陜西省水功能區(qū)劃存在問(wèn)題及優(yōu)化調(diào)整方案探討

羅文剛，習(xí)新兵，童 盼，蒲 慧

（陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院,陜西 西安 710001）

1 區(qū)劃概述

陜西省人民政府于2004 年9 月,印發(fā)頒布了《陜西省水功能區(qū)劃》[1]（陜政辦發(fā)[2004]100 號(hào)）,對(duì)全省146 條河流進(jìn)行了水功能區(qū)劃。共劃定一級(jí)水功能區(qū)267 個(gè),其中保護(hù)區(qū)88 個(gè),保留區(qū)69 個(gè),緩沖區(qū)26 個(gè),開(kāi)發(fā)利用區(qū)84 個(gè)；劃定二級(jí)水功能區(qū)167 個(gè),其中飲用用水區(qū)36 個(gè),工業(yè)用水區(qū)42 個(gè),農(nóng)業(yè)用水區(qū)42 個(gè),漁業(yè)用水區(qū)2 個(gè),景觀(guān)用水區(qū)6 個(gè),排污控制區(qū)25 個(gè),過(guò)渡區(qū)14 個(gè)。

表1 陜西省水功能區(qū)劃概況表

自陜西省水功能區(qū)劃發(fā)布實(shí)施以來(lái),對(duì)全省水資源的有效保護(hù)和合理利用、優(yōu)化配置起到了積極的作用,河流水資源質(zhì)量和利用水平得到持續(xù)改善。全省水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由2005 年的41.3%提高到2020 年的82.6%,用水量保持在控制指標(biāo)內(nèi),用水效率不斷提高,農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)由2005 年的0.50 提高到2020 年的0.57,節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得顯著成就[2]。

隨著陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,全省水資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)空布局發(fā)生了較大變化,水資源保護(hù)基礎(chǔ)條件得到提高。原有的水功能區(qū)劃年代較早,區(qū)劃范圍、主導(dǎo)功能、水質(zhì)目標(biāo)等,有些不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水體保護(hù)利用的要求,迫切需要對(duì)原有水功能區(qū)劃進(jìn)行修編和優(yōu)化調(diào)整。

2 存在主要問(wèn)題

2.1 水功能區(qū)劃空間設(shè)置不合理

個(gè)別水功能區(qū)長(zhǎng)度太小或跨多個(gè)行政區(qū),范圍過(guò)長(zhǎng),不便于管理；排污控制區(qū)與主要工業(yè)、城鎮(zhèn)生活污水入河排放口位置不對(duì)應(yīng),未能發(fā)揮規(guī)范入河排污的作用。

如延河延安排污控制區(qū)、延安工業(yè)農(nóng)業(yè)用水區(qū)、延安排污控制區(qū)、延安過(guò)渡區(qū)等4 個(gè)水功能區(qū)區(qū)劃總河長(zhǎng)33.5 km,全部處于延安市中心城區(qū),其中最小區(qū)劃河長(zhǎng)2.7 km,最大區(qū)劃河長(zhǎng)13.5 km,水功能區(qū)劃過(guò)于密集碎片化,河段實(shí)際使用功能基本一致,工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水排放量大,無(wú)較大的工業(yè)農(nóng)業(yè)取水口分布,可以合并。

大理河綏德保留區(qū)區(qū)劃河長(zhǎng)為134.9 km。該水功能區(qū)區(qū)劃范圍涉及榆林市的靖邊、橫山、子洲、綏德等的四個(gè)縣（區(qū)）,沿線(xiàn)各縣區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)利用程度、特征各不相同,不同河段水質(zhì)差異較大,劃為同一個(gè)功能區(qū),采用同一個(gè)水質(zhì)目標(biāo)來(lái)管理,不利于明確屬地責(zé)任主體,落實(shí)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。

白水河白水縣排污控制區(qū)區(qū)劃河長(zhǎng)3.6 km。經(jīng)調(diào)查,該區(qū)劃河段內(nèi)分布有白水縣污水處理廠(chǎng),由于該河段水體自?xún)裟芰Σ蛔?水質(zhì)現(xiàn)狀長(zhǎng)期處于劣Ⅴ類(lèi),為改善白水河縣城段水質(zhì),白水縣正在區(qū)劃河段下游建設(shè)第二污水處理廠(chǎng),現(xiàn)有排污控制區(qū)范圍過(guò)小,無(wú)法覆蓋到第二污水廠(chǎng)排污口。

