河南省農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)縣實(shí)踐研究

王晨霞 張圓圓

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)宅基地制度歷經(jīng)了三個(gè)階段：即農(nóng)民對(duì)土地享有完全所有權(quán)的宅基地私有階段;宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)的宅基地公有私用階段;最后到“三權(quán)分置”的宅基地改革新階段。2015年，長(zhǎng)垣縣啟動(dòng)了包括農(nóng)村宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)工作。2020年，鞏義市、長(zhǎng)垣縣、洛陽(yáng)市孟津區(qū)、寶豐縣、新縣成為國(guó)家新一輪農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）圍繞宅基地制度改革基礎(chǔ)工作和重點(diǎn)改革任務(wù)積極實(shí)踐，取得了明顯成效。

一、基礎(chǔ)情況

鞏義市將農(nóng)村宅基地 制度改革試點(diǎn)工作與災(zāi)后農(nóng)房重建、農(nóng)村人居環(huán)境集中整治行動(dòng)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和提高群眾收入緊密結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)，積極探索宅基地制度改革模式;洛陽(yáng)市孟津區(qū)突出在“退”上下功夫，在“拆”上見成效，在“用”上出效益，在“管”上做文章，形成了一套相對(duì)完善的宅基地改革和規(guī)范化管理制度成果，有效地盤活了閑置房地資源，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，增加了村集體和村民經(jīng)濟(jì)收入;寶豐縣結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)

展、鄉(xiāng)村治理、人居環(huán)境提升四個(gè)方面探索出了“農(nóng)村建房規(guī)范之路、人居環(huán)境美化之路、集體經(jīng)濟(jì)壯大之路、鄉(xiāng)風(fēng)文明干群和諧之路”四條道路;新縣將盤活閑置宅基地（農(nóng)房）與全域旅游、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、拆舊復(fù)墾、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合，探索出了發(fā)展“籬笆經(jīng)濟(jì)”等多種盤活利用模式;長(zhǎng)垣市探索宅基地制度改革全流程管理，總結(jié)出一套“四五”宅基地改革工作模式（即嚴(yán)把資格認(rèn)定關(guān)、騰退收費(fèi)關(guān)、流轉(zhuǎn)使用關(guān)、確權(quán)頒證關(guān)四個(gè)環(huán)節(jié)，公開改革政策、村莊規(guī)劃、成員身份、申請(qǐng)流程、資產(chǎn)資金五項(xiàng)信息）和“5+2”宅基地管理工作方法（即完善一套改革方案、編好一套村莊規(guī)劃、制定一套審批流程、編好一套建房圖集，搭建一個(gè)信息平臺(tái)，管好監(jiān)管和施工兩支隊(duì)伍），工作中堅(jiān)持“縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)主責(zé)、村主體”的方式，做到“三講清、三帶頭”，確保了長(zhǎng)垣市宅基地制度改革穩(wěn)步有序推進(jìn)。

二、四項(xiàng)基礎(chǔ)工作實(shí)踐研究

（一）開展基礎(chǔ)信息試點(diǎn)村調(diào)查工作，為改革提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

鞏義市在全市范圍內(nèi)開展宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，已完成了大峪溝鎮(zhèn)和夾津口鎮(zhèn)的外業(yè)調(diào)查工作。洛陽(yáng)市孟津區(qū)在充分收集第三次國(guó)土調(diào)查、農(nóng)村房地（宅基地）一體不動(dòng)產(chǎn)登記頒證等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，按照“區(qū)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級(jí)主體、第三方配合”方式，入戶開展權(quán)利人、地類、面積、使用性質(zhì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)補(bǔ)充調(diào)查，為穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革提供數(shù)據(jù)支撐。寶豐縣印發(fā)了《寶豐縣農(nóng)村宅基地分類處置指導(dǎo)意見（試行）》，該意見明確了“戶”的定義，堅(jiān)持以實(shí)際家庭組成和居住現(xiàn)狀為前置條件，戶籍僅作為參考，制定“一戶多宅、一戶一宅超占面積、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有宅基地、一戶一宅不超占面積”四類農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息公示表。寶豐縣鎮(zhèn)、村干部逐戶統(tǒng)計(jì)、分類匯總，全力摸清宅基地底數(shù)。完成全縣農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)資源目錄、農(nóng)村宅基地審批管理系統(tǒng)，生成調(diào)查工作底圖。新縣將全縣191個(gè)行政村的區(qū)域臺(tái)賬和8萬(wàn)多農(nóng)戶的臺(tái)賬再次反饋給鄉(xiāng)、村兩級(jí)，一宗一甄別，一戶一核對(duì)，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。

