基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新研究
——以南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)創(chuàng)新黨建模式引領(lǐng)基層治理為例

李林 黃達(dá)非 彭雷清

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)國際商學(xué)院）

近年來，城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和組織形態(tài)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)的背景下發(fā)生了深刻變化，人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的期待日益提升，迫切要求各級(jí)黨組織加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升黨的城市工作水平。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須通過黨的建設(shè)來體現(xiàn)，城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨建工作，對(duì)于夯實(shí)黨的城市執(zhí)政基礎(chǔ)，推進(jìn)城市治理體系、治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

廣州市南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)黨委深刻領(lǐng)會(huì)基層黨建的重要性，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維，對(duì)區(qū)域內(nèi)黨建工作與基層社會(huì)治理進(jìn)行整體謀劃和有機(jī)融合，通過黨建引領(lǐng)，不斷完善品牌、陣地、制度、隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中的自身格局，著力打通服務(wù)群眾的“最后一公里”，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“令行禁止、有呼必應(yīng)”的共建共治共享社會(huì)治理格局，以黨建模式創(chuàng)新引領(lǐng)基層治理前行，為打造全面融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化典范做出了積極有效的探索。

一、城鄉(xiāng)治理的現(xiàn)實(shí)難題

隨著城鎮(zhèn)的快速發(fā)展和高度融合，各街道社區(qū)和鎮(zhèn)村逐漸成為一個(gè)有機(jī)整體，由此城鄉(xiāng)治理現(xiàn)實(shí)難題也開始顯現(xiàn)。

（一）基層黨組織黨建引領(lǐng)機(jī)制有待健全和完善

黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理是在中國社會(huì)治理需求和政黨執(zhí)政雙重邏輯下產(chǎn)生的一個(gè)實(shí)踐課題，是將基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能的創(chuàng)新過程。當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐因發(fā)展時(shí)間較短，許多機(jī)制尚未成熟，充分發(fā)揮黨建對(duì)基層社會(huì)治理的引領(lǐng)功能需要健全和完善基層黨組織黨建引領(lǐng)機(jī)制，推動(dòng)黨建與基層治理深度融合，以機(jī)制創(chuàng)新提升治理效能。

（二）黨建引領(lǐng)下的基層治理模式需要守正創(chuàng)新

傳統(tǒng)的政府治理模式的主要特征是政府本位、權(quán)力本位，簡(jiǎn)單的說就是單一壟斷[1]。傳統(tǒng)政府治理模式下，群眾參與感不強(qiáng)，積極性不高，往往被動(dòng)地接受政府的管理和安排，政策貫徹執(zhí)行效果不佳且難以持續(xù)，這種家長(zhǎng)式的傳統(tǒng)基層治理模式限制了基層發(fā)展的活力，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。以黨建引領(lǐng)基層治理模式守正創(chuàng)新，成為大變革時(shí)代基層治理方式與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（三）城鎮(zhèn)化增加基層社會(huì)治理復(fù)雜性

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各層面的變化及協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代城市當(dāng)中的城鎮(zhèn)基于自身獨(dú)特的地理位置和“城市+農(nóng)村”雙結(jié)合的發(fā)展模式，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面也面臨著一些問題：一是流動(dòng)人口的大量涌入提升了城鎮(zhèn)化建設(shè)的難度；二是城鎮(zhèn)化建設(shè)推陳出新對(duì)城市治理精細(xì)化提出了新要求，在實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的同時(shí)也要突出地方文化傳承。

（四）缺乏有效運(yùn)行機(jī)制群眾參與度弱

“黨的基層組織與群眾聯(lián)系最直接、最經(jīng)常、最緊密，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，也是反映社情民情的晴雨表”[2]。黨支部作為黨的基礎(chǔ)組織，擔(dān)負(fù)著直接組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，但是在基層社會(huì)治理中普遍存在群眾參與度不夠高、黨支部作用不明顯的問題，在基層社會(huì)治理中未形成相對(duì)穩(wěn)定、行之有效的黨建引領(lǐng)社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制，基層社會(huì)治理群眾基礎(chǔ)弱的問題仍然突出。

