社會保障政策反饋的研究進展及對中國的啟示——基于文獻綜述的視角

王紅波

一、研究背景與研究目的

早期的政治學(xué)研究通常將政策視為政治行動或政治力量的結(jié)果（Pierson，1993），即政策是經(jīng)過一定的政治過程被制定并實施的，政治和政策之間是一種單向的影響與被影響關(guān)系。那么，政策被制定并實施以后將如何影響生成它的政治過程呢？即“新政策如何塑造新政治？”（Moynihan & Soss，2014）。隨著相關(guān)研究的深入，政治研究中的反饋視角對這一疑問進行了回答，反饋視角將政治與政策視為一種持續(xù)的相互作用的雙向關(guān)系，認(rèn)為政策不僅僅是政治目標(biāo)，也是一種政治力量，能夠重新配置權(quán)力的基本條件，重新定位政治關(guān)系中的行動者并重塑政治行動者的身份、理解、利益和偏好（Moynihan& Soss，2014），進而達到塑造新政治的結(jié)果。這種政策對政治所產(chǎn)生的影響是一種政策目標(biāo)之外的非預(yù)期效應(yīng)，政治學(xué)者和公共政策學(xué)者將該過程稱為政策反饋（Policy Feedback）。20世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)政府職權(quán)范圍的擴大對這一研究方向的發(fā)展起到了促進作用，因為頻繁的政府活動使人們更加關(guān)注公共政策對政治進程的影響，越來越多的研究者認(rèn)為政策不僅僅是政治進程的產(chǎn)出，而且作為政治進程的投入極大地改變著我們的政治、社會及經(jīng)濟狀況（Pierson，1993）。在這一背景下，近年來國外政策反饋研究取得了較為長足的進展。盡管政策反饋已被認(rèn)為是解釋政策如何產(chǎn)生政治效應(yīng)的具有競爭性的理論，我國政治學(xué)和公共政策領(lǐng)域?qū)@一理論的研究文獻仍付之闕如。及時歸納政策反饋理論的研究進展，并運用政策反饋理論對我國公共政策的政治影響效應(yīng)進行分析，有助于更深入地刻畫我國公共政策與政治進程間的互動關(guān)系。

由于福利政策通常關(guān)系公民的切身利益，福利改革往往使公民與國家間的聯(lián)結(jié)關(guān)系更為緊密。在大量的國外政策反饋研究中，探討福利政策對國家、公民等主體政治影響的文獻占據(jù)了核心部分，這些研究關(guān)注福利政策對國家能力的擴展或制約，對相關(guān)利益集團的塑造以及對公民政治參與、政治態(tài)度的促進或抑制作用（Pierson，1993；Mettler，2019）。在我國，以基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障制度、社會救助等為內(nèi)容的社會保障政策是國家為公民提供的福利政策的主體組成部分，且處于制度變革定型的關(guān)鍵期。廣覆蓋、深變革的社會保障政策極可能對相關(guān)政治進程產(chǎn)生較強的政策反饋效應(yīng)。對這一問題的研究，既可以從一具體的政策領(lǐng)域觀察我國公共政策產(chǎn)生的政治反饋效應(yīng)，也有助于透視社會保障政策對相關(guān)政策主體產(chǎn)生的政治影響，進而為調(diào)整、改革和完善社會保障政策提供理論依據(jù)?；诖?，本文聚焦于社會保障的政策反饋研究，通過梳理相關(guān)文獻，試圖分析和歸納社會保障政策反饋的主要議題及反饋機制，以期能夠更深入地理解我國社會保障與政治進程間的關(guān)系，并為政策反饋理論在我國社會保障政策研究中的應(yīng)用提供借鑒。本文余下內(nèi)容共包括四個部分：第二部分歸納了政策反饋理論的定義、發(fā)展、反饋機制與反饋類型，從宏觀上對政策反饋理論進行梳理，為社會保障政策反饋的分析奠定基礎(chǔ)。第三部分歸納了社會保障政策反饋研究的主要議題。第四部分聚焦社會保障政策反饋對公民政治行為的影響，從三個維度剖析了其內(nèi)在機制。第五部分闡述了社會保障政策反饋理論應(yīng)用于中國研究的必要性和具體建議。

二、政策反饋：理論發(fā)展、反饋機制與反饋類型

政策反饋理論源于歷史制度主義并經(jīng)歷了從寬泛的思想到內(nèi)涵明確的演變過程。20世紀(jì)90年代初，Pierson在以往研究的基礎(chǔ)上拓展了政策反饋的內(nèi)涵，提出了政策反饋的兩大作用機制：資源激勵效應(yīng)和解釋效應(yīng)。Pierson的研究為后續(xù)研究，尤其是大量實證研究提供了理論基礎(chǔ)。近年來，部分學(xué)者根據(jù)實證分析結(jié)果進一步將政策反饋分為正反饋效應(yīng)和負(fù)反饋效應(yīng)，增強了政策反饋效應(yīng)對現(xiàn)實政治的解釋力。

