市縣基礎測繪五年規(guī)劃編制工作流程解析

鐘 靜，王均浩，郭明強,2,3,4*，鄒 桐，胡敬昊

（1. 湖北地信科技集團股份有限公司，湖北 武漢 430074；2. 自然資源部城市國土資源監(jiān)測與仿真重點實驗室，廣東 深圳 518034；3. 中國地質(zhì)大學（地理與信息工程學院），湖北 武漢 430074；4. 國家地理信息系統(tǒng)工程技術研究中心，湖北 武漢 430074）

基礎測繪是保障國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎性、先行性、公益性工作，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐?！吨腥A人民共和國測繪法》第十六條規(guī)定，縣級以上地方人民政府測繪地理信息主管部門會同本級人民政府其他有關部門，根據(jù)國家和上一級人民政府的基礎測繪規(guī)劃及本行政區(qū)域的實際情況，組織編制本行政區(qū)域的基礎測繪規(guī)劃，報本級人民政府批準后組織實施[1]。因此，基礎測繪規(guī)劃編制是法定規(guī)劃，也是法定職責。

1 基礎測繪五年規(guī)劃編制背景

“十四五”（2021—2025年）時期是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關鍵時期，也是自然資源機構改革后測繪地理信息事業(yè)轉型升級的關鍵時期[2]。自然資源部辦公廳關于印發(fā)《全國基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制指南》的函、省自然資源廳《關于全面開展省市縣三級基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制工作的通知》——均明確了各級政府自然資源主管部門編制“十四五”基礎測繪規(guī)劃的職責。

市縣基礎測繪規(guī)劃是國家、省基礎測繪工作的重要組成部分，是對國家、省級基礎測繪規(guī)劃的銜接和延續(xù)[3]。市縣基礎測繪規(guī)劃編制不同于專業(yè)技術設計，當?shù)卣畬徟笮鑼ν夤_發(fā)布，所以在編制工作流程上、規(guī)劃編制語言概括、章節(jié)結構和思想表達上有其特殊性。基礎測繪五年規(guī)劃是政府今后五年指導基礎測繪事業(yè)發(fā)展、審核重大基礎測繪項目、安排政府投資和財政支出預算、制定相關政策的重要依據(jù)和綱領性文件[1，4]，為發(fā)揮規(guī)劃引領作用，需要按照要求扎實做好市縣基礎測繪五年規(guī)劃編制工作。

2 五年規(guī)劃編制工作流程現(xiàn)狀分析

“十三五”規(guī)劃期間，大部分市縣測繪行政主管部門未開展規(guī)劃編制，對基礎測繪規(guī)劃編制流程不了解。所以在面臨“十四五”規(guī)劃編制工作時，處于“無從著手，無從下筆”的狀態(tài)，在規(guī)劃編制工作開展中，主要存在如下問題：

1）主人翁意識不強。由于測繪專業(yè)人才的缺乏，測繪體制不完善，大多數(shù)市縣的規(guī)劃編制聘請第三方單位執(zhí)筆。在編制的過程中，地方測繪行政主管部門參與度不高，對于規(guī)劃中重點工程、經(jīng)費預算和計劃安排無思路、無想法，完全依賴編制工作小組。

2）輕調(diào)研，重編寫。對調(diào)研工作的對象、內(nèi)容了解不足，沒有認識到調(diào)研的重要性。在組織調(diào)研過程中，由于前期準備不足，調(diào)研清單缺乏引導性和方向性，調(diào)研過程比較倉促，相關科室、部門調(diào)研工作走馬觀花，流于形式，導致調(diào)研收集的資料和信息有效性不足，無法支撐后續(xù)規(guī)劃編制。