（二）對(duì)村莊規(guī)劃編制進(jìn)行科學(xué)分類，為改革提供規(guī)劃支撐

鞏義市對(duì)村莊規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)分類，把全市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的規(guī)劃保留村按10%的精品村、20%的示范村、其余全部為達(dá)標(biāo)村進(jìn)行科學(xué)分類，分梯次推進(jìn)不同標(biāo)準(zhǔn)的村莊實(shí)用性規(guī)劃編制。孟津區(qū)在優(yōu)化區(qū)域村莊空間布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)各村特點(diǎn)，按照特色保護(hù)類、集聚提升類、城郊融合類及搬遷撤并類進(jìn)行分類，制定合理的村莊規(guī)劃。寶豐縣按照“一張藍(lán)圖保發(fā)展”總體思路，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，完成全縣國(guó)土空間總體規(guī)劃綱要編制、縣域村莊分類和布局規(guī)劃（2020 — 2035）。聯(lián)合河南城建學(xué)院對(duì)全縣299個(gè)行政村編制了“兩圖一書”（規(guī)劃現(xiàn)狀圖、規(guī)劃效果圖和規(guī)劃說(shuō)明書），299村已全部完成。長(zhǎng)垣市是定位好村莊分類再建設(shè)。2018年請(qǐng)河南大學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，完成507個(gè)村莊的基礎(chǔ)性規(guī)劃編制工作，重點(diǎn)明確村莊建設(shè)“三線兩區(qū)一布局”。新縣政府拿出專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，請(qǐng)多個(gè)專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，逐村編制村莊規(guī)劃。目前，全縣191個(gè)行政村的國(guó)土空間規(guī)劃編制全部完成，同時(shí)完成172個(gè)行政村的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制。

（三）妥善處置歷史遺留問題

2022年，全省農(nóng)村宅基地各改革試點(diǎn)縣繼續(xù)開展調(diào)查研究，妥善處理歷史遺留問題。新縣在妥善處理歷史遺留問題上，起草《關(guān)于妥善處理農(nóng)村宅基地歷史遺留問題的指導(dǎo)意見》，出臺(tái)《新縣農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)登記頒證有關(guān)問題的通知》，對(duì)因歷史原因造成農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)登記頒證難的問題制定了解決方案。寶豐縣圍繞“一戶多宅和閑置宅基地處置”兩項(xiàng)工作重點(diǎn)，印發(fā)《寶豐縣農(nóng)村宅基地制度改革工作目標(biāo)任務(wù)》，在《寶豐縣農(nóng)村宅基地分類處置指導(dǎo)意見（試行）》的基礎(chǔ)上，制定《寶豐縣農(nóng)村宅基地分類處置推進(jìn)方案》。根據(jù)是否違規(guī)、形成原因等情況，在妥善處置歷史遺留問題的同時(shí)，對(duì)“一戶多宅”和閑置宅基地進(jìn)行分類處置。

（四）扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作，為改革提供權(quán)益支撐

鞏義市加快推進(jìn)確權(quán)頒證工作，在完成10.73萬(wàn)宗宅基地確權(quán)地籍調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，加快審核符合頒證條件宅基地4.9萬(wàn)宗，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)證頒證率100%;寶豐縣加快推進(jìn)農(nóng)村房地一體確權(quán)頒證工作，按照《寶豐縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》要求，寶豐縣自然資源局先后印發(fā)了農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記《實(shí)施方案》《工作方案》等8個(gè)文件，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扎實(shí)開展農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記工作，定目標(biāo)，強(qiáng)責(zé)任，規(guī)范登記程序，截至2021年12月中旬，全縣農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證工作按照預(yù)期目標(biāo)已100%完成;長(zhǎng)垣市根據(jù)實(shí)際情況，厘清權(quán)

屬，頒發(fā)房地一體不動(dòng)產(chǎn)證，對(duì)農(nóng)村房地一體確權(quán)情況進(jìn)行分類處理，對(duì)同時(shí)符合一戶一宅、二調(diào)線范圍內(nèi)、已繳納有償使用費(fèi)、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員四個(gè)條件的農(nóng)戶進(jìn)行集中發(fā)證;新縣組織專門力量，對(duì)前期新縣農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記信息進(jìn)行再次補(bǔ)充修訂，查漏補(bǔ)缺，全縣現(xiàn)階段具備發(fā)證條件的51 294宗已全部完成頒證工作，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)發(fā)盡發(fā)。

