關(guān)于土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的思考

孔彬樺

為了加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金管理，2018年，財(cái)政部印發(fā)了關(guān)于《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》的管理文件，提出各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年第三季度編制下一年度的預(yù)算方案，如果資金屬于政府采購和政府服務(wù)范圍的，按照相關(guān)規(guī)定編制政府購買服務(wù)和政府采購預(yù)算。因此土地儲(chǔ)備中心應(yīng)該每年度編制預(yù)算，對(duì)資金實(shí)施預(yù)算管理，合理規(guī)劃資金使用方案，減少資金浪費(fèi)并提升資金的使用效率。本文就土地儲(chǔ)備資金的預(yù)算管理開展相關(guān)探討，首先闡述土地儲(chǔ)備資金的范圍，然后介紹現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題，最后提出土地儲(chǔ)備中心實(shí)行土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的優(yōu)化建議，希望能有效提升土地儲(chǔ)備中心預(yù)算管理的水平及政府工作效率。

財(cái)政部對(duì)土地儲(chǔ)備資金的使用監(jiān)管越來越嚴(yán)格，隨著預(yù)算管理在各企事業(yè)單位逐步實(shí)施，土地儲(chǔ)備中心針對(duì)資金管理模塊，也應(yīng)該編制資金預(yù)算方案，實(shí)現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化管理，保障土地儲(chǔ)備資金得到充分利用。土地儲(chǔ)備資金的利用情況直接關(guān)系著土地使用效率，在一定程度上代表了政府的工作效率，更重要的是，其直接影響該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此對(duì)土地儲(chǔ)備資金實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算管理是土地儲(chǔ)備中心資金管理中不可或缺的一部分。

土地儲(chǔ)備資金相關(guān)簡述

土地儲(chǔ)備資金

土地儲(chǔ)備資金指的是各級(jí)政府在土地收購、征收的相關(guān)支出以及開發(fā)土地涉及的水電氣訊等資金支出，其存在主要是為了保證各級(jí)政府有效科學(xué)地使用土地相關(guān)的財(cái)政資金，為促進(jìn)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來說，土地儲(chǔ)備資金的來源主要有已供應(yīng)儲(chǔ)備土地的土地出讓收入、國有土地收益基金、地方政府債券、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和財(cái)政部門批準(zhǔn)的其他可以用于土地儲(chǔ)備的資金等。其使用范圍也嚴(yán)格遵循財(cái)政部的規(guī)定，主要包括土地征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地的價(jià)款、拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)（限于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），以及土地儲(chǔ)備存量貸款的本金和利息支出及其他符合規(guī)定的費(fèi)用支出。

在資金管理中，土地儲(chǔ)備資金的運(yùn)用需要和其他日常費(fèi)用分開管理，因此在實(shí)施預(yù)算管理時(shí)，土地儲(chǔ)備資金預(yù)算也應(yīng)該是需要單獨(dú)制定，既能引起相關(guān)部門機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)預(yù)算的重視，也能有效指導(dǎo)土地儲(chǔ)備資金的合理運(yùn)用。在資金管理中，土地儲(chǔ)備資金一直以來都是各級(jí)政府管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，針對(duì)其預(yù)算管理而言，也存在許多問題，因此本文就相關(guān)問題展開探討，并提出優(yōu)化策略。

土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理現(xiàn)狀

2016年以前，國家未采取嚴(yán)格措施管控地方政府債務(wù)，財(cái)政部對(duì)土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理呈粗放式狀態(tài)，沒有嚴(yán)格采取預(yù)算管理來約束資金的使用。2016年以來，我國地方政府性債券管理實(shí)施改革，土地儲(chǔ)備資金的籌集不能再通過銀行和金融機(jī)構(gòu)貸款而來，僅可以從地方財(cái)政撥款獲取，這直接縮小了土地儲(chǔ)備資金籌集的額度和方式，也暴露出財(cái)政部對(duì)土地儲(chǔ)備資金的監(jiān)管更為嚴(yán)格。2018年財(cái)政部印發(fā)的《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備資金的預(yù)算管理提出了新的管理要求，各級(jí)政府每年度編制預(yù)算，并將預(yù)算管理納入績效考核工作中，在新的預(yù)算管理背景下，土地儲(chǔ)備資金預(yù)算編制更加規(guī)范、科學(xué)，對(duì)資金的運(yùn)用規(guī)劃也更合理、充分，同時(shí)逐步完善土地儲(chǔ)備資金績效評(píng)價(jià)工作，全面提升土地儲(chǔ)備資金管理水平。

