城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)的問題與對策

耿力偉

河北省承德市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊 河北省承德市 067000

改善農(nóng)村地區(qū)的出行條件，為當?shù)厝巳禾峁┍憬?、高效的客運服務(wù)，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的有效手段。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村公路的建設(shè)進程逐漸加快，提高了農(nóng)村公路等級的同時，把農(nóng)村公路建設(shè)作為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)一體化、為民辦實事的具體行動。但對于滿足群眾綠色出行需求，促進新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、服務(wù)鄉(xiāng)村振興來看，這種發(fā)展模式仍然是存在一定局限性的，無法滿足農(nóng)村客運的需求。若是將農(nóng)村客運當成一個獨立系統(tǒng)進行解決，那么必然會導致農(nóng)村客運與城市公交之間的協(xié)調(diào)發(fā)展受到影響，因此，必須要打破傳統(tǒng)的發(fā)展思維，將城鄉(xiāng)客運以整體系統(tǒng)進行統(tǒng)一規(guī)劃、實施與發(fā)展，真正實現(xiàn)推進城市公交、城鄉(xiāng)公交、鎮(zhèn)村公交、旅游公交無縫銜接和融合發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)均等化。

1 城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)的必要性

城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)指的就是根據(jù)旅客運輸發(fā)展的實質(zhì)要求，適應(yīng)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化而采取的重要措施，確保城市中的公交、出租、客運與周邊農(nóng)村地區(qū)的客運實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過各種科學有效的調(diào)控手段，進一步完善旅客運輸工作組織，構(gòu)建合理的客運系統(tǒng)模式。就承德地區(qū)而言，到2021年底，全市縣城30 公里范圍內(nèi)農(nóng)村客運班線公交化運行率達到90%以上，全市55%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本完成農(nóng)村客運班線公交化改造，其中平泉市已率先實現(xiàn)縣域內(nèi)公交全覆蓋。因此，從宏觀角度來看，城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)將農(nóng)村與城市旅客運輸?shù)陌l(fā)展作為一個系統(tǒng)進行整體考慮，加強了城鄉(xiāng)客運的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免了城鄉(xiāng)客運的分割與制約。隨著機場、高鐵的逐步開通，對客運班線造成沖擊和影響是巨大的，運輸企業(yè)只有加大客運班線改造力度，才能滿足人們?nèi)找嬖龆嗟慕煌ǔ鲂行枨?，公交化改造勢在必行。在我看來，推進城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)的必要性主要可以分為以下幾點：

首先，城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。為了能夠縮小城鄉(xiāng)差距，就必須要通過各種措施來講城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割問題，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、一體化建設(shè)的宏偉目標。而作為推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)能夠有效改善城鄉(xiāng)客運二元化分割的現(xiàn)象，將城鄉(xiāng)客運之間的差距縮到最短，同時這也是促進主城區(qū)各種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。

其次，城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)是我國城市化建設(shè)腳步逐漸加快而導致的必然結(jié)果。若是在城市化發(fā)展過程中沒有將城市公交與農(nóng)村客運發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，那么就很容易造成長期利益與現(xiàn)時利益無法相統(tǒng)一的問題。具體來講，若是沒有注重以農(nóng)村地區(qū)為主的次支道路客運，那么很多地區(qū)群眾的交通問題則無法得到有效解決，群眾的生活質(zhì)量難以得到質(zhì)的飛躍，而僅僅只是針對農(nóng)村地區(qū)的客運問題進行解決，沒有重視城市化建設(shè)，那么發(fā)展運力就很有可能阻礙城市未來的公交客運體系。真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)，則能夠提高各種道路客運方式的銜接性，尤其是對于農(nóng)村地區(qū)群眾來說，可以更加方便的出行與中轉(zhuǎn)換乘，為城市向周邊郊區(qū)的轉(zhuǎn)移提供便利條件，緩解城市壓力的同時也能夠有效整合與利用道路客運資源，確保供需之間發(fā)展平衡，從根本上避免出現(xiàn)無意義的浪費與競爭。

最后，積極推進城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)，有利于更加方便的管理城鄉(xiāng)客運行業(yè)，實現(xiàn)宏觀調(diào)控能力的有效增強，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時也能夠防止城市公交與農(nóng)村客運之間的無序競爭。

