新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題

敖宇凡?歐陽(yáng)永強(qiáng)

摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的大戰(zhàn)略和歷史性任務(wù)，是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的長(zhǎng)期動(dòng)力之所在，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“火車(chē)頭”，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)和從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的“王牌”引擎。我們需要重新認(rèn)識(shí)新發(fā)展階段新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義，明確新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的改革任務(wù)，妥善解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的各種難題，努力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型;城鎮(zhèn)化;戰(zhàn)略意義;改革難題

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)入新發(fā)展階段。如何把城鎮(zhèn)化的最大內(nèi)需動(dòng)力和改革的最大紅利釋放結(jié)合起來(lái)，這是未來(lái)發(fā)展必須高度關(guān)注的重大問(wèn)題。寄希望于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。努力推進(jìn)具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，將為我國(guó)贏得比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的巨大空間。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的大戰(zhàn)略和歷史性任務(wù)，是擴(kuò)大內(nèi)需的長(zhǎng)期動(dòng)力和推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“火車(chē)頭”，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)和從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的“王牌”引擎。能否積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，取決于一系列公共政府的集合，更取決于改革難題的突破。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義的概述

城市化（或城鎮(zhèn)化）是一個(gè)涉及多方面內(nèi)容的社會(huì)經(jīng)濟(jì)演進(jìn)過(guò)程，不同學(xué)科從不同的角度給予了各自的解讀。人口學(xué)對(duì)城市化的定義強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和集中，及其帶來(lái)的城市人口比重不斷上升的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)城市化定義強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程。社會(huì)學(xué)意義上的城市化強(qiáng)調(diào)的是城市社會(huì)生活方式的產(chǎn)生、發(fā)展和擴(kuò)散的過(guò)程。如著名美國(guó)社會(huì)學(xué)家沃思（Lows Wirth）認(rèn)為：城市化意味著鄉(xiāng)村生活方式向城市生活方式發(fā)生質(zhì)變的全過(guò)程。美國(guó)學(xué)者索羅金認(rèn)為，城市化就是變農(nóng)村意識(shí)、行動(dòng)方式和生活方式為城市意識(shí)、行動(dòng)方式和生活方式的全部過(guò)程。地理學(xué)的城市化定義強(qiáng)調(diào)的是人口、產(chǎn)業(yè)等由鄉(xiāng)村地域景觀向城市地域景觀的轉(zhuǎn)化和集中過(guò)程。

隨著城市化實(shí)踐的發(fā)展和各學(xué)科對(duì)城市化研究的逐步深入以及學(xué)科間的互相滲透，城市化的定義日趨綜合化和層次化。如羅西在《社會(huì)科學(xué)詞典》中認(rèn)為城市化有四個(gè)方面的含義：一是市中心對(duì)農(nóng)村腹地影響的傳播過(guò)程;二是全社會(huì)人口逐步接受城市文化的過(guò)程：三是人口集中的過(guò)程，包括集中點(diǎn)的增加和每個(gè)集中點(diǎn)的擴(kuò)大：四是城市人口占全社會(huì)人口比例提高的過(guò)程。美國(guó)學(xué)者弗里德曼（J.Friedman）將城市化區(qū)分為城市化|和城市化目。前者包括人口和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)在規(guī)模不同的城市環(huán)境的地域集中過(guò)程非城市景觀轉(zhuǎn)化為城市景觀的地域推進(jìn)過(guò)程：后者包括城市文化、城市生活方式和價(jià)值觀在農(nóng)村的地域擴(kuò)散過(guò)程。

綜上，我們認(rèn)為城市化或城鎮(zhèn)化 （Urbanization是現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，是隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，從而農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴(kuò)散的歷史過(guò)程。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平快速提高，目前仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，但同時(shí)也面臨人口與資源、環(huán)境矛盾加劇，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與就業(yè)壓力巨大等問(wèn)題，跨過(guò)“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，需要對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行、調(diào)整和優(yōu)化，走新型城鎮(zhèn)化道路。

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化道路目前尚未有標(biāo)準(zhǔn)定義。我們結(jié)合十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的新思想，把新型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵和特征主要?dú)w納為四個(gè)主要方面內(nèi)容：

一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技進(jìn)步推動(dòng)產(chǎn)城副合，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)帶動(dòng)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村文明延續(xù)的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內(nèi)容：一是“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)，缺一不可：二是需要產(chǎn)業(yè)積聚促進(jìn)產(chǎn)城融合，尤其是需要通過(guò)服務(wù)業(yè)發(fā)展和科技進(jìn)步來(lái)推動(dòng);三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化需要城鎮(zhèn)發(fā)展來(lái)帶動(dòng);四是城鎮(zhèn)化發(fā)展不是要消滅農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，而是要注重三農(nóng)問(wèn)題的解決，增強(qiáng)農(nóng)村文明的傳承能力。

