美國(guó)加州兒童家庭寄養(yǎng)政策改革及啟示

樊丹迪

一、引言

兒童家庭寄養(yǎng)政策一般指未成年人在一定時(shí)期內(nèi)脫離原生家庭并進(jìn)入寄養(yǎng)家庭獲取照顧的政策。在美國(guó)，這是對(duì)面臨安全風(fēng)險(xiǎn)的兒童提供的重要福利服務(wù)?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》也明確提出 “暢通親屬撫養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)育和依法收養(yǎng)孤兒安置渠道”是提升兒童福利的重要舉措。與還處于探索階段的中國(guó)家庭寄養(yǎng)相比，美國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)歷經(jīng)長(zhǎng)期發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)完備的體系。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，聯(lián)邦政府通過(guò)“未成年子女家庭援助項(xiàng)目（Aid to Families with Dependent Children）”開(kāi)始介入家庭寄養(yǎng)；2018年又通過(guò)了《優(yōu)先家庭預(yù)防服務(wù)法案》（Family First Prevention Services Act，F(xiàn)FPSA）對(duì)家庭寄養(yǎng)的資金支持、服務(wù)提供等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。加州作為美國(guó)典型的經(jīng)濟(jì)州和移民州，其兒童福利問(wèn)題格外突出，家庭寄養(yǎng)更是加州兒童福利的核心議題之一（Barth，2017：16）。雖然最新頒布的FFPSA極大地推動(dòng)了美國(guó)家庭寄養(yǎng)政策的發(fā)展，但正如加州福利理事會(huì)董事麥克唐納（McDonald）所說(shuō)：“FFPSA做的大多數(shù)事情都是加州已經(jīng)通過(guò)長(zhǎng)期護(hù)理改革（Continuum of Care Reform，CCR）做了的（Co-invest，2019）”。與聯(lián)邦政府的FFPSA相比，加州自2015年就開(kāi)始的CCR改革在政策理念、目標(biāo)、內(nèi)容等方面都走在了美國(guó)前列，對(duì)加州長(zhǎng)期護(hù)理改革進(jìn)行研究有助于吸取美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)兒童福利和家庭寄養(yǎng)政策提供借鑒。

二、美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)政策的歷史沿革

美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)的歷史可以追溯到18世紀(jì)的殖民時(shí)期，受奴隸制和學(xué)徒制的影響，被寄養(yǎng)的兒童大多遭受不同程度的虐待（Youcha，2009）。這些兒童的悲慘境遇使得對(duì)他們的保護(hù)成為早期美國(guó)兒童福利的核心問(wèn)題。加之美國(guó)傳統(tǒng)的有限福利觀念，導(dǎo)致其家庭寄養(yǎng)政策從一開(kāi)始就是以安全保護(hù)這一基礎(chǔ)性?xún)和Ｕ蠟槿∠虻?。彼時(shí)美國(guó)的兒童保護(hù)通常由非政府組織和法院來(lái)共同主導(dǎo)（Simmons，2020）。各類(lèi)專(zhuān)注于救濟(jì)的慈善機(jī)構(gòu)會(huì)有組織地關(guān)注遭受貧困、虐待的兒童，并將他們送往寄養(yǎng)家庭來(lái)保護(hù)兒童安全（Watkins，1990）。直到19世紀(jì)70年代的“瑪麗·艾倫（Mary Ellen）案”后，聯(lián)邦政府才開(kāi)始在美國(guó)兒童保護(hù)和兒童福利中發(fā)揮主導(dǎo)作用，各州的兒童福利也都基本過(guò)渡到政府主導(dǎo)（約翰E.B.邁爾斯、余喜，2019）。1974年《兒童虐待防止法案》（Child Abuse Prevention and Treatment Act）的頒布促使家庭內(nèi)的兒童福利服務(wù)在全美各地展開(kāi)，美國(guó)現(xiàn)代意義上的兒童福利和家庭寄養(yǎng)歷史也就此開(kāi)始（Stoltzfus，2009；Stein，1984）。其后，為了解決寄養(yǎng)兒童成長(zhǎng)的不確定性問(wèn)題以及給他們提供回歸家庭或被收養(yǎng)的機(jī)會(huì)，政府又在1980年頒布了《收養(yǎng)救助與兒童福利法案》（Adoption Assistance and Child Welfare Act，AACWA），這就是美國(guó)現(xiàn)代兒童家庭寄養(yǎng)制度構(gòu)建最初的框架（Chou，1993）。

