政策工具視角下我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策文本分析

宋 敏 龍 勇

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)，是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。 《中華人民共和國(guó)2021 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2021 年，我國(guó)全年能源消費(fèi)總量52.4 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2020 年增長(zhǎng)5.2%，其中，煤炭消費(fèi)量增長(zhǎng)4.6%，原油消費(fèi)量增長(zhǎng)4.1%，天然氣消費(fèi)量增長(zhǎng)12.5%，電力消費(fèi)量增長(zhǎng)10.3%。按照2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，當(dāng)前面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)。這就需要認(rèn)真貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界圍繞碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了多領(lǐng)域、多視角的研究。在碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)路徑研究上，史作廷、時(shí)希杰全面分析了政策出臺(tái)的背景和意義，提出了構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系、加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳、激發(fā)綠色技術(shù)創(chuàng)新等政策建議。 桂華闡釋了我國(guó)碳達(dá)峰碳中和工作面臨的內(nèi)外部形勢(shì)，從政策落地、綠色轉(zhuǎn)型、法律政策支撐等方面提出了具體政策建議。 潘家華等研究了我國(guó)碳排放發(fā)展趨勢(shì)，提出從零碳能源、零碳模式等角度設(shè)計(jì)碳達(dá)峰碳中和實(shí)現(xiàn)路徑。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型方面，張希良等研究了碳中和愿景下我國(guó)能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型路徑，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵因素是碳定價(jià)機(jī)制，通過(guò)碳定價(jià)調(diào)整，可以有效激勵(lì)低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)創(chuàng)新。范英、衣博文在分析碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)引導(dǎo)下能源轉(zhuǎn)型新趨勢(shì)和面臨的體制機(jī)制障礙等因素后，提出了從市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政策驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、行為驅(qū)動(dòng)等多個(gè)維度開(kāi)展轉(zhuǎn)型突破，形成能源轉(zhuǎn)型的中國(guó)路徑。于法穩(wěn)等在對(duì)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展理念創(chuàng)新、環(huán)境規(guī)制、資源利用及技術(shù)創(chuàng)新等問(wèn)題進(jìn)行理論闡釋的基礎(chǔ)上，從微觀市場(chǎng)主體的角度提出了推動(dòng)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑。在完善能源政策方面，曲申在分析綠色轉(zhuǎn)型有關(guān)因素后，提出以能源與環(huán)境政策分析模型、氣候變化綜合評(píng)估模型等多學(xué)科模型體系支撐經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展。李璐認(rèn)為，加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)能有效提升信息在政府、企業(yè)和公眾間的透明度，有助于提升決策水平，改善執(zhí)行效果，助力綠色低碳發(fā)展。在推動(dòng)政策執(zhí)行落實(shí)方面，王潔方等就碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)下各省份減碳成本收益情況進(jìn)行了分析，為省域協(xié)同實(shí)現(xiàn)低成本碳達(dá)峰提供了決策參考。侯正猛等以省域?yàn)閱挝唬瑢?duì)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略、技術(shù)路線和行動(dòng)方案進(jìn)行了分析，結(jié)果表明，要如期實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，必須從各地資源稟賦、發(fā)展階段等實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，通過(guò)體制機(jī)制改革形成各具特色的地方低碳發(fā)展模式。孫佑海等從立法角度提出了推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的具體舉措，包括制定或修訂全國(guó)人大層級(jí)的碳達(dá)峰碳中和專(zhuān)項(xiàng)立法和相關(guān)立法，制定國(guó)務(wù)院層級(jí)的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)行政法規(guī)，制定地方層級(jí)的碳達(dá)峰碳中和相關(guān)地方性法規(guī)。

雖然學(xué)術(shù)界從理論、路徑和實(shí)踐等多個(gè)角度對(duì)碳達(dá)峰碳中和政策進(jìn)行了研究，總結(jié)了碳達(dá)峰碳中和背景下我國(guó)能源政策的現(xiàn)狀與面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，闡明了碳達(dá)峰碳中和政策取向和路徑方向，對(duì)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供了參考借鑒，但這些研究結(jié)果大多局限于宏觀層面，以方向指引和理論探索居多，缺乏對(duì)碳達(dá)峰碳中和現(xiàn)有政策文本的深入剖析，鮮有對(duì)政策背后深層次的意圖，以及政策的操作性等進(jìn)行解讀，相關(guān)政策建議難以在實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。為此，本文試圖在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，就碳達(dá)峰碳中和政策有哪些深刻背景，這些政策具體是什么類(lèi)型，運(yùn)用這些類(lèi)型的政策是基于什么考慮，政策之間如何協(xié)同使用，制定下一步實(shí)施方案中要突出哪些類(lèi)型的政策等問(wèn)題進(jìn)行研究，力圖通過(guò)政策工具解讀來(lái)還原政策意圖，提出政策落實(shí)建議。

本文以中共中央、國(guó)務(wù)院2021 年9 月出臺(tái)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）作為文本分析對(duì)象，對(duì)具體政策條文進(jìn)行詳細(xì)分析解讀。該《意見(jiàn)》是貫徹實(shí)施碳達(dá)峰碳中和政策的指導(dǎo)性文件，政策層次高、涵蓋面廣、針對(duì)性強(qiáng)，且具有廣泛的民意基礎(chǔ)，以《意見(jiàn)》為分析對(duì)象， 通過(guò)多維度、交互式、立體化方式對(duì)政策文本進(jìn)行解讀，對(duì)更好地貫徹落實(shí)國(guó)家碳達(dá)峰碳中和政策具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、政策工具視角下的碳達(dá)峰碳中和政策分析框架

