基于中國特色公立醫(yī)院管理體制視角對公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)研究*

楊菁 楊廣平 黃一虹 郝志強(qiáng)

（1.徐州醫(yī)科大學(xué)附屬第三醫(yī)院；2.徐州醫(yī)科大學(xué)）

2017年、2018年國務(wù)院辦公廳和中共中央辦公廳分別下發(fā)了《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》。明確了公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制改革的總體要求、基本原則和主要目標(biāo)，并對完善醫(yī)院管理制度、健全醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)醫(yī)院黨的建設(shè)提出了明確要求。我國公立醫(yī)院體制改革，經(jīng)過幾十年的不斷實(shí)踐和探索取得了重大成果。文件的出臺標(biāo)志著以現(xiàn)代醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)為框架，以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制為核心的中國特色公立醫(yī)院管理體制從理論和實(shí)踐層面已經(jīng)形成成熟的方案。新的形勢、新的體制對醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)提出了新的要求。公立醫(yī)院必須適應(yīng)新的體制、新的任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，提升領(lǐng)導(dǎo)能力，推動醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)履行“為人民群眾提供全方位全周期的健康服務(wù)”的神圣職責(zé)。

一、中國特色公立醫(yī)院管理體制的本質(zhì)特征

公立醫(yī)院是我國醫(yī)療體系的主干，也是黨聯(lián)系人民群眾的窗口。公立醫(yī)院在黨履行初心使命、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)方面有著重要的作用。因而，中國特色醫(yī)院管理體制是我國政治體制的組成部分，也必然具有中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征。

（1）黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色公立醫(yī)院管理體制最為本質(zhì)的特征。改革開放以來，我國醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了四個探索階段：第一階段是從1978年至1985年實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長分工負(fù)責(zé)制；第二階段是從1985年至2009年實(shí)行院（所、站）長負(fù)責(zé)制；第三階段是從2009年至2017年開始探索建立現(xiàn)代醫(yī)院制度；第四階段是從2017年至今，探索建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度與加強(qiáng)黨對醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合。2017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》要求“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)?！?018 年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》，要求公立醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制。這一探索的過程與中國特色社會主義制度不斷完善的過程同步，最終體現(xiàn)了黨的十九大提出的堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求。至此，我國醫(yī)療保障體制經(jīng)過不斷地探索找到了建立中國特色的醫(yī)療保障體系的道路。不論是醫(yī)療體制還是公立醫(yī)院制度、醫(yī)院管理制度都是中國特色社會主義制度的組織部分，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是其本質(zhì)的特征。

（2）建立中國特色公立醫(yī)院管理體制，健全公立醫(yī)院制度，建立完善中國特色醫(yī)療體制的核心。醫(yī)院體系是醫(yī)療體系的核心。作為共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國，我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心。建立中國特色醫(yī)療體制的目標(biāo)就是更好滿足人民群眾醫(yī)療衛(wèi)生健康需求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須建立以公立醫(yī)院為主體的醫(yī)療體系，并保持公立醫(yī)院的公益性，使公立醫(yī)院發(fā)揮引導(dǎo)作用，使醫(yī)療體系更好地為廣大人民群眾提供高品質(zhì)的醫(yī)療健康服務(wù)。

（3）中國特色公立醫(yī)院管理體制體現(xiàn)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的內(nèi)在要求，符合醫(yī)院治理體系和管理能力現(xiàn)代化的需要。建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度是實(shí)現(xiàn)醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。中央鼓勵各地根據(jù)醫(yī)院性質(zhì)、功能定位、等級規(guī)模等不同情況，因地制宜，突破創(chuàng)新，建立符合實(shí)際的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。同時明確要求把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)，融入醫(yī)院治理的各個環(huán)節(jié)。實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體決策，并充分體現(xiàn)黨組織的意志，有利于“形成維護(hù)公益性、調(diào)動積極性、保障可持續(xù)的公立醫(yī)院運(yùn)行新機(jī)制和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡、相互促進(jìn)的治理機(jī)制”[1]，建立權(quán)責(zé)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。這一體制不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的內(nèi)在要求，而且加強(qiáng)了黨對醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)，形成了中國特色的醫(yī)院管理制度。

二、新體制對大學(xué)附屬醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子的新要求

大學(xué)附屬醫(yī)院承擔(dān)著醫(yī)院治病救人與培育人才的雙重功能。黨的十八大以來形成的“四個全面”的戰(zhàn)略布局，對醫(yī)療衛(wèi)生和高等教育提出的新要求，必然傳導(dǎo)至大學(xué)附屬醫(yī)院。領(lǐng)導(dǎo)班子是醫(yī)院建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。新體制、新要求必然對領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)提出新標(biāo)準(zhǔn)。