2.2 水功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面與國(guó)控?cái)嗝嫖恢弥丿B

全省共設(shè)置：咸陽(yáng)鐵路橋（渭河）、朱家溝（延河）、辛店（無(wú)定河）、北洛河入渭口（北洛河）、魯光坪（嘉陵江）等水功能區(qū)監(jiān)測(cè)考核斷面158 個(gè)；同時(shí),“十四五”期間共布設(shè)：咸陽(yáng)鐵橋（渭河）、朱家溝（延河）、辛店（無(wú)定河）、王謙村（北洛河）、魯光坪（嘉陵江）等111 個(gè)國(guó)控（考）斷面。根據(jù)實(shí)地調(diào)查分析,一些水功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面與國(guó)控（考）斷面位置重疊,隨著水功能區(qū)監(jiān)測(cè)管理職能也劃歸到生態(tài)環(huán)境部門(mén),應(yīng)對(duì)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面和國(guó)控?cái)嗝孢M(jìn)行整合。

2.3 水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)不夠精細(xì)精準(zhǔn)

根據(jù)全省近5 年水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)結(jié)果,一些水功能區(qū)因自然和歷史原因,水體中pH 值、總磷、氟化物、氯化物等特征項(xiàng)目背景值較高,治理難度大、需要時(shí)限長(zhǎng),如黃甫川府谷保留區(qū)、紅堿淖等,因氟化物、pH、COD、總氮等特征污染,近期水質(zhì)難以達(dá)到地表水Ⅲ類(lèi)、Ⅱ類(lèi)目標(biāo)要求；北洛河大荔農(nóng)業(yè)用水區(qū),水體功能以農(nóng)業(yè)灌溉為主,河段污染源涉及面廣,需要推進(jìn)協(xié)同治理,現(xiàn)狀水質(zhì)長(zhǎng)期為Ⅳ類(lèi),水質(zhì)目標(biāo)定為Ⅲ類(lèi)近期較難達(dá)到,不利于考核管理和實(shí)現(xiàn)水質(zhì)逐步改善目的。這些功能區(qū)內(nèi)的國(guó)考斷面水質(zhì)目標(biāo)現(xiàn)已降低。

一些不同類(lèi)型水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)差異不大,增加了達(dá)標(biāo)考核壓力。如延河安塞源頭水保護(hù)區(qū)水質(zhì)目標(biāo)為Ⅲ類(lèi),延安景觀(guān)用水區(qū)水質(zhì)目標(biāo)也為Ⅲ類(lèi)。將人口、產(chǎn)業(yè)聚集,水資源開(kāi)發(fā)利用程度較高的河段水質(zhì)目標(biāo)定為與水源涵養(yǎng)條件好,水資源開(kāi)發(fā)利用率低的河源區(qū)水質(zhì)目標(biāo)相同,提高了開(kāi)發(fā)利用區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)難度,沒(méi)有體現(xiàn)分類(lèi)管理要求。

2.4 功能區(qū)劃主導(dǎo)功能與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)

在無(wú)定河水功能區(qū)劃中,無(wú)定河綏德工業(yè)農(nóng)業(yè)用水區(qū)內(nèi)目前工業(yè)農(nóng)業(yè)取水很少,主要為綏德縣城飲用水源地,分布有綏德縣無(wú)定河四十鋪、丁家溝-十里鋪兩個(gè)縣級(jí)集中式飲用水水源地,為保障城鄉(xiāng)飲水安全,應(yīng)在區(qū)劃主導(dǎo)功能內(nèi)增加飲用水源地功能。

蘆河橫山工業(yè)農(nóng)業(yè)漁業(yè)用水區(qū)受2004 年橫山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較慢、廢污水排放量小等因素影響,未劃定橫山排污控制區(qū),目前橫山區(qū)城鎮(zhèn)生活及工業(yè)排污增長(zhǎng)較快,區(qū)劃河段分布有區(qū)污水處理廠(chǎng)及趙石畔煤礦、魏強(qiáng)煤礦排水等,污水排放量已達(dá)1 萬(wàn)t/d,由于未劃定排污控制區(qū)對(duì)規(guī)范河道排污活動(dòng),保護(hù)下游水質(zhì)帶來(lái)不利影響。