目前，大部分地區(qū)的土地儲(chǔ)備中心嚴(yán)格遵循財(cái)政部的規(guī)定，按時(shí)編制資金使用收支預(yù)算方案，并上報(bào)財(cái)政等相關(guān)部門審核，得到地方人大審定后嚴(yán)格執(zhí)行。但部分地區(qū)限于財(cái)政困難，在有資金需求時(shí)仍然使用的是追加撥款的形式來彌補(bǔ)資金需要。另外，部分地區(qū)財(cái)政預(yù)算管理的績效考評(píng)內(nèi)容還包括土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理，比如財(cái)政部每年度末進(jìn)行績效考評(píng)工作，土地儲(chǔ)備中心除了每年度編制預(yù)算管理外，還需要編制各項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)方案，作為預(yù)算管理的補(bǔ)充。

總的來說，財(cái)政部門需要對(duì)預(yù)算管理加強(qiáng)考核并合理運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果，達(dá)到逐步規(guī)范土地儲(chǔ)備資金支出的目的，同時(shí)逼迫土地儲(chǔ)備中心重視相關(guān)預(yù)算工作，既要防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，又要保證財(cái)政資金得到充分運(yùn)用，提高資金使用效率，科學(xué)安排土地儲(chǔ)備資金規(guī)模。當(dāng)然，我們不能忽略預(yù)算管理工作對(duì)土地儲(chǔ)備工作存在一定的矛盾性，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備工作往往時(shí)間跨度較長、所涉及的業(yè)務(wù)部門眾多、工作流程復(fù)雜多變，還有許多不確定性因素，因此資金的使用較為靈活，預(yù)算管理工作目前來說是剛性管理，這就容易導(dǎo)致兩項(xiàng)工作的沖突，但整體上而言，土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理工作對(duì)資金籌集、運(yùn)用是有利的。

土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理存在的問題

預(yù)算管理在一定程度上是剛性的，為資金管理提供了標(biāo)準(zhǔn)化的管理流程，但土地儲(chǔ)備資金實(shí)際管理中存在眾多不確定性因素，收儲(chǔ)工作也受到市場(chǎng)及政策等因素的影響，因此預(yù)算管理對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理及收儲(chǔ)工作存在部分矛盾，同時(shí)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)關(guān)于土地儲(chǔ)備資金預(yù)算的編制等也暴露出一些問題，因此本文在此探討土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理中存在的部分問題。

預(yù)算編制的作用有限

在實(shí)際工作中，編制的預(yù)算發(fā)揮的價(jià)值十分有限。預(yù)算管理科學(xué)有效的前提是預(yù)算編制科學(xué)合理，對(duì)于土地儲(chǔ)備資金的預(yù)算編制，限于土地儲(chǔ)備資金由財(cái)政而來，財(cái)政又要為更多基礎(chǔ)建設(shè)提供資金，并不僅是為土地收儲(chǔ)工作提供資金，因此實(shí)際工作中很難兼顧所有層面，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備資金的預(yù)算編制只能根據(jù)地方財(cái)政情況來考慮，這容易使得實(shí)際收儲(chǔ)工作所需資金與編制的預(yù)算相差加大，從而影響正常的土地儲(chǔ)備工作。

預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整頻繁

土地儲(chǔ)備資金的消耗受到多方面因素的影響，在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算過程中，需要不斷根據(jù)市場(chǎng)等作出調(diào)整申請(qǐng)才能滿足實(shí)際需求，本文從以下幾個(gè)方面來探討該問題。第一，土地市場(chǎng)環(huán)境直接影響資金需求，收儲(chǔ)工作和土地供應(yīng)方式會(huì)市場(chǎng)變化作出調(diào)整，維持供需平衡，從而土地儲(chǔ)備資金消耗也會(huì)發(fā)生變化。第二，部門之間的配合程度會(huì)影響到收儲(chǔ)工作的開展，部分收儲(chǔ)工作時(shí)間跨度長，涉及到征地拆遷、用地申請(qǐng)審批、開發(fā)招投標(biāo)等步驟和相應(yīng)的部門，要求部門之間共同配合參與才能順利完成，資金需求也會(huì)跟隨項(xiàng)目進(jìn)度和難度發(fā)生變化，需要時(shí)刻滿足項(xiàng)目需求，故土地儲(chǔ)備資金的預(yù)算編制還應(yīng)該將部門協(xié)調(diào)配合等情況考慮進(jìn)去。第三，資金消耗情況大部分由征地拆遷進(jìn)度所決定的，征地拆遷工作容易受市場(chǎng)和政策的影響，其進(jìn)度既不穩(wěn)定又很難控制，導(dǎo)致資金支出隨時(shí)需要作出調(diào)整，每年的資金預(yù)算也需要不斷調(diào)整用途和額度。預(yù)算管理的目的之一是實(shí)現(xiàn)各類支出的精細(xì)化管理，按照使用用途和方面合理編制資金預(yù)算，但由于土地儲(chǔ)備資金的支出不穩(wěn)定性較強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)際操作時(shí)，預(yù)算需要不斷申請(qǐng)調(diào)整，原則上預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)不應(yīng)該自行調(diào)整，故預(yù)算調(diào)整也是預(yù)算管理的一大難點(diǎn)。另外，部分地方財(cái)政將資金預(yù)算調(diào)整納入預(yù)算績效考評(píng)中，如果預(yù)算申請(qǐng)調(diào)整，可能會(huì)影響到下一年的資金需求，但如果不按照實(shí)際情況作出變動(dòng)，則會(huì)影響收儲(chǔ)工作。

