨物運輸效率。但與其他世界級城市相比，北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中外資占比并不高，在制度型開放創(chuàng)新的過程中還需要進一步解放思想。根據(jù)2020年1月發(fā)布的新的外商投資法和北京“兩區(qū)”建設(shè)先行先試的制度安排，對外資加快落實準入后國民待遇和準入前國民待遇，真正實現(xiàn)“既準入又準營”，特別是在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，切實解決在引進外資中存在的制約因素。

營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。新增52個實行告知承諾制的審批事項，積極推進企業(yè)證照制度改革，全面簡化辦事流程，大大提高了企業(yè)和群眾辦事公開性和便捷度；落實促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的相關(guān)措施，著力優(yōu)化平臺經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；在政策層面支持企業(yè)升級轉(zhuǎn)型，本土企業(yè)營業(yè)收入和利潤均創(chuàng)歷史最高水平。同時，不斷探索人才引進模式，首次建立期貨、證券等金融業(yè)外籍人才資格認定機制，推動建設(shè)國際人才交流平臺，多方面完善國際人才保障機制，使人才要素更加集聚。當(dāng)前，現(xiàn)行“兩區(qū)”建設(shè)管理體制機制仍有改革空間，關(guān)于制度型開放創(chuàng)新的專業(yè)化研究力量有待進一步加強，組團之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待提高，特別是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和簡化政務(wù)服務(wù)流程等方面還應(yīng)該進一步加快步伐。

政務(wù)服務(wù)更加便捷高效。在科技服務(wù)體系建設(shè)方面，建設(shè)智能開放科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)庫，提供科技創(chuàng)新全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，促進科技成果開放交流。在金融服務(wù)創(chuàng)新方面，首創(chuàng)建立份額轉(zhuǎn)讓試點，構(gòu)建形成股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)二級市場生態(tài)體系，建立良性業(yè)態(tài)，從金融領(lǐng)域助力科技創(chuàng)新；上線全國首家金融糾紛調(diào)解平臺，創(chuàng)新金融案件示范性審理機制和智能化訴訟服務(wù)，大幅提升金融案件處理質(zhì)效和便捷度。在公共服務(wù)數(shù)字化創(chuàng)新方面，實施“區(qū)塊鏈+電子證照”政務(wù)服務(wù)模式，極大提高了政務(wù)服務(wù)效率。此外，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)保管應(yīng)用到外貿(mào)企業(yè)運營當(dāng)中，建設(shè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)保管箱，為企業(yè)信息資源共享和數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有力支撐。目前，“兩區(qū)”建設(shè)中制度型開放創(chuàng)新仍存在整體性不足、普惠性不高等問題，執(zhí)行中有些企業(yè)獲得感不強；“兩區(qū)”建設(shè)的國際化服務(wù)保障能力有待提升，需要進一步利用好服貿(mào)會的平臺作用，搭建好服務(wù)業(yè)擴大開放橋梁。

區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新不斷深化。北京市聯(lián)合北大、清華等高校打造京津冀聯(lián)動全球化協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)模式，從科研創(chuàng)新體系和項目產(chǎn)業(yè)化機制及人才培養(yǎng)模式等方面全面創(chuàng)新地區(qū)合作發(fā)展模式，科技成果轉(zhuǎn)化成效顯著。推動建立知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域市場化資源配置機制和差異化布局，打破區(qū)域科技創(chuàng)新要素的空間限制，搭建京津冀標準化信息服務(wù)平臺，有效實現(xiàn)創(chuàng)新要素流動和資源共享，為區(qū)域協(xié)同合作開拓了新渠道和新思路。未來，北京“兩區(qū)”建設(shè)應(yīng)更好融入并服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)前三地自貿(mào)區(qū)之間、不同片區(qū)之間發(fā)展不均衡現(xiàn)象明顯，三地自貿(mào)區(qū)建設(shè)的系統(tǒng)性和集成化不高，尚未形成高水平開放的政策合力。

搭建首都高水平制度型開放新高地

新時期，北京應(yīng)充分發(fā)揮政策和資源優(yōu)勢，以首善標準打造高水平開放新高地，帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

強化首都的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用。圍繞“四個中心”功能建設(shè)，進一步加強“兩區(qū)”建設(shè)頂層設(shè)計，推動完善管理體制機制，確保各項規(guī)劃落到實處，聚焦科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟、生物醫(yī)藥、綠色金融四個重點領(lǐng)域，探索全產(chǎn)業(yè)鏈開放。增強北京與津冀聯(lián)動，加速建設(shè)“軌道上的京津冀”，構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈，提高區(qū)域國際化水平和現(xiàn)代化水平，推動“兩區(qū)”建設(shè)與京津冀協(xié)同發(fā)展和區(qū)域協(xié)同開放形成活躍聯(lián)動。深化京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同增效，全面推動京津冀地區(qū)共建共享。