另外,陜西省陜南地區(qū)近年來(lái)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快,城市取水排污量顯著增加,但區(qū)域90%河段都劃為保護(hù)區(qū)、保留區(qū),水質(zhì)目標(biāo)為Ⅱ類(lèi),對(duì)城市取水排污造成較大影響。

2.5 水功能區(qū)劃亟需補(bǔ)充完善

全省一些規(guī)模較小的河流多數(shù)缺乏水功能區(qū)劃,但對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地位重要,需要補(bǔ)充水功能區(qū)劃。如榆林市的榆陽(yáng)河、沙河、芹河已經(jīng)成為城市新區(qū)的主要河流,由于缺乏水功能區(qū)劃,使河流水資源的合理利用和保護(hù)缺乏依據(jù)；秦嶺北麓共有大小河流近百條,現(xiàn)狀有水功能區(qū)劃的河流僅占總數(shù)的15%,隨著秦嶺北麓地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng),很多中小河流成為區(qū)域城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境重要水源區(qū),如泥峪、甘峪、就峪、田峪等已成為西安市飲用水源地,因無(wú)水功能區(qū)劃,對(duì)河流水資源保護(hù)利用管理造成較大制約,不利于河流健康維護(hù)。

3 優(yōu)化調(diào)整建議

3.1 空間劃分應(yīng)兼顧河段保護(hù)利用特征和便于管理

水功能區(qū)劃的起止斷面范圍要與河段沿線(xiàn)水源涵養(yǎng)條件,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取用水、排污實(shí)際情況,城市發(fā)展布局規(guī)劃,行政區(qū)劃等相結(jié)合,相適應(yīng),以有效規(guī)范河道取排水活動(dòng),且明確責(zé)任主體、便于管理。

建議將延河延安排污控制區(qū)（川口-朱家溝）、延安工業(yè)農(nóng)業(yè)用水區(qū)、延安排污控制區(qū)（姚店-房子溝）、延安過(guò)渡區(qū)等合并為一個(gè)水功能區(qū),為延安排污控制區(qū)；大理河綏德保留區(qū)拆分為：大理河綏德保留區(qū)（青陽(yáng)岔～子洲縣段）、子洲縣排污控制區(qū)（子洲縣～綏德縣石家灣）、大理河綏德過(guò)渡區(qū)（綏德縣石家灣～入無(wú)定河口）；白水河白水排污控制區(qū)起止斷面調(diào)整延長(zhǎng)為白水～入洛口。

3.2 整合水功能區(qū)監(jiān)控?cái)嗝媾c國(guó)考斷面

將位置重疊的水功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面與國(guó)控（考）斷面整合合并,優(yōu)化為一套斷面,提高監(jiān)測(cè)效率和質(zhì)量。全省共需整合合并約44 個(gè)水功能區(qū)和國(guó)控位置重合的斷面,見(jiàn)表2。

表2 陜西省水功能區(qū)監(jiān)控?cái)嗝媾c國(guó)（?。┛?cái)嗝嬲虾喜⒔y(tǒng)計(jì)表

3.3 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系,因地制宜,逐步提高水質(zhì)目標(biāo)

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先,對(duì)于現(xiàn)行水質(zhì)目標(biāo)雖高于實(shí)際用水功能需求,但現(xiàn)狀水質(zhì)良好、達(dá)標(biāo)的功能區(qū)原則上不降低水質(zhì)目標(biāo)。對(duì)于個(gè)別現(xiàn)狀水質(zhì)污染較重,有特征因子背景值較高,且實(shí)際用水水質(zhì)要求較低的功能區(qū),綜合考慮河段水質(zhì)現(xiàn)狀基礎(chǔ),保護(hù)利用需求,治理規(guī)劃等因素,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系,分階段制定合理水質(zhì)目標(biāo),逐步改善水質(zhì),便于考核管理。

按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）、《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50594-2010）等合理確定不同類(lèi)型水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo),體現(xiàn)分類(lèi)管理原則。其中I 類(lèi)水質(zhì)主要適用于源頭水、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)；Ⅱ類(lèi)主要適用于集中式飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚(yú)類(lèi)產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)等；Ⅲ類(lèi)主要適用于集中式飲用水水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)、魚(yú)類(lèi)越冬場(chǎng)、洄游通道等；Ⅳ類(lèi)主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的景觀(guān)娛樂(lè)用水區(qū)[3-4]。水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)盡可能與功能區(qū)內(nèi)國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)目標(biāo)一致。

