聯(lián)合國給安理會五常否決權(quán)附加延伸性條件

韓一元

4月26日，第76屆聯(lián)合國大會以協(xié)商一致、未經(jīng)投票的方式通過一項決議，對安理會常任理事國的否決權(quán)附加了新的延伸性條件：一旦安理會常任理事國就某一事項投出否決票，之后十個工作日內(nèi)，聯(lián)大將自動召開會議，就否決情況進(jìn)行辯論，辯論時將首先安排投下否決票的常任理事國發(fā)言。這項決議雖不具強(qiáng)制性，其內(nèi)容也并非變更否決權(quán)制度，但其背后的各方博弈異常激烈，影響也在持續(xù)發(fā)酵中。

1945年，鑒于兩次世界大戰(zhàn)的慘痛教訓(xùn)，同盟國在創(chuàng)建聯(lián)合國時設(shè)立了安理會，并賦予其維護(hù)國際和平與安全的首要責(zé)任。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，中國、美國、蘇聯(lián)、英國、法國等五個常任理事國擁有否決權(quán)，這既是五大國作為二戰(zhàn)勝利者的地位象征，也是為避免大國對抗引發(fā)另一場全球戰(zhàn)爭的特殊安排。但多年來，針對安理會的質(zhì)疑不絕于耳，近來更加突出。一些國家認(rèn)為，世界的面貌較聯(lián)合國成立時已發(fā)生翻天覆地的變化，聯(lián)合國會員國數(shù)量已從最初的51個增至今天的193個，而安理會組成卻只有過一次調(diào)整，即從1965年起，非常任理事國從六個增加到十個，“已無法充分反映世界權(quán)力結(jié)構(gòu)”。因此，日、德、印以及一些非洲和拉美國家經(jīng)常發(fā)起改革提案，要求安理會再次擴(kuò)員。

五個常任理事國的一票否決權(quán)也一直是熱門話題。各方看到，不斷升溫的大國競爭在國際組織的平臺上有充分反映，否決權(quán)日益成為大國特別是美國、俄羅斯“斗法”的工具。美、英2003年在未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)的情況下出兵伊拉克，但因其常任理事國地位未受任何譴責(zé)。自20世紀(jì)70年代起，美國在巴以問題上動用數(shù)十次否決權(quán)。過去十年，俄羅斯在有關(guān)敘利亞問題的投票中亦行使了十余次否決權(quán)。著眼政治對抗“濫用”否決權(quán)的問題趨于嚴(yán)重。還有一些國家提出，常任理事國“把控著超比例的權(quán)力”。早在2013年，法國就吁請常任理事國自愿做出政治和集體承諾，停止對“大規(guī)模暴行”使用否決權(quán)。2015年8月，法國和墨西哥共同發(fā)起“關(guān)于在大規(guī)模暴行中中止否決權(quán)的政治宣言”。截至2022年4月，該倡議已得到包括日本、巴西、韓國等103個聯(lián)合國會員國聯(lián)署支持（不包括印度），但一直未獲正式通過。由于目前只是倡議，尚未形成正式提案，法國總統(tǒng)馬克龍有意先爭取到三分之二多數(shù)支持，即129個會員國支持，再推進(jìn)提案。

此次俄烏沖突爆發(fā)后，美國率一些國家試圖推動安理會通過譴責(zé)俄羅斯并要求其立即自烏撤軍的決議，但由于俄動用否決權(quán)不了了之。聯(lián)合國秘書長古特雷斯表達(dá)了對安理會的失望，烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基更在4月5日向安理會發(fā)表視頻講話時呼吁將俄逐出安理會和改革聯(lián)合國制度，以使“一票否決權(quán)不再意味著生殺大權(quán)”。西方媒體將俄塑造為“搖頭先生”，稱自1946年以來所有安理會否決權(quán)行使記錄中的近50%是蘇/俄投下的，遠(yuǎn)高于其他常任理事國（美國29%、英國10%、中國6%、法國6%）。美國國會一些議員甚至鼓動立法要求修改《聯(lián)合國憲章》第23條，將俄踢出安理會。