二、大崗鎮(zhèn)黨建引領(lǐng)基層治理基本思路

（一）整合各方資源，形成黨建合力

隨著城鎮(zhèn)的快速發(fā)展和高度融合，各街道社區(qū)和鎮(zhèn)村也逐漸成為一個(gè)有機(jī)整體，基層黨建工作也需要從局部走向整體進(jìn)行部署和規(guī)劃。因此，加強(qiáng)基層黨建工作還需要整合多方資源和力量。既要聯(lián)動(dòng)區(qū)委、鎮(zhèn)黨委、村社區(qū)黨組織建立協(xié)同工作機(jī)制；又要結(jié)合不同領(lǐng)域黨組織的特點(diǎn)和規(guī)律，找到優(yōu)勢(shì)和融合點(diǎn)，建立各類基層黨組織的黨建合作新機(jī)制，統(tǒng)籌各方黨建資源，發(fā)揮黨建整體優(yōu)勢(shì)。

（二）搭建有效平臺(tái)，助力黨建引領(lǐng)

搭建有效平臺(tái)正是發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用的重要手段，創(chuàng)新黨建工作平臺(tái)以及拓展民意反饋渠道能夠在黨員與群眾間架起一座橋梁，有效發(fā)揮黨員的作用幫助群眾解決實(shí)際困難，或者實(shí)現(xiàn)黨員引領(lǐng)群眾共同參與到社區(qū)、村居等現(xiàn)實(shí)問題的治理中，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)下的共聯(lián)共建共治共享。

（三）加強(qiáng)保障機(jī)制，確保政策落地

基層黨建是國家治理的重要基石，要實(shí)現(xiàn)基層黨建引領(lǐng)基層善治的良好局面，必須完善相應(yīng)的保障機(jī)制，要不斷強(qiáng)化基層黨組織引領(lǐng)基層治理的組織保障、人才保障、制度保障等，確保政策能夠真正落地見效。

（四）深化理論宣傳，激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力

思想理論宣傳是黨建工作中的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)于營造良好的輿論氛圍推動(dòng)黨建工作順利開展具有重要意義。用百姓方便獲取、易于理解的方式來宣傳黨的思想理論，讓黨的聲音“飛入尋常百姓家”，營造“處處是課堂，時(shí)時(shí)受教育”的濃厚氛圍，可以拉近黨組織與黨員、群眾之間的距離，暢通基層黨組織與黨員、群眾的交流渠道，增強(qiáng)基層黨組織的影響力號(hào)召力。

（五）把握區(qū)域內(nèi)涵，塑造黨建品牌

廣東作為改革開放的前沿陣地，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平位居全國前列。大崗鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的典型代表，在發(fā)展過程中逐漸形成了自身的獨(dú)特內(nèi)涵，將其與黨建工作融合起來，塑造黨建品牌，構(gòu)建區(qū)域化黨建工作體系，有利于增強(qiáng)基層治理的綜合性、協(xié)同性，推動(dòng)黨建與治理深度融合。

三、“大崗模式”創(chuàng)新引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐探索

（一）把握大黨建工作格局，以黨建引領(lǐng)匯聚基層治理合力

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，基層治理必須牢牢把握黨建引領(lǐng)這個(gè)關(guān)鍵抓手，牢牢樹立“大黨建”工作格局。大崗鎮(zhèn)在這方面進(jìn)行了積極探索：一是精心打造“三個(gè)課堂”。依托“黨員干部初心學(xué)院”和“南粵延安精神教育基地”開設(shè)“初心課堂”、在鎮(zhèn)上31個(gè)村（社區(qū)）巡回開展黨史進(jìn)萬家榕樹下講紅色故事的“板凳課堂”、利用已有的紅色足跡、特色黨建示范點(diǎn)、國防教育基地資源，針對(duì)不同對(duì)象開設(shè)不同類型的“實(shí)踐課堂”。二是加強(qiáng)書記隊(duì)伍、黨務(wù)工作隊(duì)伍、村(社區(qū))“兩委”干部隊(duì)伍、黨員隊(duì)伍這“四支隊(duì)伍”的建設(shè)。大崗鎮(zhèn)黨委通過定期舉辦黨建業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、實(shí)施“羊城村官上大學(xué)”學(xué)歷提升工程、實(shí)行“十禁止、十提倡”管理規(guī)定，持續(xù)提升基層黨員干部隊(duì)伍規(guī)范化、制度化建設(shè)。三是建立健全黨建工作機(jī)制，通過推行“四議兩公開”工作法，完善民主協(xié)商和社會(huì)參與機(jī)制。依靠嚴(yán)抓黨員聯(lián)系服務(wù)群眾工作制度，讓黨的組織和工作在基層全覆蓋。

（二）實(shí)行“雙崗”創(chuàng)建活動(dòng)，構(gòu)建共聯(lián)共建共治共享社會(huì)治理新格局

圖1 大崗鎮(zhèn)智慧黨建平臺(tái)

