我國(guó)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)審計(jì)問題研究
——以農(nóng)村生活垃圾分類為例

楊洋李光大張朋

(1.西京學(xué)院，陜西 西安 710123；2.淄博建筑工程學(xué)校，山東 淄博 256400)

引言

在全面總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)后，黨的十九大提出“五位一體”總體戰(zhàn)略布局，把生態(tài)文明建設(shè)提升至十分重要的位置。堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，就是要堅(jiān)持人與自然和諧共生，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要保證生態(tài)環(huán)境免遭破壞。農(nóng)村垃圾分類，是城市垃圾分類的拓展和延伸，需要投入更多的時(shí)間和精力培養(yǎng)農(nóng)村地區(qū)常住人口的垃圾分類習(xí)慣，建設(shè)完善的垃圾分類機(jī)制和維護(hù)機(jī)制，將垃圾分類真正地落到實(shí)處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)常住人口約為57661萬(wàn)人，占全國(guó)人口的41.48%。根據(jù)不同地區(qū)公布的生活垃圾的日均排放測(cè)算，以每人每日排放0.9kg來看，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)每日可產(chǎn)生的垃圾排放量就達(dá)到了將近52萬(wàn)t，一年所排放的垃圾總量達(dá)到了1.89億t。所以，我國(guó)實(shí)行垃圾分類尤其是農(nóng)村地區(qū)實(shí)行生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。相應(yīng)的，涉及關(guān)于垃圾分類政策的貫徹落實(shí)情況，需要最大程度發(fā)揮重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用，實(shí)時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)審計(jì)的追蹤與督查，不斷在政策落實(shí)過程中揭示運(yùn)行機(jī)制的問題與困難，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改項(xiàng)目的不足之處，達(dá)到提升政策實(shí)施效果的目的。

2015年12月8日，由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》(中辦[2015]58號(hào))指出，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。對(duì)于不同地區(qū)垃圾分類環(huán)境保護(hù)政策，實(shí)施審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)做到對(duì)政策的專項(xiàng)資金、相關(guān)資源和具體領(lǐng)導(dǎo)干部開展審計(jì)程序，保證政策平穩(wěn)落地。環(huán)境政策是國(guó)家重大政策的關(guān)鍵一環(huán)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)之一，充分發(fā)揮政策跟蹤審計(jì)的職能，讓審計(jì)成為政策貫徹落實(shí)的著力點(diǎn)，就能讓更好的生態(tài)環(huán)境成為人民生活質(zhì)量增長(zhǎng)的發(fā)力點(diǎn)，就能更好地建設(shè)和發(fā)展富強(qiáng)民主文明、和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

1 農(nóng)村地區(qū)垃圾分類現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國(guó)垃圾分類正處在“城市快速落實(shí)、農(nóng)村剛剛起步”階段，城市地區(qū)垃圾分類開展較早且漸趨成熟，農(nóng)村地區(qū)卻并未引起足夠重視，城鄉(xiāng)之間垃圾分類落實(shí)進(jìn)度不斷被拉大。我國(guó)農(nóng)村生活垃圾分類目前主要呈點(diǎn)狀分布，僅有極少數(shù)農(nóng)村地區(qū)真實(shí)開展了生活垃圾分類并堅(jiān)持施行垃圾分類政策。從分布來看，開展垃圾分類的農(nóng)村地區(qū)主要集中在東部沿海的江浙滬一帶，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的農(nóng)村并未大范圍開展和施行相應(yīng)的垃圾分類政策。浙江省工作協(xié)調(diào)小組辦公室在2021年4月提出，到2021年年底達(dá)到浙江全省農(nóng)村生活垃圾回收利用率達(dá)53%以上、垃圾分類覆蓋面達(dá)90%以上的目標(biāo)。相對(duì)應(yīng)的，在2021年1月15日西安市首個(gè)農(nóng)村生活垃圾分類便民驛站才剛剛建成并投入使用，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾分類不同地區(qū)的實(shí)施效果差異日益顯著。

以浙江省為例，在2020年12月1日，全國(guó)農(nóng)村生活垃圾分類處理運(yùn)行管理技術(shù)研討會(huì)在金華舉行。從2003年浙江省委、省政府提出“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，到如今把農(nóng)村垃圾整治納入該工程的5大項(xiàng)目之一，建設(shè)“美麗浙江”的步伐就一刻也未停歇過。浙江杭州根據(jù)農(nóng)村地區(qū)生活垃圾的特點(diǎn)，制定了“四定一撤”的新模式，即要做到“定點(diǎn)投放、定時(shí)收集、定車運(yùn)輸、定位處理和撤桶入戶”，農(nóng)民定時(shí)定點(diǎn)進(jìn)行生活垃圾投放并實(shí)時(shí)進(jìn)行積分記錄。浙江省衢州市政府每年公布預(yù)計(jì)投入資金的使用情況，切實(shí)保證每一筆資金都合理使用。