（一）政策反饋理論的發(fā)展過程

政策反饋研究嵌入在歷史制度主義的傳統(tǒng)中，強調(diào)歷史建構(gòu)的政策制度對政治發(fā)展的影響（Amenta，1998）。歷史制度主義認(rèn)為，政治進程只有隨著時間的推移才能被很好地理解，政府對個人行為的結(jié)構(gòu)性約束是個人政治行為的重要來源（Pierson，1993）。因此，歷史制度主義學(xué)者關(guān)注公共政策的時間維度，注重分析現(xiàn)有政策隨著時間對政治和政策制定的重塑作用。Weir等提出了政策反饋的早期定義，“社會政策一旦制定，會反過來重新塑造國家組織本身，并影響社會群體的目標(biāo)和有關(guān)聯(lián)盟參與政治斗爭的持續(xù)性”，并引用美國社會保障項目擴展的案例加以說明：1935年美國建立的養(yǎng)老保險項目在聯(lián)邦政府內(nèi)創(chuàng)造了一個官僚選區(qū)（Bureaucratic Constituency），①此處的官僚選區(qū)指由聯(lián)邦政府內(nèi)部公務(wù)員選民構(gòu)成的支持性選舉力量。而官僚選區(qū)在隨后數(shù)十年中相互動員起來保護并擴大了養(yǎng)老保險項目（Weir et al.，1988）。后續(xù)諸多研究雖然使用不同的形式表達政策反饋的定義，但其內(nèi)核并沒有變化，都旨在回答政策反饋的核心問題，即“政策一旦產(chǎn)生，如何重塑政治，這種轉(zhuǎn)變又如何影響隨后的政策制定？”（Beland and Schlager，2019）。

Mettler將政策反饋研究劃分為兩個階段，第一代政策反饋研究的學(xué)者們主要從經(jīng)驗性的實證角度驗證了政策反饋效應(yīng)的存在，如政策可能影響公民的政治態(tài)度，進而產(chǎn)生政策支持者，也可能影響公民的政治參與度，進而促使公民采取政治行動以倡導(dǎo)擴大受益政策的規(guī)模（Pierson，1993；Skocpol，1992；Schneider & Ingram，1993）。第二代政策反饋研究者更進一步對政策反饋產(chǎn)生機制進行了分析，認(rèn)為政策反饋并不總能發(fā)生，并具體說明了反饋效應(yīng)發(fā)生的條件、效應(yīng)大小、驅(qū)動政策反饋的動機等（Patashnik &Zelizer，2013；Morgan & Campbell，2011）。例如，雖然公共政策在美國日益扮演著重要的角色，但公民對政府的不滿所導(dǎo)致的“政府與公民隔離”（Government-Citizen Disconnect）問題削弱了政策對公民政治參與的促進作用（Mettler，2019）。近來相關(guān)研究越來越重視政策設(shè)計以及更大范圍內(nèi)的制度背景對政策反饋效應(yīng)的影響，并將組織等因素納入政策與政治互動的鏈條中，如Goss等討論了政策如何通過非營利組織對公民融入、公民政治參與產(chǎn)生影響（Goss et al.，2019）。

（二）政策反饋的機制：資源激勵效應(yīng)與解釋效應(yīng)

政策反饋理論發(fā)展的一個里程碑是1993年P(guān)ierson對政策反饋機制的歸納。Pierson圍繞政策對政府精英、利益集團和公眾的影響，探討了政策反饋何以發(fā)生的問題。他認(rèn)為政策反饋的產(chǎn)生機制主要有兩個：一是政策可以創(chuàng)造資源和激勵。公共政策可以為政府精英、利益集團和大眾的相關(guān)互動創(chuàng)造激勵條件，如通過政策設(shè)計增加特定群體在決策中的發(fā)言權(quán)，以此強化相關(guān)群體對政策的支持。還可以直接為相關(guān)活動的開展提供資源，如通過立法為相應(yīng)組織提供資金或為個體加入特定群體創(chuàng)造激勵條件。政策通過創(chuàng)造資源和激勵來影響相關(guān)主體的政治行為，這一過程被稱作資源激勵效應(yīng)。二是政策本身承載的信息和含義，可以為相關(guān)政策主體對政策議題的認(rèn)知起到解釋作用。解釋性視角認(rèn)為，政策受眾會根據(jù)政策內(nèi)容傳遞的信息來調(diào)整自己的認(rèn)知，而認(rèn)知的調(diào)整則會影響自我的政治行為和態(tài)度。政策通過信息內(nèi)容的解釋作用影響行動者的態(tài)度和行為，進而塑造政治的這一過程被稱作解釋效應(yīng)。在闡述以上兩個機制的基礎(chǔ)上，Pierson結(jié)合政策影響的三類主體，從兩個維度歸納了政策影響政治的六種具體途徑（見表1）。對政府精英而言，政策的資源激勵效應(yīng)能夠影響其行政能力，這是因為，具備可行性的政策需要訓(xùn)練有素、經(jīng)驗豐富的政府官員來制定和執(zhí)行，而既往政策本身就是政府官員獲得豐富經(jīng)驗資源的載體，在既往政策的經(jīng)歷中政府精英的行政能力會得到提升。解釋效應(yīng)體現(xiàn)為政府精英的政策學(xué)習(xí)，政府精英會對既往政策的信息、價值等進行感知和學(xué)習(xí)，所學(xué)習(xí)到的經(jīng)驗或教訓(xùn)往往是新政策制定的依據(jù)；對利益集團而言，政策的資源激勵效應(yīng)反映在政策提供的額外收益、組織機會（Organizing Niches）、資金或渠道可以為利益集團的壯大提供幫助，因為公共政策所提供的資金支持、干預(yù)的方向和干預(yù)效果等往往會影響相關(guān)利益集團的組織動員、收益和發(fā)展機會等。解釋效應(yīng)則體現(xiàn)在政策學(xué)習(xí)效果、政策可見性及政策追溯性等會塑造利益集團對政策的理解和認(rèn)識；①政策可見性（visibility of policies）指政策能夠體現(xiàn)政府在其中扮演角色的程度；政策追溯性（traceability of policies）指有關(guān)結(jié)果是否與政府政策直接相關(guān)，以及與結(jié)果相關(guān)的政府政策是否可以追溯到責(zé)任人。對公眾而言，政策的資源激勵可能產(chǎn)生鎖定效應(yīng)（“Lock-in”Effects），使個體沿著政策發(fā)展道路的特定方向行動，解釋效應(yīng)則會根據(jù)政策可見性和追溯性的不同對個體行為產(chǎn)生不同影響（Pierson，1993）。