傳統(tǒng)的單一政府治理模式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展，在黨的堅(jiān)強(qiáng)引領(lǐng)下，大崗鎮(zhèn)以雷鋒精神為內(nèi)核，融入自力更生、艱苦奮斗的延安精神，在全鎮(zhèn)開展了“黨員雷鋒崗”和“鄉(xiāng)村振興示范崗”的“雙崗”創(chuàng)建活動(dòng)。“雙崗”創(chuàng)建活動(dòng)深入各行各業(yè)基層，按行業(yè)劃分黨員類別，按一定比例設(shè)置“雙崗”輪值人員，并且建立起鎮(zhèn)黨委-基層黨組織-“雙崗”成員三級(jí)聯(lián)系群眾網(wǎng)絡(luò)，著力為群眾解決實(shí)際問題，踐行新時(shí)代群眾路線?！半p崗”自創(chuàng)建以來，大崗鎮(zhèn)25個(gè)行政村共創(chuàng)建了超700個(gè)“鄉(xiāng)村振興示范崗”，配合開展鄉(xiāng)村振興宣傳活動(dòng)，共有3200多名黨員參加“黨員雷鋒崗”輪值，踐行“黨員雷鋒崗”職責(zé)。“雙崗”創(chuàng)建活動(dòng)調(diào)動(dòng)了基層群眾參與黨建工作的積極性，構(gòu)建出了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“令行禁止、有呼必應(yīng)”共聯(lián)共建共治共享社會(huì)治理新格局。

（三）推行“雙崗+網(wǎng)格”機(jī)制，密切聯(lián)系群眾提升基層社會(huì)治理效能

大崗鎮(zhèn)“農(nóng)村+城市”的區(qū)域結(jié)構(gòu)背景，加大了城鄉(xiāng)基層治理的復(fù)雜性，以往單純依賴黨政機(jī)關(guān)、自上而下的工作模式已經(jīng)不合時(shí)宜，無法有效回應(yīng)社會(huì)治理需求。在此背景下，大崗鎮(zhèn)創(chuàng)新性地建立了“雙崗+網(wǎng)格”的基層治理工作機(jī)制，根據(jù)轄區(qū)31個(gè)村（社區(qū)）的人口分布特點(diǎn)、居住集散程度、黨員分布情況等，合理設(shè)置基本網(wǎng)格，設(shè)置了44個(gè)社區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)格、86個(gè)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)格，共130個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，將優(yōu)秀黨員按比例分配到網(wǎng)格當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)黨組織“建”在網(wǎng)格上、黨員“干”在網(wǎng)格上，以制度創(chuàng)新化解基層社會(huì)治理復(fù)雜性的問題。并且將“駐點(diǎn)聯(lián)系+網(wǎng)格化+‘兩聯(lián)’制度”作為“雙崗”聯(lián)系服務(wù)群眾的基本方法，讓基層治理工作落實(shí)到基層、落實(shí)到網(wǎng)格。使得以往復(fù)雜的二元城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)變得扁平化、網(wǎng)格化，讓小問題在網(wǎng)格當(dāng)中就得以解決。在半年的時(shí)間里先后開展活動(dòng)62場(chǎng)，派發(fā)宣傳單張22798份，幫助群眾解決問題167條，累計(jì)服務(wù)群眾近6000人次。

（四）推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”建設(shè)，以“信息化”黨建提升群眾參與度

大崗鎮(zhèn)黨委積極推動(dòng)黨建信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以天翼云·融媒體平臺(tái)為依托，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，在全區(qū)率先打造了智慧黨建平臺(tái)——“大崗黨建”，有效提升了大崗鎮(zhèn)黨組織的工作效率和組織執(zhí)行力，并且為群眾反映實(shí)際問題、共同參與社會(huì)基層治理提供了一個(gè)全新的渠道。“大崗黨建”小程序的功能總體來說可以概括為“看”“說”“聽”三部分，通過“眼睛看”“耳朵聽”“嘴巴說”，讓大崗鎮(zhèn)每一位黨員緊緊聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)“黨組織-雙崗黨員-群眾”快速、無縫鏈接，解決黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”的問題，將線下難以開展的工作在線上化繁為簡(jiǎn)、化難為易。