寄養(yǎng)經(jīng)歷對(duì)兒童的個(gè)人發(fā)展具有重要影響，他們?cè)谶@段經(jīng)歷中很有可能會(huì)面臨貧窮、精神傷害等多種風(fēng)險(xiǎn)，而增加兒童與原生家庭聯(lián)系以及提高資金補(bǔ)助等措施則有助于緩解這些風(fēng)險(xiǎn)，因此，加大資金投入并圍繞著寄養(yǎng)家庭開(kāi)展福利服務(wù)成為早期政策發(fā)展的重點(diǎn)（Rosenfeld et al，1997）。隨著美國(guó)各界對(duì)家庭寄養(yǎng)認(rèn)識(shí)的不斷提升，在已有的兒童福利法案所提供的福利服務(wù)基礎(chǔ)之上，“回歸家庭”逐漸發(fā)展成為80年代以來(lái)兒童家庭寄養(yǎng)政策的核心議題，這是美國(guó)在兒童福利上從自由放任到回歸家庭的重大理念轉(zhuǎn)變（滿小歐、李月娥，2014）?；貧w家庭即促使寄養(yǎng)兒童被收養(yǎng)或者回歸原生家庭，讓寄養(yǎng)兒童最終能夠在一個(gè)穩(wěn)定的家庭中成長(zhǎng)，而非在多個(gè)寄養(yǎng)家庭中流轉(zhuǎn)。與此相關(guān)的《收養(yǎng)和安全家庭法案》（Adoption and Safe Families Act，ASFA）和《兒童家庭服務(wù)審查》（Child and Family Services Reviews，CFSRs）共同構(gòu)成了20世紀(jì)末對(duì)美國(guó)兒童福利和家庭寄養(yǎng)影響最為深遠(yuǎn)的法案（Bass et al，2004）。這兩項(xiàng)法案和前文提及的AACWA核心都是圍繞著“回歸家庭”的“永久性”來(lái)設(shè)立的，即兒童有權(quán)生活在一個(gè)能夠長(zhǎng)期居住的、無(wú)需流轉(zhuǎn)的能夠稱(chēng)之為“家”的地方，不僅如此，他們還應(yīng)該獲得生理、情感、教育和社會(huì)需求的永久性滿足（Adler，2001）。為了實(shí)現(xiàn)這一綜合目標(biāo)，美國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)政策在20世紀(jì)以后則基本圍繞著增加家庭資源，強(qiáng)化寄養(yǎng)父母的能力和責(zé)任，加強(qiáng)兒童對(duì)寄養(yǎng)家庭的認(rèn)同和歸屬，增加寄養(yǎng)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和計(jì)劃性等方面進(jìn)行變革（Barbell & Freundlich，2001）。這也是當(dāng)前FFPSA和CCR改革的用意所在。總的來(lái)看，全美的兒童家庭寄養(yǎng)政策歷經(jīng)百余年的變遷，圍繞著多項(xiàng)法案構(gòu)建了家庭寄養(yǎng)的基本體系，在注重福利服務(wù)措施配套的同時(shí)，越來(lái)越注重兒童需求和長(zhǎng)久發(fā)展需要，以實(shí)現(xiàn)寄養(yǎng)兒童回歸家庭和穩(wěn)定發(fā)展的終極目標(biāo)。

三、美國(guó)加州兒童家庭寄養(yǎng)政策改革的背景和基礎(chǔ)

(一)美國(guó)及加州的兒童家庭寄養(yǎng)基本情況

安全是兒童乃至人類(lèi)生存和發(fā)展的最大前提。從美國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)的歷史可以看出，對(duì)有虐待風(fēng)險(xiǎn)的兒童進(jìn)行保護(hù)是美國(guó)兒童福利制度的重要組成部分。這里的虐待泛指廣義上的安全風(fēng)險(xiǎn)——《兒童虐待防止法案》規(guī)定，虐待包括對(duì)兒童的身體或精神造成傷害的性虐待、剝削、忽視的對(duì)待方式（Segal et al，2015）。一旦兒童可能或者正在面臨這種安全風(fēng)險(xiǎn)，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)就會(huì)通過(guò)個(gè)案工作等方式介入家庭并提供福利服務(wù)，如果這一服務(wù)周期結(jié)束后兒童的安全風(fēng)險(xiǎn)仍不能改善，就需要通過(guò)家庭寄養(yǎng)等方式讓孩子從原生家庭中脫離出來(lái)，進(jìn)行家庭外的兒童福利服務(wù)（Schene，1998）。因此，美國(guó)的家庭寄養(yǎng)政策對(duì)象基本是由那些在原生家庭遭受安全風(fēng)險(xiǎn)的兒童組成，寄養(yǎng)兒童的數(shù)量能在一定程度上反映地區(qū)面臨安全風(fēng)險(xiǎn)的兒童數(shù)量，而寄養(yǎng)政策的第一目的也理應(yīng)是促進(jìn)這些寄養(yǎng)兒童安全地回歸到原生家庭之中，其次才是被其他家庭收養(yǎng)。

從當(dāng)前美國(guó)家庭寄養(yǎng)的整體情況來(lái)看，聯(lián)邦數(shù)據(jù)顯示，2016到2020年期間全國(guó)每年進(jìn)入家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)的兒童在42萬(wàn)名左右；以2020年為例，寄養(yǎng)系統(tǒng)的全年人數(shù)有407493名，平均年齡為8.4歲，0-18歲的寄養(yǎng)兒童占總?cè)藬?shù)的98%，其中1歲以下兒童占總?cè)藬?shù)達(dá)7%；歐裔、非裔和西班牙裔的兒童分別占總?cè)藬?shù)的43%、23%和22%；兒童進(jìn)入寄養(yǎng)系統(tǒng)的原因包括忽視（64%）、父母藥物濫用（35%）、監(jiān)護(hù)人無(wú)力照顧（13%）、身體虐待（13%）、住房問(wèn)題（9%）、兒童行為問(wèn)題（8%）、父母監(jiān)禁（6%）、父母酗酒（6%）、被遺棄（5%）、性虐待（4%）、兒童藥物濫用（2%）、兒童殘疾（2%）、孤兒（1%）、監(jiān)護(hù)人放棄撫養(yǎng)權(quán)（1%）、兒童酗酒（0%）共十五種（AFCARS，2020）。加州數(shù)據(jù)顯示，同年度加州共有約900萬(wàn)名兒童，其中每千人有43.5名兒童面臨著安全風(fēng)險(xiǎn)，有6.8名兒童確證面臨著安全侵害，最終有2.6名進(jìn)入了寄養(yǎng)系統(tǒng)；在寄養(yǎng)系統(tǒng)的2萬(wàn)余名兒童中，非裔兒童和印第安兒童是所有種族中占比最多的（CCWIP，2021）。由此可見(jiàn)，美國(guó)和加州兒童家庭寄養(yǎng)準(zhǔn)入規(guī)則和相關(guān)數(shù)據(jù)反映出它在兒童福利體系中的定位，即針對(duì)兒童安全這一底線問(wèn)題的基礎(chǔ)性保障；加州兒童龐大數(shù)量和少數(shù)族裔的在寄養(yǎng)兒童中的高占比則呼應(yīng)了加州作為經(jīng)濟(jì)州和移民州這一突出的兒童福利背景。