表1 2020年衢州市農(nóng)村生活垃圾分類計(jì)劃情況

在我國(guó)西北和東北地區(qū)農(nóng)村生活垃圾分類鮮有涉及，政府部門的重視程度不足，加之農(nóng)村生活垃圾分類的迫切程度不夠，形成該部分地區(qū)反應(yīng)慢、啟動(dòng)慢的特征。由此造成的農(nóng)村生活垃圾分類政策跟蹤實(shí)施審計(jì)的進(jìn)度亦不相同。在政策施行時(shí)間較長(zhǎng)的地區(qū)，農(nóng)村生活垃圾分類意識(shí)已經(jīng)很好培養(yǎng)起來，浙江省政府在2020年針對(duì)《浙江省農(nóng)村生活垃圾減量化資源化主體設(shè)施規(guī)范建設(shè)要求》，要求各地市對(duì)農(nóng)村地區(qū)的垃圾分類進(jìn)行建設(shè)施工管理，建立進(jìn)展跟蹤制度，把握建設(shè)質(zhì)量和工作進(jìn)程，引入政策跟蹤落實(shí)審計(jì)對(duì)政策實(shí)施起到監(jiān)管和審查的作用。而對(duì)于農(nóng)村生活垃圾分類開展較為滯后的地區(qū)，由于政府部門并未引起足夠的重視，導(dǎo)致垃圾分類政策出臺(tái)較晚甚至并未出臺(tái)，致使審計(jì)部門難以依據(jù)現(xiàn)有的政策深入基層制定審計(jì)計(jì)劃、開展審計(jì)工作，遲遲未發(fā)揮出政策跟蹤審計(jì)應(yīng)當(dāng)起到的重要作用。

總體來看，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾分類仍未引起相關(guān)部門的足夠重視，城鄉(xiāng)地區(qū)垃圾分類實(shí)施進(jìn)度差異大、東西部地區(qū)開展農(nóng)村垃圾分類差異大的特點(diǎn)越發(fā)明顯。開展垃圾分類的農(nóng)村地區(qū)其分類的具體內(nèi)容并未形成較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，許多農(nóng)村垃圾分類的開展結(jié)果均以失敗告終，甚至在開展垃圾分類時(shí)存在欺上瞞下的情況，大搞特搞形式主義而并未將垃圾分類真正的內(nèi)涵和意義進(jìn)行全方位的普及和宣傳，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)垃圾分類的評(píng)價(jià)褒貶不一。另外，審計(jì)并未真實(shí)有效開展，在相關(guān)政策實(shí)施過程中并未發(fā)揮出政策跟蹤審計(jì)該有的審查和監(jiān)督的作用，造成出臺(tái)的政策越來越難以得到真正施行。

2 農(nóng)村地區(qū)垃圾分類存在的問題

由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)垃圾分類處在起步階段，在實(shí)際政策執(zhí)行中存在許多現(xiàn)實(shí)問題亟待解決。在制定垃圾分類政策時(shí)，各地政府應(yīng)當(dāng)做好合理的規(guī)劃與安排，根據(jù)各村實(shí)際情況切實(shí)落實(shí)政策實(shí)行和整改措施，解決好各類難題。目前來看，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的垃圾分類情況仍存在以下問題。

2.1 垃圾分類未引起足夠重視

我國(guó)農(nóng)村生活垃圾分類仍未引起足夠的重視，垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”嚴(yán)重。由于我國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村生活垃圾分類的迫切程度不同，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于垃圾分類的重視程度也不一致。在“人多地少”的東部沿海地區(qū)，農(nóng)村生活垃圾分類早已是迫在眉睫。若不進(jìn)行垃圾分類則很可能造成垃圾填埋用地枯竭，農(nóng)村垃圾形成圍村、圍壩的情況，影響農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)?shù)卣疄榱舜龠M(jìn)生態(tài)環(huán)境改善、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)，及時(shí)迅速地開展農(nóng)村生活垃圾整治整改措施，施行垃圾分類政策。然而在西北、東北等地區(qū)，由于“地廣人稀”，其垃圾填埋用地并未受到影響，加之人口存在大量流失的情況，造成當(dāng)?shù)卣块T對(duì)于垃圾分類尤其是農(nóng)村地區(qū)垃圾分類的迫切性和需求性不高，導(dǎo)致很多地區(qū)并未出臺(tái)相關(guān)政策。垃圾分類是一種讓垃圾合理處理、循環(huán)利用的合理方式，是保障農(nóng)村耕地和生活用地、保護(hù)生態(tài)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施之一。各地政府部門只有深切認(rèn)識(shí)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境“兩手都要抓”，充分發(fā)揮好在政策落實(shí)過程中審計(jì)的職能作用，才能更好地實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