（1）新體制對領(lǐng)導(dǎo)班子的政治建設(shè)要求更高。加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)，建立中國特色的公立醫(yī)院管理體制，一個重要的目的就是增強(qiáng)公立醫(yī)院的政治屬性，把我們黨為人民服務(wù)的窗口擦得更亮、標(biāo)桿更加突出。要求醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子從思想上要深刻理解建立中國特色醫(yī)院管理體制的重大政治意義，深刻理解醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的目標(biāo)、方向，增強(qiáng)政治意識，在大是大非問題上與黨中央保持高度一致；要深刻理解實(shí)施新體制的目標(biāo)要求，切實(shí)明確保持公立醫(yī)院公益性對醫(yī)療保障制度建設(shè)大局的重要影響、對黨長期執(zhí)政的重要意義、對實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要意義。在事關(guān)政治方向的問題上應(yīng)站穩(wěn)立場，態(tài)度鮮明。堅(jiān)守領(lǐng)導(dǎo)干部的政治標(biāo)準(zhǔn)，修煉政治品格，提升政治能力，做一個政治上合格的領(lǐng)導(dǎo)干部。

（2）新體制對領(lǐng)導(dǎo)班子的專業(yè)能力要求更廣。醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子首先必須符合《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》提出的五條基本條件及與本職崗位職責(zé)相適應(yīng)的專業(yè)能力。同時黨委班子成員必須具備與黨委承擔(dān)的重要職責(zé)相適應(yīng)的知識和能力。參與重大決策，引領(lǐng)文化建設(shè)，統(tǒng)攬發(fā)展大局方面，對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的素質(zhì)提出了更高更全面的要求，要求領(lǐng)導(dǎo)班子具有醫(yī)院經(jīng)營管理知識、信息技術(shù)知識、金融知識、黨務(wù)工作知識等等。同時在醫(yī)療體制改革不斷深化的新情況下，一些新改革舉措給醫(yī)院運(yùn)行管理帶來了一些新的課題，如醫(yī)保結(jié)算制度的變化、DRGs的實(shí)施、醫(yī)院采取何種策略進(jìn)行應(yīng)對，需要領(lǐng)導(dǎo)班子不斷改善知識結(jié)構(gòu)，充實(shí)和拓展知識積累。在注重領(lǐng)導(dǎo)班子個人能力建設(shè)的同時，重視班子整體知識結(jié)構(gòu)和能力的互補(bǔ)，提升班子的整體功能。

（3）新體制對領(lǐng)導(dǎo)班子的協(xié)調(diào)能力要求更高。新的體制規(guī)定了政府的舉辦職能、監(jiān)督職能，更強(qiáng)調(diào)了醫(yī)院自我管理、自我約束、自主經(jīng)營、自我發(fā)展的能力。新體制下，醫(yī)院面臨各種關(guān)系必然發(fā)生調(diào)整和變化，需要領(lǐng)導(dǎo)班子適應(yīng)新的體制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，最大限度利用各種資源加快醫(yī)院的發(fā)展。新的體制對醫(yī)院的服務(wù)質(zhì)量，對醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)都提出了更高要求，人民群眾對醫(yī)院的要求更高，期望更大，如何解決看病難、看病貴的問題，如何解決長期存在的醫(yī)患矛盾問題，如何正確處理降低群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)與醫(yī)院創(chuàng)收、增加醫(yī)務(wù)人員收入，提高醫(yī)務(wù)人員待遇等矛盾，需要醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，妥善處理各種復(fù)雜的關(guān)系，尋找最大公約數(shù)，在高質(zhì)量發(fā)展中切實(shí)發(fā)揮好醫(yī)院的政治屬性，提高醫(yī)院社會效益。

（4）新體制要求領(lǐng)導(dǎo)班子制度建設(shè)更加完善。新體制的運(yùn)行要靠完善的制度來保證。首先要制定好醫(yī)院章程。章程中醫(yī)院管理的根本依據(jù)，要按照中國特色醫(yī)院管理制度來設(shè)計(jì)醫(yī)院章程，既要明確舉辦者、監(jiān)管者、經(jīng)營者的權(quán)利與義務(wù)，界定好相應(yīng)的職權(quán)，又要明確黨委、行政的職責(zé)，同時要以共治、善治為原則，借鑒高校等較早實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下行政首長負(fù)責(zé)制單位積累的經(jīng)驗(yàn)，積極探索完善醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、科學(xué)決策、運(yùn)行高效的運(yùn)行機(jī)制和黨委領(lǐng)導(dǎo)、院長負(fù)責(zé)、專家治院、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)。要制定確保集體領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)決策的各項(xiàng)制度，特別要制定好黨委會議事規(guī)則和院長界定議事規(guī)則，明確決策的程序和形式，同時要根據(jù)醫(yī)院實(shí)際制定“三重一大”事項(xiàng)清單，保證醫(yī)院重大事項(xiàng)決策前能夠充分論證，決策時能夠按照程序嚴(yán)格落實(shí)，保證決策的實(shí)效。