建議將黃甫川府谷保留區(qū)、紅堿淖等水質(zhì)目標(biāo)按特征污染物濃度逐步降低確定；北洛河大荔農(nóng)業(yè)用水區(qū)水質(zhì)目標(biāo)由Ⅲ類(lèi)調(diào)整為Ⅳ類(lèi)。

3.4 優(yōu)化主導(dǎo)功能定位,促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

結(jié)合全省水功能區(qū)目前實(shí)際狀況,對(duì)水功能區(qū)劃河段取用水規(guī)模、用途、供水對(duì)象（戶(hù)）等發(fā)生較大變化時(shí),應(yīng)對(duì)水功能區(qū)主導(dǎo)功能進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,保持與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相符合、相協(xié)調(diào)。對(duì)于陜北、關(guān)中地區(qū)近年來(lái)人口、產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)較快,廢污水排放量大的城市,原來(lái)城區(qū)段未劃定排污控制區(qū)的,結(jié)合城市與工業(yè)園區(qū)污水處理廠(chǎng)入河排污口分布情況,河道水質(zhì)水環(huán)境容量情況等,適當(dāng)劃定一定范圍的排污控制區(qū)。對(duì)于陜南漢丹江流域保留區(qū)內(nèi)循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、取水排污需求迫切的城市河段劃定一定范圍的開(kāi)發(fā)可利用區(qū),水質(zhì)目標(biāo)調(diào)整為Ⅲ類(lèi),以規(guī)范城市河段取水排污活動(dòng),保護(hù)下游河段水質(zhì)。

3.5 加快健全河流水功能區(qū)劃

水功能區(qū)劃是水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、水污染防治和水環(huán)境綜合治理,實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要依據(jù)[5]。對(duì)于一些流域面積較小,水資源開(kāi)發(fā)利用率低,原來(lái)未劃定水功能區(qū),但目前水資源開(kāi)發(fā)利用程度高,取水排水量大,已成為城鎮(zhèn)重要水源地、城市新區(qū)人居環(huán)境重要組成部分的河流,應(yīng)加快補(bǔ)充劃定水功能區(qū),以有效保護(hù)和規(guī)范利用河道水資源。建議對(duì)榆林市芹河、榆陽(yáng)河、沙河等補(bǔ)充劃定水功能區(qū),區(qū)劃類(lèi)型以飲用、農(nóng)業(yè)、景觀(guān)用水區(qū)為主；對(duì)秦嶺北麓泥峪河、甘峪河、就峪河、田峪河等補(bǔ)充劃定水功能區(qū),區(qū)劃類(lèi)型以飲用、農(nóng)業(yè)用水區(qū)為主。

經(jīng)分析統(tǒng)計(jì),全省共計(jì)需優(yōu)化調(diào)整的水功能區(qū)約95 個(gè),占水功能區(qū)劃總數(shù)的27%。

表3 陜西省河湖水功能區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整建議表

4 結(jié)論

1）水功能區(qū)劃應(yīng)結(jié)合河湖實(shí)際保護(hù)利用功能,與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、流域水資源綜合規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃以及“三線(xiàn)一單”等成果相協(xié)調(diào),達(dá)到多規(guī)合一上下聯(lián)動(dòng),促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。建立全省水功能區(qū)動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制,當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和水資源開(kāi)發(fā)利用條件發(fā)生重大變化,以及實(shí)施過(guò)程中監(jiān)測(cè)評(píng)估認(rèn)為需要對(duì)有關(guān)水功能區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí),應(yīng)對(duì)水功能區(qū)劃適時(shí)修訂。

2）為改善全省水功能區(qū)水環(huán)境質(zhì)量及水生態(tài)功能,需進(jìn)一步完善和合理確定水功能區(qū)納污能力和主要污染物限排方案,嚴(yán)控污染物入河量；同時(shí)要保證水功能區(qū)水量,水量是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)保護(hù)利用目標(biāo)的核心[6],在水功能區(qū)劃中應(yīng)明確水功能區(qū)所需的最小水量,加快制定水功能區(qū)生態(tài)水量保障方案；建立水利、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)跨部門(mén)高效協(xié)作機(jī)制,使水功能區(qū)劃更好發(fā)揮維護(hù)河湖健康作用,促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。