2.2 垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不適用

當(dāng)前農(nóng)村垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)照搬城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的痕跡嚴(yán)重。農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾分類有其特殊性，普遍對(duì)城市垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)，農(nóng)民難以根據(jù)城市的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行日常垃圾的分類。以正常城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)來看，大部分城市的垃圾分類分為其他垃圾、廚余垃圾、可回收物和有害垃圾4類。由于大部分農(nóng)戶家飼養(yǎng)的家禽可以幫助解決掉大量的廚余垃圾，農(nóng)民很難辨別其他垃圾與廚余垃圾的區(qū)別，自然也就對(duì)垃圾分類不夠重視。即使做到分類垃圾桶送桶入戶，但大部分農(nóng)戶為圖方便還是使用大型塑料桶或者鐵桶來裝垃圾，讓垃圾分類桶成為擺設(shè)。另外，某些地區(qū)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)存在朝令夕改的情況，農(nóng)戶對(duì)于生活垃圾分類的政策難以切實(shí)把握，最終失去垃圾分類的信心和耐心。在浙江省金華市的金東區(qū)瑣園村，垃圾分類僅有簡(jiǎn)單的“可腐爛”和“不可腐爛”2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，村里農(nóng)民稱這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為“會(huì)爛的”和“不會(huì)爛的”，這一舉措大大提高了垃圾分類的效率，同比減少近70%的垃圾。當(dāng)?shù)卣倪@句“和農(nóng)民講垃圾分類，要用農(nóng)民的話”深入人心。

2.3 垃圾分類運(yùn)行機(jī)制不健全

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類的運(yùn)行機(jī)制仍不夠健全，垃圾分類設(shè)施建設(shè)不到位。垃圾分類的重點(diǎn)不是如何去對(duì)垃圾分類，而是將垃圾分類之后要如何處理和維護(hù)，這是一整套的流程機(jī)制，不能僅僅關(guān)注垃圾分類這一個(gè)具體的步驟而忽視其他方面。垃圾分類的運(yùn)行機(jī)制要求在農(nóng)村地區(qū)開展生活垃圾分類的同時(shí)，要建設(shè)垃圾分類站、嚴(yán)格垃圾分類的運(yùn)輸、進(jìn)行分類后的垃圾處理以及關(guān)注后續(xù)維護(hù)等，只有這樣才能保證前期所做的垃圾分類是有意義的。如果忽視了其中任何一個(gè)步驟，那么單單宣傳垃圾分類并不能夠從根本上達(dá)到可持續(xù)發(fā)展這一核心理念，也不可能更有利于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。在進(jìn)行政策落實(shí)審計(jì)時(shí)，只有打破表面上的形式主義，真正做到建設(shè)一整套因地制宜的運(yùn)行機(jī)制，才能充分發(fā)揮農(nóng)村生活垃圾分類的積極作用。

2.4 垃圾分類經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障

農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類的經(jīng)費(fèi)無(wú)法得到充分保障。在對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類不夠重視的地區(qū)，很容易對(duì)垃圾分類的專項(xiàng)資金進(jìn)行挪用或侵占，或者僅僅對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)撥付經(jīng)費(fèi)，后續(xù)維護(hù)費(fèi)用常常難以得到保障。以上文中衢州市為例，在2020年針對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類日常處理投入資金合計(jì)3298萬(wàn)元，共涉及83個(gè)行政村，平均每個(gè)行政村花費(fèi)39.73萬(wàn)元。若將這個(gè)數(shù)據(jù)推行至全國(guó)691510個(gè)行政村中，則每年大約需要花費(fèi)專項(xiàng)資金2800萬(wàn)元，這還不包括垃圾分類的設(shè)施建設(shè)和后續(xù)維護(hù)的資金。若考慮前期建設(shè)和后續(xù)維護(hù)資金，則勢(shì)必又是一筆巨額開支。目前來看，國(guó)家并沒有針對(duì)垃圾分類制定后續(xù)維護(hù)的專項(xiàng)資金，當(dāng)?shù)卣搽y以針對(duì)后續(xù)維護(hù)進(jìn)行資金扶持，跟蹤政策落實(shí)審計(jì)無(wú)法開展，農(nóng)村生活垃圾分類任重而道遠(yuǎn)。

3 農(nóng)村地區(qū)垃圾分類對(duì)策建議

針對(duì)目前農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類存在的各類問題，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和農(nóng)民的主體作用，政府部門在重視垃圾分類的同時(shí)要注意培養(yǎng)農(nóng)民的自覺性，實(shí)現(xiàn)循環(huán)再生、資源循環(huán)利用，政府部門要充分發(fā)揮審計(jì)在政策實(shí)施中的監(jiān)督作用，在審計(jì)過程中做到“審改結(jié)合”，推動(dòng)垃圾分類政策落到實(shí)處。