三、重點(diǎn)改革任務(wù)工作實(shí)踐研究

（一）積極探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制

長(zhǎng)垣市、新縣、洛陽(yáng)市孟津區(qū)制定了農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定、發(fā)放宅基地資格權(quán)證的指導(dǎo)意見和辦法。

（二）健全宅基地收益分配機(jī)制

（三）探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）獲得集體宅基地收益，積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

（四）探索宅基地使用權(quán)抵押制度

長(zhǎng)垣市制定了《農(nóng)村住房抵押貸款實(shí)施辦法（試行）》，鞏義市印發(fā)了《宅基地使用權(quán)（農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款管理辦法（試行）》。

（五）探索退出宅基地和閑置農(nóng)房的盤活利用方式

5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中鞏義市、寶豐縣、新縣分別進(jìn)行無(wú)償退出、復(fù)墾退出。5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）在閑置農(nóng)房盤活利用中，將有價(jià)值房屋改建圖書館、村史館、養(yǎng)老中心等公共設(shè)施，或以出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式發(fā)展文化旅游、民宿等，讓長(zhǎng)期破敗農(nóng)房、荒蕪宅基地“一宅變四園”等。2022年以來(lái)，洛陽(yáng)市孟津區(qū)閑置宅基地和農(nóng)房的盤活利用工作進(jìn)展較快。

（六）完善宅基地審批制度

5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）按照新的管理辦法對(duì)原址上翻建農(nóng)房、空閑宅基地、新增用地指標(biāo)進(jìn)行審批。

四、創(chuàng)新信息化平臺(tái)建設(shè)工作，為改革提供科技支撐

全面建成宅基地信息平臺(tái)，完善信息管理，目前，5個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）都已完成了宅基地信息平臺(tái)建設(shè)。其中，鞏義市初步建成“農(nóng)村宅基地綜合管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上宅基地申請(qǐng)審批和信息實(shí)時(shí)查詢，宅基地檔案數(shù)據(jù)庫(kù)已搭建完成，可開展檔案系統(tǒng)查詢工作，已與不動(dòng)產(chǎn)登記部門對(duì)接，已共享村宅基地不動(dòng)產(chǎn)10.76萬(wàn)宗確權(quán)數(shù)據(jù)。洛陽(yáng)市孟津區(qū)建成包含宅基地臺(tái)賬一張圖、聯(lián)合審批、盤活利用等6個(gè)模塊的宅基地信息管理平臺(tái)，收集完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、農(nóng)村土地確權(quán)登記等數(shù)據(jù)，建設(shè)完成農(nóng)村宅基地信息管理平臺(tái)，截至目前，共入庫(kù)52 140宗宅基地專項(xiàng)調(diào)查，面積1 001.088萬(wàn)m2。寶豐縣實(shí)現(xiàn)以人查地，完成全縣農(nóng)村宅基地審批管理系統(tǒng)，開發(fā)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)客戶端和監(jiān)管小助手APP，初步實(shí)現(xiàn)信息化審批管理。建立監(jiān)管系統(tǒng)，執(zhí)法監(jiān)管流程化、信息化，宅基地?cái)?shù)據(jù)入庫(kù)22 317宗。長(zhǎng)垣市平臺(tái)建設(shè)已完成，包括數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖、農(nóng)村宅基地和村民自建住房規(guī)范管理系統(tǒng)、為農(nóng)服務(wù)APP，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的一張圖管理、超占及多宅有償使用費(fèi)自動(dòng)計(jì)算及在線繳納、農(nóng)村宅基地申請(qǐng)及騰退在線辦理、自建住房在線審批、農(nóng)村建筑工匠考核及發(fā)證、農(nóng)村建筑風(fēng)貌規(guī)范管控、村務(wù)四議兩公開在線公示、違法建房在線監(jiān)管、農(nóng)村宅基地及承包地在線流轉(zhuǎn)盤活等功能，已完成507個(gè)村莊數(shù)據(jù)入庫(kù)工作。新縣信息平臺(tái)目前正在試運(yùn)行，現(xiàn)有8大模塊。其中，宅基地一張圖、臺(tái)賬管理、工匠管理、聯(lián)合審批、資格權(quán)管理、歷史遺留問題6個(gè)模塊已完成。盤活利用模塊，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)對(duì)接，正在開發(fā)外網(wǎng)業(yè)務(wù)模塊。綜合監(jiān)管模塊正在與藍(lán)天衛(wèi)士攝像端口對(duì)接中。

（責(zé)任編輯 ? 程麗紅）