表1 政策反饋機制的六種途徑

（三）政策反饋的類型：正反饋效應(yīng)與負(fù)反饋效應(yīng)

1.正反饋效應(yīng)及其機制

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代政治的特點是正向政策反饋，即過去的決策導(dǎo)致政策的自我強化（Jaime-Castillo & Fernandez，2013）。這一認(rèn)識的基礎(chǔ)與Pierson提出的政策對政治的鎖定效應(yīng)密不可分，他借鑒制度主義學(xué)派諾斯提出的“路徑依賴”理論探索了現(xiàn)有政策如何產(chǎn)生限制未來政策發(fā)展的鎖定功能?！罢弋a(chǎn)生的激勵會促進復(fù)雜社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，進而增加采用可替代性方案的成本，阻礙退出當(dāng)前政策的道路”（Pierson，1993），因此，政策一旦實施，會產(chǎn)生大規(guī)模的鎖定效應(yīng)并遵循路徑依賴而發(fā)展（Pierson，2000）。那些試圖從政治上廢除或更改政策的官僚會受到利益集團及選民的抵制，這使得新政策往往比已經(jīng)成熟的政策更加脆弱（Pierson，1994）。Jaime-Castillo根據(jù)路徑依賴原理總結(jié)了正反饋效應(yīng)的三種發(fā)生機制：一是政策會為受益者創(chuàng)造利益，進而贏得更多的政治支持。如隨著美國社會保障待遇水平的提高，受益者會督促國會進一步支持社會保障政策（Campbell，2003）。二是政策會產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期，使政策制定者和政策受眾傾向于根據(jù)現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略設(shè)計，進而產(chǎn)生沉沒成本。三是政策可以傳遞政策價值的信息來源和意義，進而塑造公平正義的社會規(guī)范，如高福利國家的社群主義價值觀會培育互惠互助的文化承諾，進而增加受益人對既有政策的政治支持（Jaime-Castillo & Fernandez，2013）。在這三種機制的作用下，政策產(chǎn)生了正向反饋的鎖定效應(yīng)，進而贏得了政策受眾的政治支持，使既有政策難以變更。例如，20世紀(jì)90年代中期，美國養(yǎng)老保障政策私有化的改革困境是政策正向反饋的典型事例。自1979年以后，隨著新自由主義的盛行，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了養(yǎng)老社會保險私有化的思潮及實踐（李珍，2010），美國的養(yǎng)老保險制度也受到了自由派政治家要求變革現(xiàn)收現(xiàn)付制度的挑戰(zhàn)。然而，由于從現(xiàn)收現(xiàn)付向基金制的轉(zhuǎn)型要求改革時的員工在為自己繳費的同時，繼續(xù)為上一代退休者提供資金，轉(zhuǎn)制成本成為了養(yǎng)老保險私有化不可逾越的障礙（Myles & Pierson，2001），最終的私有化改革浪潮以小部分工資稅轉(zhuǎn)入個人賬戶的方式結(jié)束，僅僅達到了部分私有化的目的（Beland，2005）。