(二)加州兒童家庭寄養(yǎng)政策改革的背景

政策的歷史沿革和實(shí)施情況反映出美國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)能夠?qū)和踩M(jìn)行兜底保障，從這個(gè)意義上說(shuō)，地區(qū)寄養(yǎng)兒童數(shù)量的變化可以在一定程度上反映地區(qū)兒童福利的整體發(fā)展水平，即需要進(jìn)入寄養(yǎng)系統(tǒng)的兒童數(shù)量越多，則兒童保護(hù)水平越低、兒童發(fā)展穩(wěn)定性越差。表1展示的是2008至2018年間加州進(jìn)入家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)兒童數(shù)與加州兒童數(shù)每千人比?？梢钥闯?，改革前的比率一直在千分之3.3至3.5之間，直到2015年CCR改革后才逐年下降至3.0。寄養(yǎng)兒童比率在改革前的長(zhǎng)期穩(wěn)定一方面反映加州兒童福利的整體發(fā)展趨于停滯，另一方面也反映了已有政策可能在資格認(rèn)定、服務(wù)提供等多方面出現(xiàn)了問(wèn)題。

表1還凸顯了不平等問(wèn)題給加州兒童福利發(fā)展帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)。加州作為種族構(gòu)成復(fù)雜的移民州，其福利政策也理應(yīng)更加重視弱勢(shì)群體。但在美國(guó)嚴(yán)峻的種族問(wèn)題背景之下，改革前的家庭寄養(yǎng)政策也并沒(méi)能緩解兒童福利發(fā)展的種族間不平等。十年間，非裔兒童和印第安兒童進(jìn)入家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)的每千人比高出總比率的三倍左右，遠(yuǎn)高于拉美裔、歐裔和亞裔。這也意味著改革前加州的兒童福利發(fā)展在趨于停滯之余，各種族間的水平差異卻在不斷加大，兒童福利和家庭寄養(yǎng)的改革已勢(shì)在必行。

表1 2008-2018加州進(jìn)入家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)兒童數(shù)與加州兒童數(shù)每千人比

(三)加州兒童家庭寄養(yǎng)改革的基礎(chǔ)

兒童家庭寄養(yǎng)能夠?qū)嵤┑淖畲笄疤峋褪怯凶懔壳液弦?guī)的寄養(yǎng)家庭供選擇，這使得對(duì)家庭資源進(jìn)行審核也就成為政策實(shí)施的重要基礎(chǔ)。因此，在對(duì)家庭寄養(yǎng)政策全面改革之前，加州首先對(duì)寄養(yǎng)家庭資格審核系統(tǒng)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化革新。革新后的家庭資源審核（Resource Family Approval，RFA）從兒童需求出發(fā)，建成了一個(gè)以寄養(yǎng)對(duì)象為中心的寄養(yǎng)家庭資源認(rèn)證和培訓(xùn)系統(tǒng)，且要求所有的寄養(yǎng)家庭必須通過(guò)RFA審核才具有寄養(yǎng)資格。雖然政府和社工機(jī)構(gòu)都能執(zhí)行審核，但革新后RFA在資源認(rèn)證上的標(biāo)準(zhǔn)化基本能夠保證各個(gè)部門(mén)審核的統(tǒng)一性。

為資源家庭提供資金支持是促進(jìn)家庭寄養(yǎng)政策良性運(yùn)轉(zhuǎn)的另一項(xiàng)基礎(chǔ)。一旦RFA審核通過(guò)，寄養(yǎng)家庭就將接受專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)和財(cái)政補(bǔ)貼。此外，改革前的加州政府只投入資金補(bǔ)貼寄養(yǎng)非親屬兒童的寄養(yǎng)家庭，這就導(dǎo)致許多在親屬家庭寄養(yǎng)的兒童因?yàn)闆](méi)有補(bǔ)貼而導(dǎo)致福利水平降低。而親屬照顧審核（Approved Relative Caregiver，ARC）則擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍，加州財(cái)政將根據(jù)ARC開(kāi)始無(wú)差別地對(duì)所有寄養(yǎng)家庭進(jìn)行補(bǔ)貼。ARC無(wú)疑提高了親屬收納兒童進(jìn)行寄養(yǎng)的意愿，這既考慮到兒童在獲得親屬照顧時(shí)的優(yōu)先性、穩(wěn)定性和永久性，也考慮到了親屬照顧的經(jīng)濟(jì)效益。總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論是RFA還是ARC，都以促進(jìn)資源家庭數(shù)量和寄養(yǎng)家庭內(nèi)部資源的增加為目的，為加州家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)全面改革提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