預(yù)算與實(shí)際偏差較大

按照財(cái)政局管理規(guī)定，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年度第三季度編制下一年度的土地儲(chǔ)備資金預(yù)算，但是由于土地儲(chǔ)備工作受多方因素的影響，下一年度的資金需求可能與預(yù)算編制當(dāng)年相差較大，再有就是，第四季度的資金支出情況未能為預(yù)算的編制提供數(shù)據(jù)參考。此外，在未開展權(quán)屬調(diào)查和實(shí)地丈量之前，擬收儲(chǔ)地塊涉及的青苗補(bǔ)償、地上建（構(gòu)）筑物拆遷量及補(bǔ)償金額難以準(zhǔn)確預(yù)估，這也會(huì)給準(zhǔn)確編制收儲(chǔ)資金支出預(yù)算增加難度。

預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不夠合理

財(cái)政局通過預(yù)算績效考核來評(píng)價(jià)預(yù)算管理和執(zhí)行結(jié)果，這也引發(fā)了一系列問題。一方面土地儲(chǔ)備中心為在績效考評(píng)中取得較好的考評(píng)成績，在同步編制項(xiàng)目支出績效目標(biāo)時(shí)，可能會(huì)降低績效目標(biāo)，這就導(dǎo)致預(yù)算無法真正管控各項(xiàng)目資金支出。另一方面，對(duì)地方財(cái)政而言，其實(shí)施績效管理是針對(duì)所有項(xiàng)目支出，并非只是土地儲(chǔ)備資金，因此所設(shè)置的績效目標(biāo)過于寬泛、不夠明細(xì)化，無法保證土地儲(chǔ)備中心在填報(bào)績效目標(biāo)時(shí)是按照真實(shí)情況填寫。且財(cái)政設(shè)置的績效指標(biāo)多樣化，土地儲(chǔ)備資金作為其中一個(gè)預(yù)算考核項(xiàng)目，缺乏全面的指標(biāo)專門考核該項(xiàng)支出，同時(shí)有的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以年度預(yù)算作為整體設(shè)置績效目標(biāo)，有的則是按收儲(chǔ)工作分區(qū)設(shè)置，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的績效目標(biāo)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算無法發(fā)揮管控資金支出的作用。

土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理的優(yōu)化策略

保障土地儲(chǔ)備資金來源穩(wěn)定充足

2016年以來，國家對(duì)土地儲(chǔ)備資金來源采取了相應(yīng)的管控措施，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備資金來源有限，土地儲(chǔ)備資金的供應(yīng)和需求之間容易出現(xiàn)矛盾，為順利推行預(yù)算管理，有必要采取措施保障土地儲(chǔ)備資金來源穩(wěn)定且充足。首先土地儲(chǔ)備中心應(yīng)該科學(xué)預(yù)測(cè)、合理控制土地儲(chǔ)備規(guī)模，適量增加土地儲(chǔ)備供應(yīng)量，縮短資金回流周期，增加資金收入。其次，財(cái)政部門可以合理提高國有土地收益基金比例，確保資金來源渠道穩(wěn)定充足。另外，土地儲(chǔ)備中心要正確評(píng)估收儲(chǔ)工作的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)損失，通過優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目增加國家對(duì)土地收儲(chǔ)工作的支持，保證資金充足。