2.負(fù)反饋效應(yīng)及其機制

政策反饋理論提出以來，正反饋效應(yīng)一直是相關(guān)研究的重點。Larsen通過對已發(fā)表的65篇定量政策反饋文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，探討政策對公民政治行為和政治態(tài)度影響的文獻往往具有正反饋效應(yīng)的研究發(fā)現(xiàn)，并借此得出了社會政策更多的是增加而不是削弱社會支持的結(jié)論（Larsen，2019）。然而，隨著研究的深入，不少學(xué)者對正反饋效應(yīng)過度強調(diào)歷史決定的觀點提出了質(zhì)疑。不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)，積極的政治動員、聯(lián)盟的形成以及政策反對力量的長期累積都會削弱正向鎖定過程，逐漸與現(xiàn)有政策產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性背離，進而更改以往的政策鎖定（Thelen，2004；Jaime-Castillo & Fernandez，2013）。因此，由于在社會生活中反復(fù)出現(xiàn)不可預(yù)見的結(jié)果，政策會產(chǎn)生負(fù)反饋效應(yīng)（Weaver，2010）。例如，從另一個角度看，前文中美國養(yǎng)老保險部分私有化的政策選擇，也是社會保障政策在新自由主義力量政治動員下出現(xiàn)負(fù)向政策反饋的結(jié)果。Jacobs等總結(jié)了出現(xiàn)負(fù)反饋效應(yīng)的三種力量：一是動員社會利益集團但出現(xiàn)意外的政策損失，原因包括權(quán)力機構(gòu)的變更、政策制定者面臨短期的選舉壓力、其他社會政策的干預(yù)等；二是公眾的認(rèn)知損失，指政府在政策調(diào)整時會向選民宣傳政策變更的必要性，但這種互動受到選民負(fù)面偏好等的影響，進而削弱選民基礎(chǔ)；①負(fù)面偏好（negativity bias）指與積極信息相比，人們更容易受到負(fù)面信息的影響。此處指選民更容易受政策變更帶來的負(fù)面效應(yīng)的影響，而較少關(guān)注政策變更帶來的積極效應(yīng)，因此，政策變更可能會削弱選民基礎(chǔ)。三是備選政策方案的擴展，由于隨著時間推移，現(xiàn)行政策的問題會增多，備選政策方案也會增加，人們便傾向于尋找替代性政策方案，進而改變既有的鎖定效應(yīng)。例如，在人口老齡化深入發(fā)展和福利待遇剛性的背景下，德國、意大利和瑞典等歐洲國家的養(yǎng)老金計劃都面臨收支不平衡的財務(wù)壓力，因此不得不漸進式地進行制度改革。

總之，在近期政策反饋的研究中，學(xué)者們明確提出政策反饋包括正反饋效應(yīng)和負(fù)反饋效應(yīng)兩種具體類型（Jacobs，2015），而且兩種反饋效果不一定是相互抵觸的，可以在不同的時間跨度內(nèi)發(fā)揮各自作用（Larsen，2019）。

三、社會保障政策反饋研究的主要議題

前文對政策反饋理論及最新研究進展做了簡要梳理，事實上，大多數(shù)政策反饋研究文獻在進行理論歸納和實證檢驗時選用的案例均集中在福利政策領(lǐng)域，尤其是以養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障為代表的社會保障政策領(lǐng)域。下文將聚焦于社會保障政策領(lǐng)域的政策反饋研究，歸納社會保障政策與政治間的互動關(guān)系，特別是探究社會保障政策反饋的具體路徑和微觀機制。從既有文獻研究看，社會保障的政策反饋研究集中于三個議題：一是對國家能力的影響。通過分析國家能力與社會保障政策出臺、變革過程的關(guān)系，探究社會保障政策調(diào)整對國家能力的形塑作用；二是對利益集團的影響。通過觀察社會保障政策變革過程中各種利益集團的形成、發(fā)展與式微，剖析社會保障政策對利益集團的政治影響；三是對公眾政治行為的影響。重點聚焦在社會保障政策對公眾政治態(tài)度、政治參與等方面的作用，闡釋社會保障政策對塑造公民政治意識、促進民主政治發(fā)展的效果。事實上，政策反饋文獻主要集中于對公民政治行為塑造的探討，因此，本文第四部分將專門對社會保障政策塑造公民政治行為的機制做進一步分析。

（一）社會保障與國家能力

美國政府在福利國家建設(shè)中作用的演變顯示，擴大國家能力是社會保障政策反饋效應(yīng)的重要表現(xiàn)。美國現(xiàn)行社會保障制度奠基于1935年的《社會保障法案》，之后雖歷經(jīng)調(diào)整，但社會保障政策所強化的聯(lián)邦行政機構(gòu)及內(nèi)部官僚游說團體使得聯(lián)邦社會保障計劃得以保存并持續(xù)擴大。以二戰(zhàn)期間為例，當(dāng)時聯(lián)邦社會保障政策面臨來自多方的意識形態(tài)挑戰(zhàn)和政治威脅，但成立不久的社會保障委員會（SSB）卻成功地維護了社會保障計劃的完整性。1946年社會保障管理局（SSA）取代社會保障委員會，但其制度維護能力更加強大。歷史經(jīng)驗顯示，許多SSA成員通過說服國會關(guān)鍵議員和政治人物促進了諸如Medicare等項目的實施。因此，盡管戰(zhàn)后美國社會保障的擴大受到了其他如人口、經(jīng)濟和政治因素的促成，但SSA轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€有影響力的官僚游說團體對這一趨勢發(fā)揮了重要作用（Beland，2010）。正因如此，美國社會保障后續(xù)改革中的私有化浪潮并未真正動搖聯(lián)邦政府建立的普遍性社會保障項目根基，而社會保障體系演進過程中貫穿始終的主線卻是，聯(lián)邦政府代表的國家機器承擔(dān)了更多保護公民以有效應(yīng)對現(xiàn)代社會風(fēng)險的責(zé)任，使得在信奉自由市場經(jīng)濟的美國，聯(lián)邦政府依然是社會保障體系發(fā)展的主導(dǎo)力量（徐曉新等，2013）。