四、美國(guó)加州兒童家庭寄養(yǎng)政策改革的內(nèi)容

(一)加州兒童家庭寄養(yǎng)改革的核心政策

加州兒童家庭寄養(yǎng)改革的兩項(xiàng)核心政策分別是2015年通過(guò)的《社會(huì)公共服務(wù)：寄養(yǎng)照顧安置：資金法案》（AB 403，Public Social Services：Foster Care Placement：Funding） 和2016年通過(guò)的《寄養(yǎng)照顧法案》（AB 1997，F(xiàn)oster Care）。此后，加州又圍繞著這兩部法案通過(guò)了一系列關(guān)于家庭寄養(yǎng)在系統(tǒng)構(gòu)建、政策實(shí)施、政策評(píng)估上的相關(guān)法案。這十余項(xiàng)法案作為改革的核心政策，涉及法律、資金、人員等多個(gè)方面，共同為加州構(gòu)建了一個(gè)全新的兒童家庭寄養(yǎng)政策體系（表2）。

表2 加州兒童長(zhǎng)期護(hù)理改革的核心法案

1.寄養(yǎng)資格審核和方案制定

從各項(xiàng)法案的具體內(nèi)容來(lái)看，改革后的加州家庭寄養(yǎng)政策以寄養(yǎng)兒童為核心，以促進(jìn)他們生活在一個(gè)穩(wěn)定、持久和資源充足的寄養(yǎng)家庭中和實(shí)現(xiàn)永久性為目標(biāo)。在對(duì)兒童和家庭進(jìn)行資格審核后，兒童在進(jìn)入家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)前、改變寄養(yǎng)家庭時(shí)、改變寄養(yǎng)服務(wù)方式時(shí)和結(jié)束寄養(yǎng)照顧時(shí)都以照顧水平確定方案（Level of Care Rate Determination Protocol，LOCP）為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體涉及寄養(yǎng)兒童的生活需求、精神健康、醫(yī)療保健、教育和家庭支持五個(gè)方面。LOCP方案測(cè)定后，兒童、監(jiān)護(hù)人、社工和相關(guān)人員就會(huì)開(kāi)展兒童和家庭會(huì)議（Children and Family Teams，CFTs）來(lái)相互協(xié)商，為其建立一個(gè)長(zhǎng)期寄養(yǎng)方案并確定對(duì)應(yīng)的寄養(yǎng)家庭和服務(wù)?？梢哉f(shuō)，LOCP和CFTs構(gòu)成了兒童進(jìn)入一個(gè)寄養(yǎng)家庭的真正起點(diǎn)，它協(xié)助兒童尋找與自身情況相匹配的資源家庭，然后再依據(jù)自身需求、寄養(yǎng)家庭可提供資源、服務(wù)人員配置、資金支持情況等現(xiàn)狀確定可行的服務(wù)計(jì)劃。

2.寄養(yǎng)服務(wù)提供和效果評(píng)估

通過(guò)了RFA資源審核的資源家庭是兒童家庭寄養(yǎng)服務(wù)開(kāi)展的基本場(chǎng)所，一般能夠滿足寄養(yǎng)兒童的日常起居需求。但在這種基礎(chǔ)性的資源家庭及其服務(wù)之外，還有治療性寄養(yǎng)（Therapeutic Foster Care，TFC）和強(qiáng)化寄養(yǎng)照顧（Intensive Services Foster Care，ISFC）兩種特殊類(lèi)型的寄養(yǎng)家庭。TFC為需要接受精神健康服務(wù)的兒童設(shè)立，其寄養(yǎng)家庭成員則需要定期與心理健康專(zhuān)家會(huì)面提供兒童日常的精神和行為情況報(bào)告；ISFC則針對(duì)涉及司法領(lǐng)域等有越軌行為的兒童，這類(lèi)寄養(yǎng)家庭中的兒童全部由州政府直接提供集中服務(wù)并進(jìn)行高強(qiáng)度的監(jiān)管。如果這三類(lèi)寄養(yǎng)家庭所提供的服務(wù)仍不能滿足需要，所有的兒童及其親屬還可以額外參與補(bǔ)充性的短期定點(diǎn)治療項(xiàng)目（Short-term Residential Therapeutic Program，STRTP）。這是一個(gè)為進(jìn)入寄養(yǎng)系統(tǒng)的所有成員提供的全天候、全方位干預(yù)的服務(wù)項(xiàng)目。服務(wù)內(nèi)容具體包括五個(gè)方面：第一，基于加州醫(yī)保的精神健康服務(wù)，包括面向寄養(yǎng)系統(tǒng)成員的診斷、治療和干預(yù)服務(wù)；第二，轉(zhuǎn)移支持服務(wù)，幫助兒童更好地適應(yīng)寄養(yǎng)家庭和服務(wù)機(jī)構(gòu)間的轉(zhuǎn)移；第三，教育支持；第四，在廣泛信息搜集和充分自主意愿的基礎(chǔ)上，協(xié)助寄養(yǎng)兒童進(jìn)行人生規(guī)劃，例如提供個(gè)人生活技能訓(xùn)練、協(xié)助職業(yè)生涯規(guī)劃等；第五，以促進(jìn)永久性為目的的相關(guān)服務(wù)，例如增強(qiáng)與原生家庭的聯(lián)系、提供法律援助等。