3.1 審計(jì)垃圾分類政策的適用性，形成有效的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)部門要進(jìn)行針對(duì)垃圾分類政策的適用情況的審計(jì)工作，形成有效的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)各地政府出臺(tái)不同的垃圾分類政策，跟蹤審計(jì)要發(fā)揮其專有的優(yōu)勢(shì)，深入基層了解垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，審核各農(nóng)村垃圾分類政策是否只是流于形式還是切實(shí)可行，要對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類政策動(dòng)態(tài)監(jiān)督，隨時(shí)把握，形成定時(shí)審核和不定時(shí)抽查的審計(jì)模式，將政策跟蹤審計(jì)滲透進(jìn)政策的發(fā)布和實(shí)施當(dāng)中去。要將相關(guān)審計(jì)人員納入政策討論、制定和實(shí)施的整個(gè)流程當(dāng)中，讓審計(jì)人員更加了解政策的原理和運(yùn)行機(jī)制，才能夠在實(shí)施過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策存在的不合理之處，并及時(shí)提出改進(jìn)建議，完善政策內(nèi)容和機(jī)理，保證政策有效實(shí)施。

3.2 審計(jì)農(nóng)村生活垃圾分類運(yùn)行機(jī)制，形成有效的垃圾分類體系

審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)部門要對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類運(yùn)行機(jī)制和設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)，確保政策形成合理有效的運(yùn)行機(jī)制。在建設(shè)農(nóng)村垃圾分類站、垃圾運(yùn)輸和垃圾分類處理時(shí)，要嚴(yán)格遵守項(xiàng)目建設(shè)流程，審計(jì)人員要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目啟動(dòng)階段中的項(xiàng)目選定、項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究等問題，項(xiàng)目規(guī)劃階段中進(jìn)度、質(zhì)量、費(fèi)用的規(guī)劃，項(xiàng)目實(shí)施階段中實(shí)施準(zhǔn)備、實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施控制的內(nèi)容以及項(xiàng)目收尾階段合同驗(yàn)收、成果交接和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的問題，把握好項(xiàng)目生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，保障垃圾分類運(yùn)行機(jī)制的有效建設(shè)，形成切實(shí)可行的、持續(xù)可循環(huán)的垃圾分類體系，讓農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾從產(chǎn)生到回收形成完善的運(yùn)轉(zhuǎn)流程，真正做到農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 嚴(yán)格開展農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類專項(xiàng)資金審計(jì)

政府部門要嚴(yán)格開展農(nóng)村地區(qū)生活垃圾分類專項(xiàng)資金審計(jì)，確保每一筆資金都花在刀刃上。要制定具體的環(huán)保資金評(píng)價(jià)和實(shí)施體系，對(duì)垃圾分類資金的申請(qǐng)、撥付、管理、使用進(jìn)行穿行測(cè)試，堅(jiān)持資金使用的流程準(zhǔn)確、用途準(zhǔn)確、結(jié)果準(zhǔn)確。在審計(jì)過程中，要充分結(jié)合大數(shù)據(jù)審計(jì)的思路，運(yùn)用數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)農(nóng)村生活垃圾分類的專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和審查，明確資金的實(shí)際去向，對(duì)資金的使用實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，根據(jù)各個(gè)行政村制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，知悉資金投入后產(chǎn)生的實(shí)際效果。審計(jì)部門還應(yīng)當(dāng)積極開展現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作，對(duì)資金使用效果的實(shí)際情況進(jìn)行查驗(yàn)，積極問詢農(nóng)村常住人口政策施行情況，更多的從基層獲取有用的信息，確保匯集的數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，從而準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題并提出針對(duì)性的整改建議。

4 結(jié)論

在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興之際，環(huán)境問題被越來越多的提及和探討。從上海市進(jìn)行垃圾分類到爭(zhēng)取在全國(guó)范圍內(nèi)施行垃圾分類政策，仍有很長(zhǎng)的道路要走。審計(jì)所要完成的不僅僅是針對(duì)這些政策的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，更要代表政府和人民去監(jiān)督政策的效益和維穩(wěn)。各個(gè)地區(qū)的政府不僅要實(shí)施，更要高質(zhì)量的完成，因地制宜，治用結(jié)合，變廢為寶。國(guó)家也要重視專項(xiàng)資金和維持資金的撥付，確保每一分錢都能夠用在環(huán)境建設(shè)當(dāng)中，提高環(huán)境質(zhì)量。作為個(gè)人來說，要盡到自己的能力去宣傳垃圾分類的知識(shí)，從自身起做到垃圾分類、做好垃圾分類。相信在黨和人民群眾的共同努力下，實(shí)現(xiàn)自覺垃圾分類、環(huán)境質(zhì)量飛躍的一天會(huì)早日到來。