（二）社會保障與利益集團

公共政策對利益集團的政治影響是政策反饋研究的重要領(lǐng)域之一，其關(guān)注點是新政策如何影響政治過程中相關(guān)結(jié)盟群體的社會身份、政治目標(biāo)和行動能力。社會保障政策對利益集團政治行為的形塑作用已被許多學(xué)者所關(guān)注，Skocpol研究指出，美國內(nèi)戰(zhàn)期間退役軍人養(yǎng)老金規(guī)模的擴大促進了退役老兵組織的出現(xiàn)，進而使這些組織始終為爭取更加慷慨的聯(lián)邦福利而行動（Skocpol，1992）。另一個較為典型的案例是養(yǎng)老金政策與美國退休人員協(xié)會（AARP）政治行為的互動。1935年的《社會保障法案》雖然對養(yǎng)老金政策進行了首次立法規(guī)范，但在二戰(zhàn)前美國養(yǎng)老金制度一直存在覆蓋面有限，不同地區(qū)養(yǎng)老金水平差別較大的問題。二戰(zhàn)結(jié)束后不久，美國對養(yǎng)老金政策進行了較大改革，促進了養(yǎng)老保險制度適用范圍的擴大和待遇水平的提高，參保人規(guī)模在1949年已經(jīng)占到了勞動力比例的49%（楊斌、丁建定，2015）。在此背景下，美國退休人員協(xié)會于20世紀(jì)50年代成立，越來越多地參與到美國社會保障政策改革的辯論之中，推動了養(yǎng)老保障的擴展和醫(yī)療保險制度的建立，被美國政界稱為“灰色游說”組織（Gray Lobby），并逐步演變?yōu)槊绹畲蟮睦婕瘓F之一（Weiss，1997）。因此，政策反饋理論認(rèn)為政策遺產(chǎn)的性質(zhì)影響著利益集團的形成和動員（Pierson，1993），而美國養(yǎng)老金政策與退休人員協(xié)會的政治互動，說明了特定社會保障政策的發(fā)展如何促進利益集團的形成，進而影響政治和政策制定（Beland，2010）。

（三）社會保障與公民政治行為

根據(jù)Pierson對政策反饋機制影響主體的劃分，公民政治行為是社會保障政策反饋的另一重要領(lǐng)域。事實上，20世紀(jì)90年代以來，政策反饋文獻對政治學(xué)、社會學(xué)等研究最具影響力和貢獻最大的研究領(lǐng)域恰恰是對公民政治行為的分析（Beland，2010）。而在這些文獻中，大部分關(guān)注的政策領(lǐng)域集中在社會保障政策范圍內(nèi)，涉及養(yǎng)老金、醫(yī)療保險、社會救助等，其研究視角主要包括三類：一是對不同特征受益群體的政治行為差異的分析，如社會救助對年輕公民參與的影響（Swartz et al.，2009），社會保障對不同收入水平的老年人政治參與的影響（Campbell，2002），社會救助資格改革對低收入婦女投票行為的影響等等（Corman，2017）。二是將公民政治行為區(qū)分為政治態(tài)度和公民參與，或?qū)⒐駞⑴c再細(xì)分為政治參與（重點是政治選舉投票）和社會參與（非政治性的社會選舉投票）的研究，如部分研究將政治態(tài)度作為結(jié)果變量，探討政策受眾對政府支出偏好、政府責(zé)任歸屬、以及福利國家政策的支持等（Soss & Keiser，2006）。Guo等在區(qū)分政治參與和社會參與的前提下，研究了中國社會保險結(jié)構(gòu)對不同公私性質(zhì)單位職工參與方式的影響（Guo & Ting，2015）。三是根據(jù)社會保障政策的具體設(shè)計特征，探討不同社會保障方案之下公民政治行為的反饋效果。如探討Medicare和Medicaid不同受益資格和覆蓋范圍下公民政治參與的變化（Chattopadhyay，2019），剖析不同福利國家模式對公民政治支持的反饋效果等等（Jordan，2013）。