二是人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展方式，建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內(nèi)容：一是人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，突出統(tǒng)籌均衡發(fā)展;二是要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)境友好，體現(xiàn)集約、智能、綠色、低碳城鎮(zhèn)化;三是建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)產(chǎn)品，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。四是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，突出代際公平和發(fā)展的可持續(xù)性。

三是構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主體形態(tài)、大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市承載能力，展現(xiàn)中國(guó)文化、文明自信的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內(nèi)容：一是大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展，突出與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接。二是以城市群為主體形態(tài)，突出城市群的緊密聯(lián)系和輻射帶動(dòng)作用。三是提高城市承載能力，突出資源環(huán)境承載能力與城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施改善和綜合能力建設(shè)。四是注重中華民族悠久文化傳承與現(xiàn)代人文關(guān)懷相容，強(qiáng)調(diào)歷史文化和現(xiàn)代文化的親密結(jié)合，城鎮(zhèn)化建設(shè)既不“邯鄲學(xué)步”，又不“閉門(mén)造車(chē)”，要體現(xiàn)出東方大國(guó)的風(fēng)采和力量。

四是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，建設(shè)包容性、和諧式城鎮(zhèn)，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，致力于和諧社會(huì)和幸福中國(guó)的城鎮(zhèn)化。這里面有四層內(nèi)容：一是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。二是建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，突出破解城鄉(xiāng)二元體制。四是建設(shè)和諧式城鎮(zhèn)，更注重城鎮(zhèn)化的社會(huì)管理和服務(wù)創(chuàng)新，致力于和諧社會(huì)和幸福中國(guó)城鎮(zhèn)化的奮斗愿景。

二、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的難題

（一）對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的片面理解，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)685440DF-1BB5-4402-9FA4-CA77D695C870

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人們感受最為直觀的就是寬闊筆直的馬路、鱗次櫛比的高樓大廈和整齊的綠化帶，還有不斷飛漲的房?jī)r(jià)。為此不少人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)的疊加。同時(shí)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)新事物，不同于城市化，尚缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的規(guī)范可供借鑒和運(yùn)用。這些現(xiàn)狀造成了許多政府官員對(duì)城鎮(zhèn)化的誤解，使得不少人戴著有色眼鏡看待城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這種理解是非常片面的。實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)這些硬件建設(shè)，但還需要更多的軟件，包括區(qū)域發(fā)展的定位和功能布局，政策的創(chuàng)新和環(huán)境的打造，產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和培育，農(nóng)民的就業(yè)和收入多元化設(shè)計(jì)等。硬件如何打造，要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和策劃定位來(lái)確定。不一樣的區(qū)域發(fā)展定位，就會(huì)有不一樣的功能布局。在美國(guó)，紐約和硅谷的路網(wǎng)和房子就相差很大。紐約的房子都是緊挨著，容積率很高;而碎谷的房屋整體就非常開(kāi)闊，紐約作為一個(gè)資本和智力高度集中的地方，資源的利用需要更高效。大此房屋樓宇就必須要往上走，聚集在一起。但在這種環(huán)境下人會(huì)感覺(jué)到緊張和壓抑，難以激發(fā)創(chuàng)造性和靈感。要形成磚谷則需要考慮到硬件的高密度會(huì)對(duì)人的思維開(kāi)拓造成不良影響。