總的來(lái)說(shuō)，CCR改革后的兒童家庭寄養(yǎng)形成了一套從審核到評(píng)估的全流程服務(wù)體系（圖1）。改革后的寄養(yǎng)審核、寄養(yǎng)方案制定和修改以及寄養(yǎng)服務(wù)的最終目的是促進(jìn)兒童回歸家庭和實(shí)現(xiàn)永久性，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否則必須通過(guò)報(bào)告的形式交由立法部門(mén)評(píng)估。改革后的寄養(yǎng)政策在RFA和ARC的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持回歸家庭和永久性目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)與兒童實(shí)際需求的緊密結(jié)合，通過(guò)CFTs等方式突出了兒童個(gè)體需求的重要性，同時(shí)設(shè)立TFC和ISFC等多種類(lèi)型的資源家庭以增加家庭內(nèi)部服務(wù)，再輔之以STRTP項(xiàng)目整合機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)，最終通過(guò)第三方審核政策實(shí)施效果，促使加州形成了一套全新的家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)。

圖1 改革后的加州家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)

(二)加州兒童家庭寄養(yǎng)改革的補(bǔ)充政策

雖然兒童是家庭寄養(yǎng)政策的核心對(duì)象，但只針對(duì)兒童時(shí)期的政策并不足以形成一套完整的兒童福利體系。因此，作為對(duì)改革的補(bǔ)充，加州還通過(guò)了一系列與改革相配套的福利政策，將部分服務(wù)延伸到寄養(yǎng)兒童的成年后階段。這些補(bǔ)充政策具體涉及永久性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、安全保護(hù)、住房保障、教育和就業(yè)支持、健康服務(wù)和司法保護(hù)六個(gè)方面，旨在為寄養(yǎng)對(duì)象提供兒童到成年期的過(guò)渡性寄養(yǎng)服務(wù)（見(jiàn)表3）。

表3 加州兒童長(zhǎng)期護(hù)理改革的補(bǔ)充性法案

在具體實(shí)施層面，補(bǔ)充政策特別關(guān)注對(duì)女性寄養(yǎng)對(duì)象的保護(hù)，例如要求政府必須對(duì)核準(zhǔn)懷孕的寄養(yǎng)對(duì)象提供嬰兒補(bǔ)助金，且同時(shí)為跨性別者提供服務(wù)。在住房保障方面，要求州政府為高中畢業(yè)，特別是正在接受高等教育的寄養(yǎng)對(duì)象提供過(guò)渡性住房。在司法保護(hù)領(lǐng)域主要涉及對(duì)寄養(yǎng)對(duì)象在青少年法庭和青少年增能方面的權(quán)益保護(hù)。除了基礎(chǔ)性生活保障，對(duì)寄養(yǎng)對(duì)象的教育和工作支持也是補(bǔ)充政策涉及的重點(diǎn)。在教育資金支持方面，設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金為寄養(yǎng)對(duì)象提供獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)貸款等經(jīng)濟(jì)支持，還制定了對(duì)接受高等教育的寄養(yǎng)青年在校內(nèi)經(jīng)濟(jì)援助、宿舍提供等方面的實(shí)施規(guī)范。同時(shí)，為了給這些青年提供就業(yè)支持，還規(guī)定加州各地區(qū)必須制定針對(duì)寄養(yǎng)對(duì)象的工作優(yōu)先錄取計(jì)劃。健康服務(wù)是補(bǔ)充政策重點(diǎn)關(guān)注的另一個(gè)方面，例如強(qiáng)調(diào)必須保證精神健康服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性，同時(shí)要對(duì)使用精神健康藥物的寄養(yǎng)對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格保密，并上報(bào)主管機(jī)構(gòu)接受監(jiān)督。

五、美國(guó)加州兒童家庭寄養(yǎng)政策的發(fā)展

(一)政策理念目標(biāo)的深化

加州兒童家庭寄養(yǎng)政策改革標(biāo)志著加州兒童福利的重大變革，背后映射出政策理念的轉(zhuǎn)變。在自由主義的長(zhǎng)期影響之下，美國(guó)以保護(hù)為指向的家庭寄養(yǎng)直至20世紀(jì)才基本取代院內(nèi)救濟(jì)而被完全納入政府福利系統(tǒng)。在政策理念整體趨向回歸家庭的背景下，加州的改革則對(duì)兒童家庭寄養(yǎng)的理念和目標(biāo)做出了更加深入的回應(yīng)。CCR改革中的第一項(xiàng)核心政策AB403即從重新定義寄養(yǎng)家庭性質(zhì)出發(fā)以期實(shí)現(xiàn)永久性目標(biāo)——不再將寄養(yǎng)家庭視作兒童獲取長(zhǎng)期照顧的家庭，而是認(rèn)為寄養(yǎng)家庭是兒童的短期安置照顧中心。這一顛覆性認(rèn)知的意義在于，如果寄養(yǎng)家庭僅僅是一種長(zhǎng)期安置方式，那它與院內(nèi)救濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別何在？無(wú)論如何，兒童進(jìn)入寄養(yǎng)家庭應(yīng)該只是一個(gè)相對(duì)短期的過(guò)程，政策目的應(yīng)該是促使寄養(yǎng)兒童被收養(yǎng)或者回歸到原生家庭，即實(shí)現(xiàn)家庭寄養(yǎng)政策的永久性目標(biāo)。