（5）新體制對領(lǐng)導(dǎo)班子廉潔自律要求更加嚴(yán)格。加強(qiáng)黨對醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)既是醫(yī)院發(fā)展的需要，也是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的需要。一個時期以來，公立醫(yī)院黨的建設(shè)受到削弱，黨的領(lǐng)導(dǎo)沒有得到很好體現(xiàn)。特別是實(shí)行院長負(fù)責(zé)制以來，雖然醫(yī)院的運(yùn)行效率有了一定程度的提升，但腐敗現(xiàn)象和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)問題比較嚴(yán)重，人民群眾意見很大。腐敗問題和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)問題已經(jīng)成為推進(jìn)醫(yī)療體制改革的障礙，也嚴(yán)重影響了黨在人民群眾中的形象。黨的十八大以來，我們黨加大了作風(fēng)整治和反腐敗的力度，但醫(yī)療行業(yè)的腐敗問題沒有能夠得到有效遏制。為從體制上做好標(biāo)本兼治，中央出臺了加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)的文件，推行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，其目的就是要保持醫(yī)院的公益性，推動醫(yī)院增強(qiáng)政治屬性，糾正行業(yè)不正之風(fēng)，更好地服務(wù)人民群眾。實(shí)現(xiàn)醫(yī)療行業(yè)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，重視醫(yī)院政治生態(tài)建設(shè)，建設(shè)良好的醫(yī)院文化，引導(dǎo)醫(yī)務(wù)人員傳承習(xí)近平總書記提出的“敬佑生命、救死扶傷、甘于奉獻(xiàn)、大愛無疆”的中國醫(yī)學(xué)精神。

三、新體制下加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的措施

領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)是醫(yī)院建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。在實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制和建立現(xiàn)代醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)的新形勢下，更應(yīng)重視醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)班子選配不好，建設(shè)不好，從嚴(yán)治黨的要求就不可能落實(shí)，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制不可能順暢地運(yùn)行，中國特色醫(yī)療保障體系建設(shè)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此醫(yī)院上級主管部門和組織部門必須高度重視醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，通過建設(shè)政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)素質(zhì)精良、管理水平一流、務(wù)實(shí)廉潔為民的領(lǐng)導(dǎo)班子才能促進(jìn)醫(yī)院的高質(zhì)量發(fā)展。

（1）嚴(yán)肅組織生活，強(qiáng)化政治礪煉。醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員大多是專業(yè)人員出身。長期以來，醫(yī)務(wù)人員中普遍存在重視業(yè)務(wù)能力、輕視行政管理能力、不重視政治工作的思想。許多醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)是業(yè)務(wù)上的骨干，但政治能力和業(yè)務(wù)能力不足。有的人不學(xué)習(xí)政治理論，不懂政治規(guī)矩，不鉆研管理，認(rèn)為有業(yè)務(wù)有技術(shù)就硬氣。長此以往，破壞了醫(yī)院的政治生態(tài)，影響了領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)和整體功能的發(fā)揮。因此，必須高度重視領(lǐng)導(dǎo)班子的政治修養(yǎng)，從日常的組織生活抓起，嚴(yán)格組織生活，讓守規(guī)矩、知進(jìn)退成為領(lǐng)導(dǎo)班子成員的自覺行動。要強(qiáng)化“四個意識”和“兩個維護(hù)”的教育；強(qiáng)化組織觀念教育及自覺維護(hù)班子團(tuán)結(jié)的教育；開展批評與自我批評，提升發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力；要加強(qiáng)群眾觀念、群眾意識的教育，使班子成員敬畏組織、敬畏群眾，切實(shí)明確共產(chǎn)黨人的初心和使命，樹立以人民為中心的思想，真正做到辦醫(yī)為人民。只要進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子無論業(yè)務(wù)水平有多高，都不能放松政治修養(yǎng)，必須突出政治礪煉，讓講政治、守紀(jì)律成為一種習(xí)慣，在班子之中涵養(yǎng)良好的政治素養(yǎng)。