科學(xué)合理編制土地儲(chǔ)備資金預(yù)算

預(yù)算編制是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，土地儲(chǔ)備中心在編制下一年度的土地儲(chǔ)備資金預(yù)算時(shí)，要做好前期工作。比如土地儲(chǔ)備中心應(yīng)該就前幾年度市場(chǎng)情況展開分析，預(yù)測(cè)下一年度市場(chǎng)變化，從而正確研判市場(chǎng)變化。同時(shí)對(duì)下一年度擬定的收儲(chǔ)項(xiàng)目提前做好勘察，就項(xiàng)目的基礎(chǔ)建設(shè)、空間使用規(guī)劃、權(quán)屬情況等開展相關(guān)分析，對(duì)資金投入時(shí)間、額度做好測(cè)算，從而確定下一年度收儲(chǔ)項(xiàng)目規(guī)模及資金利用情況。另外，土地儲(chǔ)備中心必須要加強(qiáng)與其他政府部門之間的溝通交流，以合理確定收儲(chǔ)工作開展時(shí)的相關(guān)資金消耗，同時(shí)應(yīng)該爭取獲得各方支持，并就土地儲(chǔ)備資金預(yù)算編制征求合理意見，盡量貼合實(shí)際，避免預(yù)算頻繁的調(diào)整。

靈活調(diào)整和考核

預(yù)算已經(jīng)上報(bào)審批，后續(xù)調(diào)整程序復(fù)雜且不利于績效目標(biāo)考核，因此在預(yù)算執(zhí)行過程中，土地儲(chǔ)備中心要積極和財(cái)政部門交流，爭取可以獲得批準(zhǔn)，自行在預(yù)算具體項(xiàng)目之間靈活調(diào)劑資金額度。由于預(yù)算的編制是在第三季度，第四季度的收儲(chǔ)工作情況易被忽視，因此土地儲(chǔ)備中心可以申請(qǐng)第四季度末或下一年初對(duì)預(yù)算作出一次調(diào)整，以補(bǔ)充相關(guān)預(yù)算變化，同時(shí)調(diào)整預(yù)算績效目標(biāo)，最終以調(diào)整后的預(yù)算為管理基礎(chǔ)，為下一年度做準(zhǔn)備。

預(yù)算的執(zhí)行情況也是預(yù)算管理成功與否的關(guān)鍵，土地儲(chǔ)備中心要成立專門的預(yù)算管理小組，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的問題及時(shí)解決，加強(qiáng)各部門間的溝通合作，督促預(yù)算在各部門內(nèi)落實(shí)，就執(zhí)行情況要作出績效考評(píng)，保障權(quán)利、責(zé)任的落實(shí)，通過問責(zé)制全面推動(dòng)預(yù)算管理。 最后，土地儲(chǔ)備中心在預(yù)算得到正式批復(fù)后，作為土地儲(chǔ)備資金的使用機(jī)構(gòu)，應(yīng)該將預(yù)算內(nèi)容和模塊及時(shí)安排到各相關(guān)部門，強(qiáng)化各部門對(duì)各時(shí)段、各項(xiàng)目土地儲(chǔ)備資金的使用規(guī)劃和額度，以保障全員落實(shí)預(yù)算管理。

規(guī)范預(yù)算績效考核

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分地考慮土地儲(chǔ)備工作的特性，結(jié)合土地儲(chǔ)備各環(huán)節(jié)需要完成的工作內(nèi)容、工作量等情況，把年度收儲(chǔ)資金預(yù)算作為一個(gè)整體設(shè)置績效目標(biāo)。各單項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)政府已批復(fù)的年度實(shí)施土地儲(chǔ)備項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)、計(jì)劃新增收儲(chǔ)面積、計(jì)劃供應(yīng)儲(chǔ)備土地面積等指標(biāo)進(jìn)一步地細(xì)化設(shè)置各項(xiàng)績效指標(biāo)，確保項(xiàng)目收儲(chǔ)工作實(shí)施有明確的目標(biāo)任務(wù)，后期預(yù)算績效考評(píng)可量化、可考核。

結(jié) 語

土地儲(chǔ)備工作直接關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，做好土地儲(chǔ)備工作至關(guān)重要。在土地收儲(chǔ)工作中，資金需求隨時(shí)會(huì)發(fā)生變化，及時(shí)充足的資金保障是順利開展收儲(chǔ)工作的關(guān)鍵。為遵循財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定，土地儲(chǔ)備中心必須優(yōu)化預(yù)算管理，研判市場(chǎng)變化和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，編制科學(xué)合理的預(yù)算，地方財(cái)政也應(yīng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金來源保障等重視，細(xì)化預(yù)算績效目標(biāo)，充分發(fā)揮預(yù)算管理作用，為土地儲(chǔ)備工作順利進(jìn)行做好資金支持。

（重慶市土地儲(chǔ)備整治中心）

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