在永久性的操作方面，改革確立了三個(gè)具體原則：重視需求、以家庭為服務(wù)核心和服務(wù)跟隨對(duì)象。首先，重視需求是實(shí)現(xiàn)永久性的核心原則。這里的需求是從心理和文化角度出發(fā)，要從兒童個(gè)體認(rèn)同感的形成、原生家庭制度和原生家庭文化出發(fā)去重新理解其進(jìn)入一個(gè)寄養(yǎng)家庭時(shí)的新需求。要想實(shí)現(xiàn)從“寄養(yǎng)家庭”到“回歸家庭”的轉(zhuǎn)化，就需要強(qiáng)化兒童對(duì)于寄養(yǎng)家庭的歸屬，使他們意識(shí)到寄養(yǎng)家庭不僅是一個(gè)滿足物質(zhì)和精神需求的物理環(huán)境，而是一個(gè)能夠被認(rèn)同為“家庭”的場(chǎng)所，這樣能夠?yàn)楹罄m(xù)服務(wù)提供基礎(chǔ)。第二，以家庭服務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)寄養(yǎng)兒童獲取的福利服務(wù)可以針對(duì)整個(gè)寄養(yǎng)家庭展開(kāi)。這樣既可以關(guān)注到寄養(yǎng)對(duì)象所在寄養(yǎng)家庭的整體需求，也可以增進(jìn)家庭成員的內(nèi)部互動(dòng)和相互認(rèn)同。第三，服務(wù)跟隨兒童，目的在于保證服務(wù)的連續(xù)性。如果兒童需要輪換到下一個(gè)寄養(yǎng)家庭，他們的服務(wù)也不應(yīng)該因?yàn)榈赜蚝腿藛T的不同而中斷，即服務(wù)不應(yīng)受到兒童在寄養(yǎng)家庭流轉(zhuǎn)的影響而穩(wěn)定開(kāi)展。

(二)政策服務(wù)對(duì)象的擴(kuò)充

政策服務(wù)對(duì)象的擴(kuò)充具體涉及對(duì)年齡段和群體的擴(kuò)充。從年齡段來(lái)看，加州的家庭寄養(yǎng)政策對(duì)象目前有兒童和青年兩類(lèi)。雖然政策重點(diǎn)關(guān)注兒童保護(hù)，但兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，過(guò)程中的福利服務(wù)需求也十分復(fù)雜。因此，加州的兒童家庭寄養(yǎng)政策逐漸發(fā)展成為一個(gè)圍繞兒童及其成年階段的綜合、持續(xù)的政策體系，其中的關(guān)鍵就是兒童到青年時(shí)期的過(guò)渡階段。以教育為例，美國(guó)高昂的高等教育成本使原本有機(jī)會(huì)獲取高等教育的寄養(yǎng)兒童一旦成年，就可能會(huì)因?yàn)槊撾x兒童家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)而面臨住房、醫(yī)療等壓力最終輟學(xué)。將政策對(duì)象擴(kuò)充至成年后，即使寄養(yǎng)兒童在成年后沒(méi)能及時(shí)獲取其他福利服務(wù)，兒童家庭寄養(yǎng)政策也仍然能夠?yàn)樗麄兲峁┮欢ǖ倪^(guò)渡支持。

改革還特別關(guān)注寄養(yǎng)對(duì)象中的少數(shù)族裔、女性和跨性別者三類(lèi)弱勢(shì)群體。雖然加州的相關(guān)政策在全美都處于前列，但伴隨著全美福利不平等問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，政策的公正性也重回改革的核心，如果兒童福利政策不能促進(jìn)兒童群體間資源獲取的平等，就遑論社會(huì)的公正。CCR改革十分注重關(guān)照弱勢(shì)群體，幫助他們?cè)诩彝ゼ酿B(yǎng)系統(tǒng)中獲取更多資源，力求實(shí)現(xiàn)兒童福利領(lǐng)域的平等。雖然目前政策對(duì)不平等問(wèn)題的緩解程度有限，但對(duì)弱勢(shì)群體在政策層面的關(guān)注是對(duì)福利不平等的現(xiàn)實(shí)做出積極回應(yīng)，更凸顯了福利政策促進(jìn)社會(huì)公正的重要作用。