四、社會保障政策反饋塑造公民政治行為的三個維度

盡管社會保障政策反饋的作用領(lǐng)域包括國家能力、利益集團、公民政治行為等方面，但由于所有領(lǐng)域政治變革的起點都是公民政治行為，大量政策反饋文獻重點對公民政治行為（尤其是政治參與）進行了研究。正如Haselswerdt總結(jié)道，“福利擴張如何影響政治參與始終是政策反饋文獻的核心部分”（Haselswerdt，2017）。依據(jù)政策反饋的資源激勵效應(yīng)，社會保障待遇提高可以為相關(guān)政治組織提供資源基礎(chǔ)或為受益者提供穩(wěn)定生活的經(jīng)濟條件，進而促進受益者參加政治（Mettler，2002）。但是許多研究發(fā)現(xiàn)，在確定受益資格過程中部分帶有污名化效果的社會保障項目可能會降低個體的政治參與意愿。因此，有關(guān)社會保障政策對公民政治行為的反饋效應(yīng)研究結(jié)論并不一致，越來越多的學(xué)者傾向于認(rèn)為反饋效應(yīng)的方向受制于多方面因素的影響。具體而言，現(xiàn)有文獻的關(guān)注維度主要包括福利國家類型、社會保障政策設(shè)計及個體社會保障體驗等。不同維度的特征差異，將影響社會保障政策對公民政治行為的塑造結(jié)果。

（一）福利國家類型與公民政治行為

傳統(tǒng)研究福利國家總體結(jié)構(gòu)與公民政治行為的文獻主要關(guān)注不同類型的福利國家是否影響公民的政治支持，多數(shù)學(xué)者根據(jù)艾斯平-安德森劃分的三種經(jīng)典福利國家類型展開研究，但所得結(jié)果并不一致（Jacobson & Gary，2011；Larsen，2008）。Jordan認(rèn)為，這種研究不一致可能是由于安德森的福利國家類型劃分過于寬泛，未能解釋福利國家社會保障項目內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性（Jordan，2013），特定的社會保障制度可能與福利國家的總體結(jié)構(gòu)存在顯著差異（Bambra，2005）。Rothstein曾根據(jù)社會保障項目結(jié)構(gòu)的差異性將福利國家分為兩種類型：一類是選擇性福利國家，旨在通過目標(biāo)導(dǎo)向型項目，運用家計調(diào)查方式將福利國家資源集中于低收入群體，建立社會安全網(wǎng)。換言之，社會保障項目的保障重點是符合一定標(biāo)準(zhǔn)的低收入群體。另一類是普遍性福利國家，強調(diào)全體公民的福利權(quán)利，國家為全體公民提供社會保障服務(wù)而不區(qū)分收入的差異。這兩種不同的福利國家類型可能對公民政治行為產(chǎn)生不同影響，其原因在于兩種類型國家的社會保障項目會影響不同階層和不同規(guī)模的受益人，選擇性福利國家的社會保障項目影響的主要是低收入群體，其選民規(guī)模較小，且由于較明顯的再分配過程而為受益者和貢獻者劃出一條清晰的界限，因此創(chuàng)造零和博弈的政治可能性更大。普遍性福利國家擴大了社會保障項目的受益人口規(guī)模并模糊了受益者和貢獻者的界限，更可能贏得廣泛的、跨階層的公民政治支持（Korpi &Palme，1998）。借鑒Rothstein的福利國家類型分類，Jordan利用15個發(fā)達資本主義國家數(shù)據(jù)，從養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保險三個具體社會保障項目的包容性差異出發(fā)，研究了福利國家設(shè)計與公民政治支持的關(guān)系。Jordan發(fā)現(xiàn)，三種社會保障項目的包容性與公民對福利國家的支持均呈正向相關(guān)關(guān)系，包容性更強的社會保障項目能夠使更多的溫和支持者轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠麌业膹姶笾С至α浚@一效應(yīng)尤其在醫(yī)療保障項目上顯得突出（Jordan，2013）?？偠灾＠麌翌愋团c公民政治行為之間的關(guān)系內(nèi)嵌著社會保障項目結(jié)構(gòu)的差異性，將具體的項目結(jié)構(gòu)納入考察范圍有助于更深入地刻畫福利國家類型對公民政治行為的塑造效果。

（二）社會保障政策設(shè)計與公民政治行為

發(fā)展中的政策反饋理論已經(jīng)表明，政策并不會均一化地對所有群體產(chǎn)生同樣的反饋效應(yīng)，政策設(shè)計所導(dǎo)致的社會保障項目結(jié)構(gòu)不同會影響政策塑造公民政治行為的能力，當(dāng)前對社會保障政策設(shè)計影響的研究主要集中在項目的受益資格設(shè)計和政府在項目中的可見性兩個維度。

在社會保障項目的受益資格設(shè)計方面，多數(shù)研究者認(rèn)為，政策會通過解釋效應(yīng)傳達公民身份和社會地位方面的意義，以提供“界定、激發(fā)或安撫選民的信號”（Soss & Schram，2007）。因此，在需要家計調(diào)查確定受益資格的社會保障項目中，如社會救助、食品救助等，項目受益人更可能感受到政策傳遞的低社會階層身份信息，并因此畏懼福利污名化的標(biāo)簽，所以這類社會保障項目往往會限制受助者的政治參與。與此相反，在不需要家計調(diào)查，僅僅以公民身份作為受益資格的普遍性社會保障項目中，如社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會福利等，項目受益人不會感受到污名化的政策信息，因此這些社會保障項目往往會促進公民的政治參與（Kumlin & Rothstein，2005；Sharp，2009；Guo & Ting，2015）。Swartz等將美國的社會保障項目分為兩類并實證分析了政策反饋效應(yīng)的差異，一類是受益資格需要家計調(diào)查、可能帶來污名化的項目，如對需撫養(yǎng)子女家庭的援助、食品券救助等，另一類是普遍性的社會保障項目，如失業(yè)保險、殘疾保險等。研究發(fā)現(xiàn)，可能帶來污名化的社會保障項目受益人與非受益人相比，參加政治選舉投票的可能性更低，而普遍性社會保障項目受益人與非受益人的選舉投票率差異不大（Swartz，2009）。