3）規(guī)劃時效性不足，缺失重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃是講究時效性的，五年規(guī)劃一定要有一個實施效果檢驗才能知道規(guī)劃的科學合理性。部分市縣測繪主管部門對基礎測繪規(guī)劃不重視，規(guī)劃文本征求意見稿完成后，不及時組織征求意見會和專家論證會，或者專家評審會完成后，不上報政府批示，導致在規(guī)定的時間節(jié)點內(nèi)無法完成規(guī)劃發(fā)布，甚至有些市縣在五年規(guī)劃過去五分之一了，還正在編制或送審階段。如果達不到五年的實施期，這樣的五年規(guī)劃缺乏意義。

3 市縣基礎測繪五年規(guī)劃編制流程

基礎測繪五年規(guī)劃編制一般在上一個五年的收官之年開始，在第二年的上半年結束。整個規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃編制小組必須及時與本級政府、發(fā)改、財政部門溝通匯報，將基礎測繪五年規(guī)劃納入本級政府規(guī)劃編制計劃，落實規(guī)劃編制工作經(jīng)費。以湖北省某市為例，市縣基礎規(guī)劃編制的工作流程如圖1所示。

圖1 市縣基礎測繪五年規(guī)劃編制流程圖

3.1 統(tǒng)籌組織

市縣基礎測繪規(guī)劃編制工作由地方政府測繪行政主管部門統(tǒng)籌負責。編制工作開展之前，需做好相關的準備工作。首先成立領導小組，該小組應以地方人民政府分管領導為組長的基礎測繪規(guī)劃編制領導小組，負責規(guī)劃領導組織與協(xié)調(diào)工作。然后確定規(guī)劃編制小組，根據(jù)實際情況，組織測繪行政主管部門、專業(yè)測繪單位以及相關部門人員一起組成編制隊伍，承擔規(guī)劃編制工作；也可以依托高校的力量，開展規(guī)劃編制工作。最后規(guī)劃編制小組認真研讀部、省、廳層面的政策文件，摸清國家和省廳的指導導向，明確規(guī)劃編制的目標任務、組織程序、進度計劃、保障措施等內(nèi)容，為本級基礎測繪五年規(guī)劃編制的實施工作做準備。

3.2 調(diào)查研究

規(guī)劃文本編制應在充分調(diào)研和論證的基礎上開展，調(diào)查研究是規(guī)劃編制工作的重點。只有立足實際，做足調(diào)研，總結上一個五年規(guī)劃的成績與不足，準確掌握各部門、各行業(yè)、重點建設工程對基礎測繪的需求和建議，才能針對基礎測繪發(fā)展中的功能短板，凝練提出體系完整、滿足需求、重點突出、互補性強的“十四五”重大項目清單[5]。

調(diào)研對象主要為局內(nèi)相關科室及直屬單位和局外相關委辦局。局內(nèi)調(diào)研主要為了解上一個五年期間開展的基礎測繪項目，收集當?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃局內(nèi)各科室、直屬單位等對基礎測繪的建議和需求；局外調(diào)研是對本級政府相關部門的調(diào)研。主要對發(fā)改委、水利局、交通局、環(huán)保局、公安局等相關單位進行調(diào)研，了解各單位對基礎測繪產(chǎn)品類型、服務形式等方面的需求及建議。還可以選擇省內(nèi)外具有代表性的市、縣開展學習調(diào)研。

調(diào)研以清單逐項核實、公函詢問、座談會等形式開展。調(diào)研工作不限次數(shù)，可以根據(jù)實際需要多次開展，直到調(diào)研充分為止，該階段的工作成果為《基礎測繪調(diào)研報告》。

3.3 規(guī)劃編制

規(guī)劃編制小組在經(jīng)過前期充分的調(diào)研工作后，整理相關調(diào)研清單和相關委辦局對基礎測繪的建議與需求，基于對該市基礎測繪工作的現(xiàn)狀，因地制宜編寫規(guī)劃文本。規(guī)劃文本基于調(diào)研的成果，總結上一個五年規(guī)劃的主要成績及存在的問題。分析面臨的形勢與需求，提出本五年期間的總體建設目標完成的主要任務。然后提出重點工程及保障措施，形成征求意見稿。規(guī)劃編制成果主要為編制規(guī)劃文本（含圖件、附表）、專題研究報告、規(guī)劃編制說明等。