2 城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)存在的問題

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)公路建設(shè)等級低、通達深度不足、客運站點建設(shè)少以及城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展不均衡的問題越來越突出。城鄉(xiāng)公交樞紐站場建設(shè)滯后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無公交樞紐站。城鄉(xiāng)公交經(jīng)營成本支出高、效益收入差、安全管理難。目前可以在農(nóng)村客運中使用的客車，基本都是普通中巴，使農(nóng)民感到出行非常不便，為城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)增加了較大難度。除此之外，當前各地政府對農(nóng)村客運車輛僅有燃油方面的補貼，對于其他沒有明確的稅費減免政策，這就導致具有一定公益性的農(nóng)村客運企業(yè)無法按照高質(zhì)量的標準服務(wù)經(jīng)營。對于農(nóng)村公路建設(shè)的資金投入力度相對較低，有些地區(qū)的“村村通”公路建設(shè)完成后，但是沒有達到開行客運線路的安全條件，導致客運車輛無法通行。

2.2 管理體制問題突出

由于城鄉(xiāng)公交與農(nóng)村客運管理體制二元分割，這種二元分割的管理局面必然會導致城鄉(xiāng)客運之間的聯(lián)系被割斷，同時也會出現(xiàn)非常多的問題，如權(quán)責脫節(jié)、多重執(zhí)法以及機構(gòu)重建等，各個管理部門之間的職能交叉，各自為政，尤其是重復設(shè)置審批職能，將會在一定程度上增加客運能力總量控制的難度，嚴重制約了客運事業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。一是城鄉(xiāng)客運享受的政策不同，經(jīng)營成本相差懸殊，核定的載客人數(shù)方式也不一樣，不能形成公平競爭；二是城鄉(xiāng)公交和短途客運經(jīng)營者因利益沖突而引發(fā)的罷運、集體上訪等事件時有發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定；三是城鄉(xiāng)公交不能形成統(tǒng)一規(guī)劃，使群眾增加換乘次數(shù)，沒能從根本上解決城鄉(xiāng)居民出行難的問題。

2.3 市場規(guī)模程度散弱

由于城鄉(xiāng)客運企業(yè)弱小、市場分散、服務(wù)水平低、客運能力弱以及綜合效益差等問題，農(nóng)村客運市場往往在經(jīng)營機制上采用掛靠或承包的經(jīng)營方式，這不僅無法滿足城市化建設(shè)的實質(zhì)要求，而且也難以滿足消費者在服務(wù)質(zhì)量方面的需求，不利于城鄉(xiāng)客運市場除弊端揚與自身發(fā)展壯大，阻礙了自身整體功能的有效發(fā)揮。

2.4 規(guī)劃發(fā)展缺乏統(tǒng)一

現(xiàn)階段，我國對于城鄉(xiāng)客運發(fā)展主要形成了兩種方式，一個是以城市公交為主的方式，另一個是以農(nóng)村客運為主的方式，這兩種方式明確劃分了自身的運輸范圍，形成獨特體系，同時與之相配套的規(guī)劃也出現(xiàn)了一定的分割。正是由于兩種發(fā)展規(guī)劃之間缺乏必要的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，導致城市公交與農(nóng)村客運之間的銜接程度不高。

2.5 組織形式無法適應(yīng)

農(nóng)村客運具有一定的流向分散、客流量小等特點，因此這種定線運營的方式無法滿足農(nóng)村群眾的交通出行需求，同時也無法支撐自身的客運經(jīng)營。同時農(nóng)村客運出行量有著不穩(wěn)定性，高峰期出行量較大，而平時的出行量相對較少，而這種定線經(jīng)營的模式由于各線路車輛固定，導致出現(xiàn)“高峰人找車、平時車找人”的運營局面，對自身的發(fā)展造成了嚴重影響。而農(nóng)村客運通常又以縣為單位進行解決，僅僅只能在本縣的范圍之內(nèi)營運，不能跨縣營運，但農(nóng)村群眾的出行往往不是依靠行政區(qū)域劃定的，而是以經(jīng)濟區(qū)域進行劃定，尤其是毗鄰縣間的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個地區(qū)之間的聯(lián)系非常緊密，存在著互相“趕場”的問題，這就需要農(nóng)村運力的相互流動與協(xié)作，但是當前以行政區(qū)域為單位的線路規(guī)劃明顯無法達到這種出行需求，為農(nóng)村群眾的出行造成不便。