3月初，列支敦士登牽頭向聯(lián)大提出動議，要求在常任理事國行使否決權(quán)后召開聯(lián)大會議要求其說明理由。4月19日，聯(lián)大就該草案展開非正式閉門討論，美、日、德、烏等表達(dá)了強(qiáng)力支持，美常駐聯(lián)合國代表琳達(dá)·格林菲爾德稱這是“對所有常任理事國建立問責(zé)制和要求透明度的重要一步”。至聯(lián)大通過該決議時，共同提案國已達(dá)80多個，英、法作為常任理事國也加入其中。列支敦士登還利用社交平臺發(fā)起“否決權(quán)倡議”話題，進(jìn)行輿論造勢。

俄羅斯、白俄羅斯表達(dá)了不同意見。俄常駐聯(lián)合國代表涅邊賈指出，俄行使否決權(quán)是不得已而為之，因為某些安理會成員不愿聽取其他成員的意見并尋求相互妥協(xié)。

各方都清楚，變更、取消否決權(quán)需要修改《聯(lián)合國憲章》，修正案需在全體成員國當(dāng)中獲得三分之二多數(shù)支持才能通過，也需安理會全體常任理事國同意，這在現(xiàn)階段難以實現(xiàn)。此次聯(lián)大通過的決議并非變更否決權(quán)制度本身，聯(lián)大也仍無法以任何方式推翻否決權(quán)。新的聯(lián)大決議雖然意在通過附加說明責(zé)任來抑制常任理事國行使否決權(quán)，但實際上也無法強(qiáng)制要求投出否決票的國家出席聯(lián)大會議說明理由。一些西方學(xué)者指出，新的“規(guī)定”在實際中無法阻止否決權(quán)的行使，只是意在“羞辱”使用否決權(quán)的國家，形成政治壓力，非但無法抑制否決權(quán)的使用，反而會激化大國矛盾，并將這種矛盾一覽無余地呈現(xiàn)在國際社會面前。中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)參贊蔣華強(qiáng)調(diào)，該決議賦予聯(lián)大新的授權(quán)，意味著建立一種自動觸發(fā)聯(lián)大召開會議的機(jī)制，在實踐中很可能引發(fā)程序上的困惑和混淆。

2022年2月25日，聯(lián)合國安理會就美國、阿爾巴尼亞提交的關(guān)于烏克蘭局勢的決議草案進(jìn)行投票。由于俄羅斯投票否決該草案，決議未能通過。

為了抑制安理會五常的“絕對權(quán)威”，過去就有聲音提出要提升聯(lián)大的作用。朝鮮戰(zhàn)爭期間，美國曾在聯(lián)大提出“聯(lián)合一致共策和平”決議草案并獲通過，內(nèi)容是在安理會成員國無法達(dá)成一致的情況下，可由聯(lián)大授權(quán)采取行動維持國際和平。俄烏沖突爆發(fā)后，聯(lián)大已分別表決通過兩項譴責(zé)俄的決議，依據(jù)的就是“聯(lián)合一致共策和平”機(jī)制。美還推動聯(lián)大通過表決暫停俄在聯(lián)合國人權(quán)理事會的席位。未來，美歐很可能更多以此方式在聯(lián)大對俄及其他對手施壓。聯(lián)大和安理會之間的權(quán)力劃分趨于模糊，也可能帶來其他問題。

俄烏沖突背景下，多方借機(jī)謀勢，希望這場危機(jī)成為安理會徹底變革的契機(jī)，安理會改革議題有再度升溫的跡象。3月3日，曾任聯(lián)合國副秘書長的美國哥倫比亞大學(xué)教授奧坎波與曾任聯(lián)合國開發(fā)計劃署署長的土耳其前經(jīng)濟(jì)部長德爾維什在布魯金斯學(xué)會發(fā)文，提議在《聯(lián)合國憲章》第27條中增加一個條款，允許通過“雙重多數(shù)”（double majority）來推翻否決權(quán)（如滿足至少三分之二成員國以及至少代表世界三分之二人口國家均支持的條件）。日、德、印等“爭常國”也將更加活躍，加大力度推動安理會改某進(jìn)程。不少國家已表態(tài)，限制否決權(quán)不應(yīng)與安理會擴(kuò)員問題相捆綁。