加快打造國際科技創(chuàng)新中心。堅持以科技創(chuàng)新和改革開放為動力，增強國家戰(zhàn)略科技力量，充分利用和協(xié)調(diào)地區(qū)人才和科技資源優(yōu)勢，加快形成科學(xué)的創(chuàng)新管理體制，集中力量在人工智能、電子通信、生命科技等前沿核心技術(shù)領(lǐng)域取得突破。發(fā)揮首都人才優(yōu)勢，做好人才服務(wù)保障工作，集聚和支持一批科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團隊；加強人才自主培養(yǎng)，發(fā)揮首都高校培養(yǎng)人才的主陣地作用；深化國際人才交流合作，積極引進國際組織、國際知名科研機構(gòu)和跨國企業(yè)研發(fā)中心等落戶；發(fā)揮“兩區(qū)”建設(shè)先行先試的政策優(yōu)勢，深化人才發(fā)展體制機制改革，賦予用人主體在科研經(jīng)費、編制使用等方面更大自主權(quán)。

開展國際高水平自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則對接先行先試。北京“兩區(qū)”建設(shè)要打造《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》規(guī)則落地生效的樣板，根據(jù)國家部署積極試驗服務(wù)貿(mào)易負面清單試點，為六年后在《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》框架下服務(wù)貿(mào)易清單承諾由正面清單轉(zhuǎn)為負面清單開展先行先試的探索。同時，我國已申請加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），北京應(yīng)全面落實《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟標桿城市的實施方案》，釋放數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，?gòu)建經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新路徑。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，重點把握云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字經(jīng)濟重要增長點，加快數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展。建立健全數(shù)字經(jīng)濟標準體系和法律法規(guī)建設(shè)，完善數(shù)字領(lǐng)域人才引進和培養(yǎng)模式，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供人才和技術(shù)儲備，在社會融資和政策扶持方面為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供有力支持，培育壯大新型市場主體力量。

進一步擴大開放，提升首都發(fā)展國際化水平。將“兩區(qū)”建設(shè)與多邊國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定有機結(jié)合，提高服務(wù)貿(mào)易開放程度，放寬企業(yè)外資占比限制，增強負面清單承諾透明度和公開性，推動信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)作。在對標國際制度型開放實踐，探索融資、人才、技術(shù)、基建等發(fā)展要素聯(lián)動的同時，高標準推進服務(wù)貿(mào)易先行先試，加強自貿(mào)區(qū)各組團聯(lián)動發(fā)展，激發(fā)北京大興國際機場綜合保稅區(qū)和北京首都國際機場臨空經(jīng)濟示范區(qū)的發(fā)展活力，充分利用好服貿(mào)會等國際交流平臺。注重吸引外資和海外人才，支持國際組織和跨國企業(yè)在京落地，盡快推動中日、中德國際創(chuàng)新合作園區(qū)建設(shè)。同步完善行業(yè)和領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則，防范開放帶來的經(jīng)濟金融風(fēng)險，同時做好知識產(chǎn)權(quán)保護，健全外商投資服務(wù)體系，做外資進入中國的引路人，為后疫情時代經(jīng)濟復(fù)蘇提供保障。

持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。對標國際一流大都市，提高城市精細化管理水準和治理水平，打破政務(wù)服務(wù)隱性壁壘，優(yōu)化企業(yè)引進來后的準營服務(wù)，強化“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)制度，擴大審批制度改革，打造一體化綜合監(jiān)督體系，加快數(shù)字政務(wù)建設(shè)，提升在線辦事、集成辦事效率，將減稅降費各項措施落到實處，營造公平競爭市場環(huán)境，全面激發(fā)市場主體活力。

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（作者簡介：張建平，國家商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院客座研究員；張旭，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)世界貿(mào)易組織研究院博士生）

責(zé)任編輯/曹晶

①《較好完成目標任務(wù)實現(xiàn)“十四五”良好開局》，《北京日報》2022年1月7日，第9版。

①《“十四五”外貿(mào)開局良好》，《經(jīng)濟日報》2022年1月15日，第1版。

②《較好完成目標任務(wù)實現(xiàn)“十四五”良好開局》，《北京日報》2022年1月7日，第9版。