3 城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)的對策

3.1 加大投資力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

“工欲善其事，必先利其器”。農(nóng)村地區(qū)客運交通設(shè)施建設(shè)一直存在發(fā)展緩慢、投資少等情況，為了能夠加快推進城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)，首要做的便是加強農(nóng)村客運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提高基礎(chǔ)交通設(shè)施的的建設(shè)水平，通過市場融資、社會集資或國家投資等方式，確保農(nóng)村道路、客運場站以及客運設(shè)施能夠得到逐步完善，具體可以體現(xiàn)在以下幾點：（1）大力修建和改造農(nóng)村公路的等級水平，加強鄉(xiāng)村公路管養(yǎng)，以此來提高農(nóng)村公路通客運車能力。同時，也要盡可能做到公路村村通，始發(fā)與終點都有站場，建立三級公交區(qū)域網(wǎng)絡(luò)線路，做好城鄉(xiāng)公交資源共享、互相連接，真正實現(xiàn)零距離換乘，建立系統(tǒng)完善、布局合理、方便快捷的城鄉(xiāng)道路客運網(wǎng)絡(luò)。（2）強化農(nóng)村客運場站的建設(shè)。分析農(nóng)村客運的市場布局，綜合考慮農(nóng)村客運、出租客運與公交客運的銜接問題，在公路建設(shè)和改建的設(shè)計時，把港灣式?？空窘ㄔO(shè)納入總體設(shè)計中，同步設(shè)計、同步施工、同步建成、同步驗收，以確保公路開通后，能夠及時投入車輛運行。根據(jù)路況、交通流量、行政村布局等情況設(shè)置沿途招呼站或簡易公交站。對于主城區(qū)城鄉(xiāng)公交始發(fā)銜接站點的設(shè)置，由當?shù)卣{入城市道路的統(tǒng)一規(guī)劃。例如，平泉市自2017年入選城鄉(xiāng)交通運輸一體化示范縣第一批創(chuàng)建縣后，就扎實開展城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)村客運班線采取收購、入股等多種方式，實行公交化改造，持續(xù)提升公交服務(wù)水平，形成了全域一體、功能完善、公共服務(wù)水平較高的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)交通運輸網(wǎng)絡(luò)體系?，F(xiàn)開通運營城鄉(xiāng)線路25條、公交車56 輛，運營網(wǎng)絡(luò)覆蓋5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和70 多個村，受惠群眾11 萬人，年客運量達到200 多萬人次，實現(xiàn)了大密度發(fā)班、智能化調(diào)度、階梯低票價計費、刷卡乘車無人售票、城鄉(xiāng)與城市公交一卡通用。目前，以城區(qū)為中心的城鄉(xiāng)客運一體化的格局已初步形成。（3）進一步拓展融投資渠道，保證農(nóng)村道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。各級政府要將推進城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)與創(chuàng)建 “四好農(nóng)村路”有機結(jié)合，爭取資金支持，按照各發(fā)展階段，圍繞路、站（亭）、運一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，形成以城市為中心，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點，輻射行政村的公交服務(wù)體系。（4）出臺統(tǒng)一的政策傾斜優(yōu)惠政策。根據(jù)各地情況出臺有關(guān)城鄉(xiāng)公交優(yōu)惠政策，給予公交企業(yè)專項資金補貼，降低公交企業(yè)的經(jīng)營成本，大力支持原有客運班線車輛的收購補償計劃，并給予政策和資金的雙傾斜，提高公交企業(yè)經(jīng)營城鄉(xiāng)公交線路（特別是村鎮(zhèn)公交線路）的積極性。與此同時，公交企業(yè)應(yīng)與縣級人民政府有關(guān)部門做好溝通協(xié)調(diào)工作，積極爭取省級財政補助和資金，促進公交企業(yè)更好地為廣大人民群眾服務(wù)。

3.2 調(diào)整經(jīng)營主體，建立統(tǒng)一的市場體系

組建客運公司必須要按照規(guī)模化、集約化的要求，積極創(chuàng)新與改造城鄉(xiāng)客運經(jīng)營機制，確保其能夠成為利益明確、產(chǎn)權(quán)清晰、自主經(jīng)營的市場主體。同時也要推行線路公司化，實行“一線一公司”，加強各企業(yè)之間的互動與協(xié)調(diào)，強化運輸分工與協(xié)作，確保城鄉(xiāng)客運能夠向著規(guī)?；F(xiàn)代化以及規(guī)范化的方向發(fā)展。此外，對城鄉(xiāng)客運實行站點、票價、車型與服務(wù)的統(tǒng)一，實行定車、定線與定時的公交運作模式。同時各管理部門要加強城鄉(xiāng)道路客運運營企業(yè)的監(jiān)督管理，定期評估客運線路的運營效率、服務(wù)水平與管理的規(guī)范性，若是沒有達到運營資質(zhì)要求或在經(jīng)營過程中存在違法行為的運輸經(jīng)營者，要責令其退出客運市場，將相關(guān)道路客運經(jīng)營證件予以沒收，建立優(yōu)勝劣汰的市場體制。