政府在項目中的可見性，即前文提及的“政策可見性”，指政策內(nèi)容多大程度上能體現(xiàn)政府在其中扮演的角色。Pierson在早期研究中就已經(jīng)指出，政府作為福利制度待遇來源的供給者，其角色在政策設(shè)計中的可見性對反饋效應(yīng)至關(guān)重要（Pierson，1993）。這是因為，社會保障政策要獲取受益人的支持并促進其政治參與，首先需要讓受益人了解政策設(shè)計的整體內(nèi)容，理解政府在政策設(shè)計中所扮演的角色，否則，政策受益人更可能將待遇獲取視為自我努力或天然的權(quán)利。Mettler對美國《平價醫(yī)療法案》（ACA）的政策反饋效應(yīng)進行了分析，發(fā)現(xiàn)ACA的許多政策模糊了政府在其中的提供者角色，如由于Medicare擴展計劃在許多州使用形式不一的名稱，以致許多受益人不知道自己已被納入ACA覆蓋范圍，最終結(jié)果是，醫(yī)療保險政策并不能提升受益人的政治參與。而與此相反的是，多數(shù)學(xué)者常引用美國于1944年頒布的《退伍軍人安置法》的政策反饋效應(yīng)，該法案由于明確地傳遞了政府在政策設(shè)計中的角色，使受益者更清楚地認(rèn)識到政府為他們提供了服務(wù)和關(guān)心，因此他們更傾向于通過政治參與對該政策給予支持（Mettler，2002）。

（三）個體社會保障體驗與公民政治行為

以往研究認(rèn)為，社會經(jīng)濟地位是與公民政治參與最相關(guān)的因素，富人比窮人更有可能參與投票或參加其他政治活動。接受社會保障尤其是社會救助的群體大多政治資源、個體技能都較貧乏，這些特征決定了他們對政治參與關(guān)注較低（Verba et al.，1995；Lawless & Fox，1999）。但近來研究納入了參與式民主理論的視角，認(rèn)為社會保障的參與體驗?zāi)軌蛟诠裆砩狭粝掠∮洝．?dāng)受益人參與福利項目時，能夠體驗到公民與政府之間的關(guān)系，進而有助于受益人將社會保障項目與政府作用聯(lián)系起來，這樣的信念思維反過來會成為他們通過政治參與來支持政府行動的基礎(chǔ)（Soss，1999）。如果將公民獲取社會保障政策信息大致分為間接的政策學(xué)習(xí)和直接的個體體驗兩種方式。Lerman通過對參保人在美國《平價醫(yī)療法案》（ACA）的體驗研究發(fā)現(xiàn)，個體在醫(yī)療保險制度中的直接體驗會比間接的政策學(xué)習(xí)更可能影響其政治參與行為，且這種體驗?zāi)軌蚺懦h派偏見帶來的信息誤解（Lerman & McCabe，2017）。Bruch等對社會保障政策體驗所產(chǎn)生的政治參與水平進行了更深入的探討，他們將權(quán)力結(jié)構(gòu)的性質(zhì)差異作為區(qū)分社會保障政策體驗的維度，把三種社會救助項目區(qū)分為家長式和民主式兩類。在家長式社會救助項目設(shè)計中，負(fù)責(zé)項目的社會工作者對福利分配、福利獎懲等擁有決定權(quán)，受益人體驗的是一種家長式的福利給予。而在民主式社會救助項目設(shè)計中，受益人可以更多地參與到福利項目的指導(dǎo)和監(jiān)督之中。研究結(jié)果顯示，不論是否屬于家計調(diào)查類救助項目，家長式的社會救助設(shè)計會顯著抑制公民的政治參與，因此，社會救助項目融入更多的民主式體驗可以廣泛促進公民的政治參與（Bruch et al.，2010）。

五、社會保障政策反饋理論應(yīng)用于中國：必要性和研究建議

本文簡要歸納了政策反饋理論的發(fā)展及研究視角，并在此基礎(chǔ)上重點闡述了社會保障政策反饋的研究議題及反饋機制。鑒于國內(nèi)學(xué)術(shù)界對政策反饋的關(guān)注不足，下文將探討闡釋政策反饋理論應(yīng)用于中國的意義，并提出可行性建議。