（二）政府的短期行為，造成企業(yè)投機(jī)行為

目前發(fā)生在政府部門(mén)尤其是地市級(jí)政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到兩年），與區(qū)域發(fā)展周期不匹配。如桂林市，據(jù)統(tǒng)計(jì)該市地市合并十年分別已換五位書(shū)記市長(zhǎng)，平均任期不到兩年。另外，前后任官員執(zhí)政意圖缺乏連續(xù)性的現(xiàn)象普遍存在。二是考核政府的主要手段體現(xiàn)在GDP上，這種考核方式與構(gòu)建服務(wù)型政府是背道而馳的，它從本質(zhì)上將服務(wù)型政府改為了經(jīng)營(yíng)性政府，驅(qū)使政府官員為了晉升盲目追求GDP，大搞形象工程，與民爭(zhēng)利，與企業(yè)爭(zhēng)利。近年，雖然部分省份主動(dòng)降低了年度GDP增幅目標(biāo)，但其核心依舊是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。2010年，國(guó)務(wù)院雖然印發(fā)了《關(guān)于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2010]46號(hào)），旨在推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)十空間開(kāi)發(fā)格局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。但與之相配套的干部考核機(jī)制卻沒(méi)有建立起來(lái)，實(shí)施效果勢(shì)必有限。如此，也就必然導(dǎo)致官員的短期行為。前文已經(jīng)講到，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，且干部的任期與項(xiàng)目的實(shí)施周期不匹配。在這樣的環(huán)境下，作為實(shí)施主體的企業(yè)，為了降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)，則難免產(chǎn)生投機(jī)行為，資本逐利，經(jīng)營(yíng)趨利，追求短平快，也就無(wú)可厚非。更何況，當(dāng)前法律對(duì)于政府的約束力偏弱，政府的諱約成本低，處干弱勢(shì)的企業(yè)，必然會(huì)尋求自保。

（三）城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的配套政策沒(méi)有形成，企業(yè)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)大

當(dāng)前存在于從土地收儲(chǔ)到出讓完成這一過(guò)程的有關(guān)政策，還不能滿足城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的需要。特別是國(guó)工資源部聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)十地諸備與融資管理的通知》（國(guó)工資發(fā)[2012]162號(hào)），對(duì)參與十地儲(chǔ)備的主體資格、業(yè)務(wù)、資金等方面作了嚴(yán)格規(guī)定，提高了企業(yè)以市場(chǎng)化參與城鎮(zhèn)化的門(mén)檻。同時(shí)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的主體，由傳統(tǒng)的政府變成了企業(yè)。作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及征地拆遷安置的各項(xiàng)費(fèi)用均由企業(yè)承擔(dān)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的投入只能靠士地出讓的收入來(lái)平衡。雖然企業(yè)與政府之間有合同條款保障，但由于國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)在體制上存在條線管理等原因，造成了合同對(duì)政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的約束力薄弱。另外，雖然個(gè)別地方政府出臺(tái)了一些地方性的法規(guī)或辦法，明確了部分土地出讓收入計(jì)提后可返還的原則和比例，但目前國(guó)家層面尚無(wú)配套的法律法規(guī)或辦法，對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的十地出讓后收入的剛性計(jì)提辦法和原則進(jìn)行規(guī)范。按照傳統(tǒng)的十地出讓收入計(jì)提辦法，被計(jì)提的十地出讓收入（以江蘇南京為例，目前以各種名目計(jì)提的土地出讓金比例達(dá)到總出讓收入的63.5%），便轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，投入和產(chǎn)出出現(xiàn)了嚴(yán)重不對(duì)等，企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)增加。再加上土地從收儲(chǔ)到供地的周期比較長(zhǎng)，不確定性因素多，更是加劇了投資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資方式有限，金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新不足

由于當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不夠系統(tǒng)和全面，一些政府部門(mén)其至將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)法為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供全方位的服務(wù)。

城鎮(zhèn)化項(xiàng)目前期資金需求量大，目高投入零產(chǎn)出。其產(chǎn)品是功能清晰、定位完整的土地。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城鎮(zhèn)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體（企業(yè)）缺乏明確的行“分類(lèi)（沒(méi)有類(lèi)似與“城鎮(zhèn)化”或“城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)”行業(yè)的分類(lèi)），城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在進(jìn)行工商注冊(cè)時(shí)，要么歸類(lèi)為投資行業(yè)，要么歸類(lèi)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或建筑施工行業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，不可避免地受到來(lái)自房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和金融市場(chǎng)管制的約束。城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目尋求金融支持時(shí)，金融機(jī)構(gòu)遇到的難題是如何突破與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)的條條框框來(lái)支持城鎮(zhèn)化項(xiàng)目：企業(yè)遇到的難題則是無(wú)法提供金融機(jī)構(gòu)要求的“四證”（國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證），抵押物（項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地）缺失。

（五）基層干部投身城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的熱情不足

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)問(wèn)題”關(guān)系到國(guó)民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家富強(qiáng)。“三農(nóng)問(wèn)題”是很多城鎮(zhèn)化項(xiàng)目必然要面對(duì)的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化必須妥善考慮、引導(dǎo)和解決“三農(nóng)問(wèn)題”。當(dāng)前，由于干部考核機(jī)制和對(duì)農(nóng)工作有難度等原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層干部對(duì)三農(nóng)工作缺乏積極性，在城市化進(jìn)程中采取“一刀切”的做法，失地農(nóng)民的出路問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，造成了許多社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)，社會(huì)矛盾有所激化，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和安定，只有改革當(dāng)前的干部考核機(jī)制，妥善解決“三農(nóng)問(wèn)題”，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的參與者，才能為城鎮(zhèn)化進(jìn)程營(yíng)造和諧安定的社會(huì)環(huán)境。