（2）加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)，堅(jiān)定理想信念。許多醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)班子成員業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)，但不懂政治、不懂管理。領(lǐng)導(dǎo)班子要定期組織政治理論學(xué)習(xí)，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，學(xué)習(xí)中央關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療體制改革的方針政策，學(xué)習(xí)現(xiàn)代醫(yī)院的管理知識，學(xué)習(xí)為人民服務(wù)的方法和藝術(shù)。要把學(xué)習(xí)的立足點(diǎn)放在提高對馬克思主義的高度認(rèn)同上，放在改造世界觀、價值觀、人生觀上，放在改變深層次的認(rèn)知水平上，切實(shí)提高理論水平、思想水平、工作水平。不解決醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員初心使命、理想信念問題，醫(yī)院的黨風(fēng)、政風(fēng)、行風(fēng)就難以發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

（3）加強(qiáng)制度執(zhí)行，確保規(guī)范運(yùn)行。制度不執(zhí)行就是空話。醫(yī)院管理的基礎(chǔ)就是制度執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須帶頭執(zhí)行制度。重點(diǎn)是要在建立保證制度執(zhí)行的長效機(jī)制上下功夫。一是要加強(qiáng)對制度執(zhí)行情況的檢查和考核。對醫(yī)院治理體制中的關(guān)鍵性制度定期組織檢查復(fù)核。如重大資金使用，要定期列出財務(wù)賬目中出現(xiàn)的大額資金使用是否經(jīng)過黨委會集體研究、院長辦公會決策的重大事項(xiàng)是否提交黨委會研究、事關(guān)職工切身利益的事項(xiàng)是否經(jīng)過職代會討論通過等等；二是要加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督。一把手必須是制度執(zhí)行的帶頭人，一把手不執(zhí)行，班子其他成員就會不執(zhí)行，班子不執(zhí)行，全院職工就不會執(zhí)行。因此要強(qiáng)化對一把手和班子成員執(zhí)行制度的監(jiān)督。重點(diǎn)抓好民主集中制執(zhí)行和基本的組織生活制度的執(zhí)行。

（4）加強(qiáng)選拔培養(yǎng)，組建過硬班子。醫(yī)院是技術(shù)密集型單位，重技術(shù)是醫(yī)院的傳統(tǒng)。因而許多專業(yè)人員對做行政工作不感興趣，這給醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部培養(yǎng)帶來一些實(shí)際的困難。但上級主管部門、組織部門要從醫(yī)院發(fā)展的長遠(yuǎn)出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)對醫(yī)院后備干部的培養(yǎng)。特別要堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)第一的原則，加強(qiáng)對后備干部的政治磨煉，提升政治品格，保證提拔使用時政治過硬。防止不培養(yǎng)、倉促選人造成德不配位，給醫(yī)院發(fā)展造成影響。在新體制下，要特別重視黨委書記和院長的選任。黨委書記不僅應(yīng)當(dāng)是黨務(wù)工作的專家，也應(yīng)該是醫(yī)院管理的專家，應(yīng)該具有統(tǒng)籌大局、協(xié)調(diào)各方的能力；院長應(yīng)當(dāng)是醫(yī)療技術(shù)專家、管理的專家，同時又要能夠做到政治過硬，黨性觀念強(qiáng)，自覺服從黨委集體領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的整體配備，增強(qiáng)班子的整體功能，能夠按照現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的要求承擔(dān)自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展的職責(zé)。

（5）加強(qiáng)監(jiān)督約束，管好權(quán)力運(yùn)用。新體制的核心任務(wù)之一是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，使醫(yī)院回歸公益，更好地解決醫(yī)院追求經(jīng)濟(jì)效益和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)失范的問題。實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策，從體制上形成權(quán)力約束機(jī)制。但新機(jī)制的運(yùn)行仍然可能會出現(xiàn)新的漏洞、新的問題。要明確黨委領(lǐng)導(dǎo)不是黨委書記領(lǐng)導(dǎo)，不能由院長一言堂變成書記一言堂。所有重大決策必須集體決策，按程序決策。同時要完善專家咨詢制度、民主管理制度，形成完整有效的集體決策、民主決策、科學(xué)決策的機(jī)制。

（6）加強(qiáng)績效考核，激勵干事創(chuàng)業(yè)。要根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)三級公立醫(yī)院績效考核工作的意見，加強(qiáng)對公立醫(yī)院的考核，同時注重考核結(jié)果的運(yùn)用，與醫(yī)院黨委書記、院長及領(lǐng)導(dǎo)班子成員的選拔掛鉤，引導(dǎo)醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子樹立正確的政績觀，堅(jiān)持公益性，調(diào)動積極性，明確醫(yī)院功能定位，走內(nèi)涵發(fā)展的路子，抓住提高醫(yī)療質(zhì)量這個核心，推進(jìn)醫(yī)院精細(xì)化管理，重視人才建設(shè)和臨床科研工作，提高醫(yī)院持續(xù)發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，努力為人民群眾提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)。