（一）社會保障政策反饋理論應(yīng)用于中國的必要性

一方面，我國社會保障制度經(jīng)過波瀾壯闊的變革已經(jīng)演變?yōu)楦采w14億公民的政策安全網(wǎng)，無論是養(yǎng)老、醫(yī)療還是社會救助，每一項政策的變動都關(guān)涉數(shù)以億計公民的福利，公民對社會保障政策的態(tài)度，將促進或抑制社會保障政策的進一步發(fā)展。因此，對社會保障政策反饋展開深入研究有助于從理論上拓寬社會保障政策研究的視域，從實踐上提升社會保障政策的決策科學(xué)性。

另一方面，黨的十六大以來，連續(xù)四次黨的全國代表大會報告中都提出要擴大公民有序政治參與，發(fā)展社會主義民主政治（易申波、聶平平，2019）?，F(xiàn)有文獻普遍忽視了公共政策等中觀變量對公民政治參與影響的研究。而政策反饋理論可以提供闡釋公民政治參與影響機制的中觀視角，拓展政治參與的研究視野。

（二）中國情境下社會保障政策反饋研究的建議

1.在考慮中外政治制度差異的基礎(chǔ)上，開展中國社會保障政策反饋研究

當(dāng)前政策反饋理論研究普遍以美國公共政策實踐為參照。由于中美社會保障制度、政策環(huán)境等存在巨大差異，中國社會保障政策反饋研究需要在考慮這些差異的基礎(chǔ)上展開：一是我國社會保障政策反饋不涉及黨派、利益集團的政治互動。由于美國是兩黨制國家，且在政策制定中形成了國會、政府和利益集團以利益為紐帶的鐵三角關(guān)系（陳慶云、鄞益奮，2005），社會保障政策的調(diào)整通常是政黨間、鐵三角間彼此互動的結(jié)果。社會保障政策的政治反饋效應(yīng)主要表現(xiàn)為政黨間、利益集團間的政治博弈。而中國的政策制定凝結(jié)著黨和人民利益的一致性，社會保障政策反饋表現(xiàn)為政策受眾對具體政策的支持，與黨派、利益集團的政治互動無關(guān)。二是區(qū)別于美國公民通過黨派選擇的政治參與影響政策制定，我國公民政治參與更應(yīng)當(dāng)注重培育公民的政治效能感，提升公民對自身政治參與行為能夠影響政府決策的感知信心。因此，通過強化社會保障政策對政治參與的正反饋效應(yīng)進而擴大公民的有序政治參與，應(yīng)當(dāng)是我國社會保障政策反饋研究的重點。

2.將政策反饋理論作為分析中國社會保障政策變遷的有力工具

新中國成立以來，我國的社會保障制度經(jīng)歷了從無到有、從覆蓋個別到覆蓋全民、從低水平保障到適度保障的深刻變革。然而，相關(guān)的政策制定者、公民、相關(guān)利益主體等在政策變遷中的作用沒有被充分關(guān)注。相關(guān)主體與社會保障政策的互動推動著不同時期的政策變革，而政策反饋可以提供剖析這一互動過程的微觀視角，進而成為分析中國社會保障政策變遷的有力工具。

3.注重分析不同社會保障項目之間的政策反饋差異

我國社會保障政策變遷歷程中，不同時期國家福利政策的側(cè)重點不同，形成了多樣化的社會保障項目設(shè)計。從縱向變遷看，不同時期的重要社會保障項目設(shè)計存在顯著差異；從橫向結(jié)構(gòu)看，基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、社會救助、社會福利等項目設(shè)計也有很大不同。不同時期或同一時期的不同項目設(shè)計都秉持了差異化的受益資格確定原則，非均等化的政府可見性，這些維度能夠反映不同社會保障項目之間的政策反饋異質(zhì)性。

4.注重分析同一社會保障項目在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、制度間的政策反饋差異

由于我國城鄉(xiāng)間、地區(qū)間發(fā)展不平衡，同一社會保障項目往往存在著群體之別和城鄉(xiāng)差異。因此，研究社會保障政策反饋效應(yīng)時，更應(yīng)當(dāng)注重分析這些差異。

5.將規(guī)范研究和實證研究相結(jié)合，拓展社會保障政策反饋機制的認(rèn)識

運用政策反饋理論研究中國社會保障政策變遷時，既需要規(guī)范的理論分析，也需要深入的實證檢驗。早期國外社會保障政策反饋研究主要以規(guī)范性理論分析為主，規(guī)范性分析有助于刻畫社會保障政策與國家能力、利益主體以及公民政治行為之間隨時間變化的互動過程。近年來，采用實證方法對社會保障政策反饋效應(yīng)是否存在的經(jīng)驗檢驗、異質(zhì)性檢驗日趨增多。我國社會保障政策反饋研究應(yīng)堅持規(guī)范研究和實證研究相結(jié)合，一方面，通過規(guī)范性分析建立起社會保障政策反饋研究的理論框架，另一方面，采取實證方法對不同社會保障項目、同一項目不同制度間的反饋異質(zhì)性進行檢驗，并致力于拓展資源激勵效應(yīng)和解釋效應(yīng)的機制過程，探究兩種效應(yīng)的調(diào)節(jié)因素、中介因素等更深層的意蘊，進而拓展人們對政策反饋機制過程的認(rèn)識。