(三)政策實(shí)施內(nèi)容的豐富

與已有的兒童家庭寄養(yǎng)政策相比，改革的內(nèi)容并不僅僅限于政策本身，更將內(nèi)容延伸到與其他兒童政策的銜接：一方面通過(guò)實(shí)施預(yù)防服務(wù)，將家庭寄養(yǎng)作為安全保護(hù)的最后手段，盡可能避免兒童進(jìn)入家庭寄養(yǎng)；另一方面重視兒童脫離家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)后的過(guò)渡服務(wù)，達(dá)成兒童回歸家庭的永久性目標(biāo)。不僅在加州，預(yù)防服務(wù)也逐漸在全美的兒童政策中受到重視。聯(lián)邦政府的FFPSA就要求全美家庭服務(wù)必須優(yōu)先給那些可能需要家庭寄養(yǎng)的兒童提供預(yù)防服務(wù)，其資金也可以用于預(yù)防家庭寄養(yǎng)相關(guān)的支持和培訓(xùn)。這些政策趨勢(shì)都反映出家庭寄養(yǎng)政策應(yīng)該是作為兒童保護(hù)和兒童福利的底線而構(gòu)建，換言之，兒童福利首先要以原生家庭為基礎(chǔ)提供福利服務(wù)，只要還存在提供原生家庭服務(wù)的可能性，都不予采用家庭寄養(yǎng)。一旦兒童必須進(jìn)入家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)，改革后的政策也會(huì)圍繞著回歸家庭和永久性目標(biāo)展開(kāi)服務(wù)。

此外，在從家庭預(yù)防到寄養(yǎng)服務(wù)再到回歸家庭的復(fù)雜過(guò)程中，協(xié)調(diào)和整合所有人員和服務(wù)的難度也不容忽視。而改革后的LOCP就通過(guò)形成兒童需求的案卷記錄，在為寄養(yǎng)安置和寄養(yǎng)服務(wù)提供客觀依據(jù)的同時(shí)，更能夠促進(jìn)寄養(yǎng)體系內(nèi)的人員協(xié)調(diào)和服務(wù)整合。改革同時(shí)還改變了寄養(yǎng)服務(wù)的提供渠道。改革前的寄養(yǎng)服務(wù)是與家庭綁定的，寄養(yǎng)家庭是兒童服務(wù)提供中介，一旦寄養(yǎng)對(duì)象需要進(jìn)行寄養(yǎng)家庭間的轉(zhuǎn)移、脫離寄養(yǎng)家庭再進(jìn)入等，就難以保證所獲服務(wù)的連續(xù)性。而改革后的服務(wù)與寄養(yǎng)脫鉤并與服務(wù)對(duì)象綁定并非淡化寄養(yǎng)家庭的重要性，而是將服務(wù)從寄養(yǎng)家庭中剝離出來(lái)，使得服務(wù)能夠直接落實(shí)到寄養(yǎng)兒童身上，讓家庭寄養(yǎng)盡量與院內(nèi)救濟(jì)劃分界限，從側(cè)面保證服務(wù)的延續(xù)性和質(zhì)量，這也充分體現(xiàn)了CCR改革對(duì)兒童需求和服務(wù)水平的高度重視。

六、相關(guān)兒童家庭寄養(yǎng)政策改革對(duì)我國(guó)的啟示

雖然家庭寄養(yǎng)是世界范圍內(nèi)普遍采用的兒童福利制度，但各國(guó)在兒童家庭寄養(yǎng)政策背景、政策對(duì)象等方面都不盡相同。民政部（2019）數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，我國(guó)共有孤兒23.3萬(wàn)人，其中社會(huì)散居孤兒16.9萬(wàn)人，辦理收養(yǎng)登記1.3萬(wàn)件，這些未辦理收養(yǎng)登記的孤兒都是當(dāng)前我國(guó)兒童寄養(yǎng)的潛在對(duì)象。從我國(guó)兒童家庭寄養(yǎng)的政策發(fā)展來(lái)看，以2000年的民政部等十一個(gè)部門(mén)共同頒布的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)的通知》中對(duì)寄養(yǎng)的探索為起點(diǎn)，在2003年《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》的基礎(chǔ)之上，兒童家庭寄養(yǎng)歷經(jīng)十余年發(fā)展，以2014年出臺(tái)的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》為界，進(jìn)入了制度化發(fā)展階段，寄養(yǎng)對(duì)象、寄養(yǎng)條件、寄養(yǎng)關(guān)系確立和解除、寄養(yǎng)監(jiān)督管理等多方面都已經(jīng)基本明確。從寄養(yǎng)對(duì)象的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)家庭寄養(yǎng)主要針對(duì)孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童，有殘障等特殊疾病的兒童不予寄養(yǎng)；從寄養(yǎng)關(guān)系的解除看，寄養(yǎng)兒童依法被收養(yǎng)、被親生父母或者其他監(jiān)護(hù)人認(rèn)領(lǐng)即應(yīng)解除寄養(yǎng)關(guān)系，符合收養(yǎng)條件、有收養(yǎng)意愿的寄養(yǎng)家庭則可以?xún)?yōu)先收養(yǎng)寄養(yǎng)兒童。已有的政策對(duì)比顯示，我國(guó)的現(xiàn)行的家庭寄養(yǎng)制度更側(cè)重于對(duì)孤兒和無(wú)人照料兒童提供基本生活保障，美國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)對(duì)象范圍更廣、服務(wù)更多，且更加側(cè)重于安全保護(hù)。立足于我國(guó)的政策發(fā)展現(xiàn)實(shí)，加州的CCR改革為中國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)政策帶來(lái)了以下幾點(diǎn)啟示：