三、對(duì)策

（一）統(tǒng)一價(jià)值觀，是有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首要的是屬地政府班子和企業(yè)形成統(tǒng)一價(jià)值觀，通過(guò)考察、培訓(xùn)等方式，使參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的各方認(rèn)識(shí)什么是城鎮(zhèn)化，如何用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化，共同研究需要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)，以及雙方合作所需要具備的條件，如配套政策的支持、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、雙方責(zé)權(quán)利的劃分等。如此，城鎮(zhèn)化建設(shè)必然能夠?qū)崿F(xiàn)“政府得發(fā)展、百姓得實(shí)惠、企業(yè)得效益”三方共贏的良好愿景。685440DF-1BB5-4402-9FA4-CA77D695C870

（二）建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，是順利實(shí)施城鎮(zhèn)化的保障

既然城鎮(zhèn)化不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，則建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策程序就十分必要，如城鎮(zhèn)化項(xiàng)目立項(xiàng)和土地指標(biāo)獲取、土地出讓收入分配政策、金融服務(wù)規(guī)范等。

1.城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，并不是以建筑物或構(gòu)筑物形式存在的房地產(chǎn)項(xiàng)目，十地作為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的終端產(chǎn)品，不能作為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)（傳統(tǒng)房地產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)要求有《國(guó)有土地使用權(quán)證》或《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》）。同樣，在審批城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，不能以具體房地產(chǎn)項(xiàng)目作為土地指標(biāo)批復(fù)依據(jù)。目前黑龍江省部分地市在接受城鎮(zhèn)化項(xiàng)目十地指標(biāo)申請(qǐng)時(shí)，要求必須有具體的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為要件之一。因此，與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的部門(mén)，如發(fā)改委、建設(shè)和規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等，有必要抓緊研究出臺(tái)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的管理程序，保障城鎮(zhèn)化項(xiàng)目順利推進(jìn)。

2.前文已經(jīng)講到，當(dāng)前的土地出讓收入分配政策，不利于城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作。為適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作需要，土地出讓收入分配應(yīng)本著“誰(shuí)投資誰(shuí)收益、合作共贏”的原則，建立分配機(jī)制，保障實(shí)施主體（特別是企業(yè)）的積極性。

3.要使金融機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槌擎?zhèn)化項(xiàng)目提供全方位服務(wù)，則首先需要在行業(yè)類(lèi)別上重新定位城鎮(zhèn)化，使其區(qū)別于房地產(chǎn)，以便金融機(jī)構(gòu)能夠不受現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的約束，為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供服務(wù)。其次，針對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，也是金融部門(mén)需要研究的課題，如項(xiàng)目貸款形式、抵細(xì)物標(biāo)的設(shè)定等。

（三）構(gòu)建服務(wù)型政府，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有力支撐

我國(guó)地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件差異大，發(fā)展方向不盡相同。如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的個(gè)性化，使區(qū)域發(fā)展既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，又符合“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”確定的功能定位，并從考核機(jī)制上建立有針對(duì)性的考核目標(biāo)，從根本上消除政府短期行為的動(dòng)機(jī)，使各級(jí)政府真正由經(jīng)營(yíng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，是黨中央國(guó)務(wù)院需要認(rèn)真研究解決的課題。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程，呼喚社會(huì)企業(yè)家

由于歷史、體制和發(fā)展階段等多種原因，單純由政府主導(dǎo)或企業(yè)運(yùn)作的城鎮(zhèn)化只注重商運(yùn)營(yíng)，忽視農(nóng)民利益，引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。首先，城市門(mén)檻高，農(nóng)民工難以市民化，不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程;其次，農(nóng)村耕地被大量占用，失地農(nóng)民出路問(wèn)題得不到有效解決：再次，征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷激化，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與安定，只注重商業(yè)運(yùn)營(yíng)的城鎮(zhèn)建設(shè)已步履維艱，社會(huì)運(yùn)營(yíng)是城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的保障，城鎮(zhèn)化呼喚兼顧商業(yè)運(yùn)營(yíng)和社會(huì)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)企業(yè)家。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，為了推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須要做到發(fā)展我國(guó)的經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的改革，還需要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理，推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的改革之路，才能夠做好我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，幫助解決關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的難題，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。

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