3.3 統(tǒng)一政策環(huán)境，加強城鄉(xiāng)客運協(xié)調(diào)管理

城市公交奉行的是“公益性”原則，而農(nóng)村客運具有一定的“盈利性”特點，因此為了促進城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)，首先要做的便是實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運同等待遇與統(tǒng)一管理。具體來講，可以在農(nóng)村客運車輛稅收上給予一定的優(yōu)惠，通過統(tǒng)一參保、減免稅收和建立農(nóng)村客運發(fā)展基金等措施，保證農(nóng)村客運享受的政策向著城市公交享受的政策靠攏，保證燃油補貼退坡資金的專項使用，確保農(nóng)村客運的營運成本能夠得到降低，從而將普遍服務(wù)徹底落實。打破城鄉(xiāng)客運管理的“二元制”結(jié)構(gòu)，將城鄉(xiāng)客運視為一個整體進行系統(tǒng)思考，真正實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理與統(tǒng)一實施，構(gòu)建城鄉(xiāng)客運一體化網(wǎng)絡(luò)，從根本上解決城鄉(xiāng)客運發(fā)展缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題。

3.4 實施集約經(jīng)營，完善城鄉(xiāng)客運運力組織

為了能夠滿足城鄉(xiāng)客運一體化的建設(shè)要求，應(yīng)重點推進城鄉(xiāng)客運經(jīng)營一體化，具體就是指由1-2 家同時具備城市公交與農(nóng)村客運經(jīng)營資質(zhì)的公司，通過招投標的方式確定城鄉(xiāng)客運市場的區(qū)域性或線路性專營。平泉市公交通過國有化的運行模式，政府累計投資10121.93 萬元，為配齊完善公共交通要素提供了強大的保障。線路布局更加合理，在原有3 條公交線路的基礎(chǔ)上，注重做好線路延伸擴面工作，運營里程由原來的28 公里增加到90 余公里，運營網(wǎng)絡(luò)覆蓋縣城和周邊4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20 多個行政村的400 余個網(wǎng)點，為城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善，先后籌措資金800 多萬元，建設(shè)了公交1 路首末站和6 路停車場，公交修理廠、加氣站和車輛售后服務(wù)站，建設(shè)了12 處高標準公交候車亭，淘汰了原有23臺公交黃標車，更新購置50 輛LNG 天燃氣公交車、7 輛燃油公交車，車輛運力和安全性能大幅度提升，強有力地保障了居民乘坐公交出行的需求。平泉公交國有化改革運行4年以來，全縣公交線路、公交車數(shù)量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋數(shù)、站點數(shù)、綜合運力等各項指標始終保持領(lǐng)先，該縣還在全市率先開通了具有國內(nèi)領(lǐng)先水平的智能調(diào)度、刷卡計費、燃氣改造等各項工作，車輛運營管理水平基本達到國內(nèi)一線城市標準。

4 結(jié)語

總而言之，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，廣大人民群眾多樣化出行需求的不斷增多，城鄉(xiāng)道路客運一體化將是未來的必然趨勢，同時也是一個相對較為復雜的工程。城鄉(xiāng)客運一體化表面看就是鄉(xiāng)村通了公交車，但更深層次的影響將隨著時間推移日益顯現(xiàn)。為此，要著力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大力推進城鄉(xiāng)公交一體化，這就需要相關(guān)人員科學分析、認真研究，按照科學發(fā)展的思路探索城鄉(xiāng)客運一體化建設(shè)的方法，打通生產(chǎn)生活的各個環(huán)節(jié)，與全市基礎(chǔ)設(shè)施、觀光旅游、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)投資、村鎮(zhèn)建設(shè)等全域性經(jīng)濟、社會活動有機連接起來，加強城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會與民生工程的互動聯(lián)系，這不僅有利于促進鄉(xiāng)村振興，也必將翻開城市化進程新的篇章。