（五）豐富基層黨建內(nèi)涵，以特色黨建活動(dòng)深化黨群聯(lián)系

為了讓黨的聲音“飛入尋常百姓家”，架設(shè)起黨和群眾密切聯(lián)系的橋梁，大崗鎮(zhèn)黨委組織了各類頗具特色的黨建活動(dòng)。例如將黨史學(xué)習(xí)教育和學(xué)習(xí)貫徹延安精神行動(dòng)結(jié)合起來，率先在全區(qū)乃至全市探索開展“紅色星期六——魅力大崗”紅色精品文旅活動(dòng)，在活動(dòng)當(dāng)中群眾可以免費(fèi)乘坐“大崗號(hào)”紅色巴士參觀大崗鎮(zhèn)本土紅色足跡以及特色產(chǎn)業(yè)，讓廣大人民群眾真切感受到大崗的嶄新面貌。

四、大崗鎮(zhèn)黨建引領(lǐng)基層治理的啟示

（一）黨建引領(lǐng)，基層治理成效進(jìn)一步增強(qiáng)

大崗鎮(zhèn)創(chuàng)新黨建模式使得基層治理成效明顯提升。一是通過完善“雙崗+網(wǎng)格”工作制，實(shí)行“縱向到底、橫向到邊”的管理?xiàng)l塊劃分和治理功能配置，實(shí)現(xiàn)治理資源與治理需求精準(zhǔn)對(duì)接。二是基層治理主體的合法性得到提升，通過制度化、法制化的權(quán)利賦予為治理主體履職提供有力的保證，群眾滿意度、幸福感、信任感得到提升。三是治理主體的能動(dòng)性得到提升，大崗鎮(zhèn)通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)設(shè)置管理體制與組織架構(gòu)，形成了一整套社會(huì)力量有序參與治理的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

（二）優(yōu)化配置，工作重心進(jìn)一步下沉

大崗鎮(zhèn)推動(dòng)資源權(quán)力、工作重心下沉到基層效果顯著，以3200個(gè)“黨員雷鋒崗”和700多個(gè)“鄉(xiāng)村振興示范崗”的“雙崗”創(chuàng)建，結(jié)合網(wǎng)格化服務(wù)管理模式，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合，2021年全年鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、“雙崗”人員走訪聯(lián)系群眾33091戶，入戶率100%，收集并解決問題140個(gè)，在基層取得了良好的口碑。

（三）協(xié)同治理，鎮(zhèn)屬部門進(jìn)一步融合

大崗鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)行業(yè)、組織和社會(huì)力量協(xié)同共治，通過點(diǎn)亮“微心愿”“時(shí)間銀行”等特色活動(dòng)，推進(jìn)村（社區(qū)）-社會(huì)服務(wù)的聯(lián)通，搭建了縱向到底的“鎮(zhèn)、村（社區(qū)）”三級(jí)網(wǎng)格一體化工作平臺(tái)以及橫向到邊的政府、市場(chǎng)、村（社區(qū)）、居民“四方聯(lián)動(dòng)”的治理格局。

（四）便民利民，服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提高

深化社區(qū)治理目的在于提升人民群眾生活的幸福感，大崗鎮(zhèn)通過“雙崗+網(wǎng)格”的工作機(jī)制，明確社區(qū)治理任務(wù)和責(zé)任，推動(dòng)各項(xiàng)便民利民舉措得到落實(shí)，截至2021年9月已收集群眾微心愿79個(gè)，幫助實(shí)現(xiàn)67個(gè)，開展直播課110余次，服務(wù)黨員群眾達(dá)9萬余人；為落實(shí)“我為群眾辦實(shí)事”，大崗鎮(zhèn)黨委在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)征集并創(chuàng)建民生微項(xiàng)目160個(gè)，已完成37個(gè)民生微項(xiàng)目，收益群眾上萬人。

五、結(jié)語

大崗鎮(zhèn)圍繞夯實(shí)基層黨建、加強(qiáng)治理創(chuàng)新、深化體制改革、優(yōu)化公共服務(wù)等方面，對(duì)轄區(qū)黨建進(jìn)行了有效探索。未來大崗鎮(zhèn)將進(jìn)一步推動(dòng)基層黨建與基層治理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密融合發(fā)展，繼續(xù)豐富黨建組織體系，以“雙崗”創(chuàng)建為基礎(chǔ)進(jìn)一步拓展黨建工作平臺(tái)，結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育，立足民生實(shí)事項(xiàng)目，進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織察民情解民困聚民心的作用，并通過完善激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新黨員教育管理服務(wù)工作，增強(qiáng)黨組織的凝聚力和影響力以及黨員對(duì)組織的歸屬感、認(rèn)同感，全面提升和鞏固黨建引領(lǐng)基層治理成效，不斷推動(dòng)大崗鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁向新征程、創(chuàng)造新業(yè)績(jī)。