3.3.1 規(guī)劃文本

規(guī)劃文本是此次規(guī)劃工作最主要的成果，最終需要對外公示和發(fā)布。它包含上一個五年規(guī)劃期工作總結、面臨的發(fā)展形勢與需求、總體思路、主要任務、重點工程、項目保障措施等模塊組成。規(guī)劃附表主要為基礎測繪五年規(guī)劃投資表、基礎測繪年度計劃表，兩表可以合二為一。規(guī)劃編制的主要圖件有基礎測繪現(xiàn)狀圖、測量控制網(wǎng)點現(xiàn)狀分布圖、基礎測繪更新規(guī)劃圖、基礎測繪規(guī)劃分年度實施圖等。

3.3.2 專題研究報告

專題研究是立足市縣基礎測繪現(xiàn)有基礎與具體需求，加快基礎測繪與相關業(yè)務板塊的融合，對地方測繪基準體系建設與精化、基礎測繪地理信息資源建設與應用、智慧城市時空大數(shù)據(jù)平臺和數(shù)字城市地理空間框架建設、實景三維數(shù)據(jù)庫等重大問題進行的專題研究。市縣可以根據(jù)實際需求，選擇一個或多個專題進行研究，最終形成專題研究報告。專題研究報告主要包含背景分析、現(xiàn)狀與問題分析、應對策略與建議、總結等內(nèi)容。

3.3.3 編制說明

編制說明對規(guī)劃編制的依據(jù)、意義和作用、指導思想、遵循的原則、任務、主要內(nèi)容、數(shù)據(jù)來源，規(guī)劃編制過程中對重大問題以及有關部門協(xié)調(diào)綜合的情況和其他需要說明的問題進行說明，是對規(guī)劃文本的有效補充。

3.4 規(guī)劃論證

基礎測繪規(guī)劃需做好與基礎測繪工作相關部門規(guī)劃的銜接，取得相關部門的支持，協(xié)調(diào)好有關各方的利益，立足政府的高度統(tǒng)籌兼顧各方要求，確保規(guī)劃最大限度的滿足經(jīng)濟建設與社會發(fā)展需要，得到各部門的支持。

規(guī)劃文本征求意見稿完成后，首先在自然資源和規(guī)劃局內(nèi)部征求意見，然后廣泛征求本級人民政府、政府相關部門、上級主管部門的意見，可通過召開座談會來聽取意見。編制組根據(jù)反饋意見進一步修改完善，最后邀請行業(yè)內(nèi)相關的專家、學者對規(guī)劃進行評審，會后根據(jù)專家的意見和建議，進一步修改完善，形成規(guī)劃文本報批稿。

3.5 報批公示

規(guī)劃評審通過后，需報本級人民政府批準：①自然資源和規(guī)劃局將規(guī)劃報批稿提交政府報批，規(guī)劃在該人民政府政務網(wǎng)上進行公示，收集意見，公示期大約1個月。②公示通過后，政府批示同意發(fā)布，形成規(guī)劃文本發(fā)布稿。③規(guī)劃經(jīng)本縣人民政府批準后，報上一級行政主管部門備案，自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合發(fā)改委發(fā)文并印發(fā)，相關部門以此規(guī)劃為依據(jù)，組織實施。

4 結 語

基礎測繪是測繪事業(yè)立業(yè)之基，保障服務之本。市縣基礎測繪規(guī)劃是未來五年指導本級基礎測繪各項工作順利實施的政策保障，是編制年度基礎測繪計劃和財政預算的依據(jù)[3]，按要求和流程做好市縣基礎測繪五年規(guī)劃編制工作意義重大。