第一，需要明確家庭寄養(yǎng)政策在我國(guó)兒童福利政策中的位置，劃清寄養(yǎng)政策與收養(yǎng)政策的邊界，促進(jìn)寄養(yǎng)政策與其他政策的銜接。從我國(guó)現(xiàn)行的兒童寄養(yǎng)規(guī)定來(lái)看，一旦確定了收養(yǎng)關(guān)系，就需要解除寄養(yǎng)關(guān)系，但政策并沒(méi)有明確相關(guān)支持措施來(lái)促進(jìn)兒童從家庭寄養(yǎng)向收養(yǎng)的轉(zhuǎn)變（梁土坤，2015）。寄養(yǎng)在孤兒救助中扮演的角色、寄養(yǎng)和收養(yǎng)的銜接都是亟待厘清的關(guān)鍵問(wèn)題。提高寄養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)兒童回到原生家庭或者被收養(yǎng)都是各國(guó)家庭寄養(yǎng)政策的目標(biāo)所在，只有區(qū)分好寄養(yǎng)與收養(yǎng)，才能確定寄養(yǎng)家庭對(duì)于寄養(yǎng)兒童的權(quán)責(zé)義務(wù)，才能找準(zhǔn)家庭寄養(yǎng)政策在我國(guó)兒童政策中的定位。

第二，需要建立符合中國(guó)福利發(fā)展實(shí)際的兒童家庭寄養(yǎng)政策體系，重視兒童需求和服務(wù)提供。美國(guó)的家庭寄養(yǎng)政策面向每一位有安全風(fēng)險(xiǎn)的兒童，其寄養(yǎng)政策也設(shè)置了多種類(lèi)型的資源家庭，以?xún)和?、長(zhǎng)期的評(píng)估方案和多方協(xié)商共識(shí)為基礎(chǔ)，再針對(duì)性的選擇機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，并補(bǔ)充以教育、住房、醫(yī)療等多個(gè)方面的具體政策，為兒童構(gòu)建了一個(gè)全面的服務(wù)體系。在我國(guó)，家庭寄養(yǎng)主要面向的是沒(méi)有監(jiān)護(hù)人提供生活保障的兒童，政策覆蓋內(nèi)容相對(duì)狹窄。因此，我國(guó)家庭寄養(yǎng)政策的規(guī)模和模式也許并不在于形成一個(gè)類(lèi)似于美國(guó)的無(wú)所不包的完備體系，而在于建立一個(gè)能夠滿足特殊類(lèi)型兒童需求的服務(wù)體系。

第三，需要加強(qiáng)對(duì)兒童寄養(yǎng)政策的評(píng)估和監(jiān)管。家庭寄養(yǎng)的評(píng)估包括對(duì)寄養(yǎng)對(duì)象的評(píng)估和對(duì)寄養(yǎng)家庭的評(píng)估。只有對(duì)這兩方面都進(jìn)行全面評(píng)估并實(shí)施行之有效的監(jiān)督，才能形成良性的寄養(yǎng)安置。2019年民政部頒布的《家庭寄養(yǎng)評(píng)估》已經(jīng)初步建立了一個(gè)兒童寄養(yǎng)資格和需求的評(píng)估體系，從我國(guó)寄養(yǎng)家庭資質(zhì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，寄養(yǎng)家庭的準(zhǔn)入門(mén)檻還比較低，這可能導(dǎo)致家庭內(nèi)資源不足或無(wú)法匹配兒童需求。此外，一些資源缺乏的家庭甚至?xí)讷@取資格后假借名義募款斂財(cái)，這更需要民政部門(mén)和兒童福利相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，防止侵害兒童權(quán)益的事件發(fā)生。

第四，需要增加對(duì)寄養(yǎng)家庭的資金支持，完善資金的使用和監(jiān)督機(jī)制。目前我國(guó)對(duì)兒童家庭寄養(yǎng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有作出統(tǒng)一規(guī)定，地方政府多數(shù)參考兒童的孤殘補(bǔ)貼發(fā)放寄養(yǎng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低。然而，家庭寄養(yǎng)政策良性發(fā)展的前提之一就是能夠找到眾多資源充足且愿意提供寄養(yǎng)服務(wù)的家庭，僅僅依靠社會(huì)成員的無(wú)私奉獻(xiàn)顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)，缺乏資金支持則必然導(dǎo)致寄養(yǎng)家庭難覓，只有為寄養(yǎng)家庭的資金補(bǔ)助提供制度性保障，才能提高社會(huì)成員參與家庭寄養(yǎng)的積極性，促進(jìn)兒童在寄養(yǎng)家庭內(nèi)的需求滿足。在此基礎(chǔ)上，更要通過(guò)各種機(jī)制監(jiān)督資金使用，保障資金真正用于寄養(yǎng)兒童及其所需的滿足。

建構(gòu)中國(guó)特色的兒童福利體系必須依據(jù)國(guó)情確立兒童福利體系的基本原則和方向（陸士楨，2017）。中國(guó)福利體系中目前對(duì)于兒童、兒童到成年階段的政策和制度建設(shè)還處于發(fā)展階段，重視這一時(shí)期的政策安排對(duì)于兒童和社會(huì)發(fā)展意義重大。雖然中國(guó)的兒童家庭寄養(yǎng)政策在福利理念、福利模式選擇和福利發(fā)展歷史方面都與美國(guó)存在一定差異，但從加州的改革來(lái)看，以回歸家庭為目標(biāo)，為政策構(gòu)建完善的管理、服務(wù)、評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制等具體做法仍然能夠?qū)ξ覈?guó)的家庭寄養(yǎng)政策和兒童福利建設(shè)有所啟發(fā)。