政策工具是政府在部署、推行及貫徹政策時(shí)運(yùn)用到的實(shí)際手段，也是政府用來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的舉措，是連接政策目標(biāo)、政策執(zhí)行和政策結(jié)果的橋梁。政策工具的成功運(yùn)用對(duì)政策執(zhí)行至關(guān)重要，集中體現(xiàn)了價(jià)值理性、制度理性和工具理性三者的自洽與耦合。然而，政策工具成功運(yùn)用的前提是對(duì)政策工具類(lèi)型進(jìn)行合理界分。

政策工具分類(lèi)研究起源于20 世紀(jì)60 年代，源于德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kirsechen，他將政策工具分為64 類(lèi)，此后國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者基于不同學(xué)科、不同情境對(duì)政策工具進(jìn)行了界定和分類(lèi)，形成了不少被廣泛認(rèn)可的經(jīng)典政策工具分類(lèi)方法。如Schneider & Ingram 根據(jù)政策執(zhí)行的不同方式，將政策工具劃分為權(quán)威型、誘因型、能力型、勸說(shuō)型和學(xué)習(xí)型五個(gè)類(lèi)別。Rothwell & Zegveld 根據(jù)政策執(zhí)行力的影響因素，在考察創(chuàng)新對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響的基礎(chǔ)上，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類(lèi)別，認(rèn)為各類(lèi)政策工具的協(xié)同使用有助于產(chǎn)業(yè)的成功。根據(jù)干預(yù)程度強(qiáng)弱，Howlett & Ramesh 將政策工具劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三類(lèi)。各種政策工具分類(lèi)均根據(jù)不同環(huán)境和條件劃分，都有其合理性和有效性，在使用過(guò)程中應(yīng)該根據(jù)不同政策情境選擇合適的分類(lèi)方法。

本文借鑒Howlett & Ramesh 的政策分類(lèi)思想，將碳達(dá)峰碳中和政策按照干預(yù)程度劃分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型政策工具。這種分類(lèi)方法是Howlett 等學(xué)者在深入研究政府提供公共物品與公共服務(wù)政策的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，其特點(diǎn)是強(qiáng)化了政府的干預(yù)者和推動(dòng)者角色，這與《意見(jiàn)》中“強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)行黨政同責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任”的基本原則保持一致，與我國(guó)正在大力實(shí)施的碳達(dá)峰碳中和政策適配度較高。此外，這種分類(lèi)方法還確定了次級(jí)政策工具，用于分析具體政策文本簡(jiǎn)便易行、準(zhǔn)確高效。

同時(shí)，由于Howlett &Ramesh 的政策分類(lèi)思想在我國(guó)具有充分的應(yīng)用場(chǎng)景，因而得到了廣泛的應(yīng)用與推廣，以此來(lái)分析我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策，既具有理論上的適用性，又具有現(xiàn)實(shí)上的可操作性，具體如圖1 所示。

圖1 我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策工具分類(lèi)

綜上所述，本文嘗試將Howlett&Ramesh 的政策分類(lèi)思想用于我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策研究中，并將其作為政策分析的X 維度。為了多維透視碳達(dá)峰碳中和政策，需要再增加一些維度來(lái)進(jìn)行剖析。鑒于國(guó)家已將碳達(dá)峰碳中和作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并制定了《意見(jiàn)》作為頂層設(shè)計(jì)，按照“1+N”文件體系制定配套文件，因而這里將碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)作為Y 維度。另外，實(shí)施碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)是基于全社會(huì)共同利益，涉及政府組織、企業(yè)組織和社會(huì)公眾，因此，本文將政策執(zhí)行主體作為政策分析的Z 維度。由此，建立起由三個(gè)維度共同構(gòu)成的碳達(dá)峰碳中和政策分析框架（見(jiàn)圖2，下頁(yè)）。

圖2 碳達(dá)峰碳中和政策分析的三維框架

（一）X 維度：政策工具

按照Howlett & Ramesh 的政策工具分類(lèi)思想，本文將碳達(dá)峰碳中和政策工具分為強(qiáng)制型、混合型和自愿型三類(lèi)。強(qiáng)制型政策工具是基于政府的強(qiáng)制力，直接將政策措施作用于目標(biāo)群體，目標(biāo)群體只能被動(dòng)接受政策約束，幾乎沒(méi)有自我選擇余地，具體包括管制、公共事業(yè)、直接提供等方式。自愿型政策工具基于目標(biāo)群眾的自愿，很少或無(wú)政府干預(yù)，其具體措施包括公民參與、市場(chǎng)化、第三方參與等方式?；旌闲驼吖ぞ咛幱趶?qiáng)制型政策工具和自愿型政策工具之間，兼具強(qiáng)制型與自愿型政策工具的雙重特性，政府雖然有權(quán)進(jìn)行干預(yù)，但最終決策權(quán)仍在行為主體一方，其具體措施包括信息與勸誡、稅收和補(bǔ)貼、引導(dǎo)、環(huán)境創(chuàng)造等。

（二）Y 維度：碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)

《意見(jiàn)》是我國(guó)實(shí)施碳達(dá)峰碳中和的頂層設(shè)計(jì)，是基礎(chǔ)性、根本性文件，明確了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的具體任務(wù)，因此，戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)也應(yīng)該成為分析的一個(gè)維度。結(jié)合《意見(jiàn)》文本內(nèi)容，根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)的碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)內(nèi)涵，將此維度解構(gòu)為能源革命、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、綠色低碳科技革命，綠色低碳政策體系四個(gè)類(lèi)別。這四個(gè)類(lèi)別與《意見(jiàn)》文本存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，具體為，能源革命對(duì)應(yīng)構(gòu)建低碳能源體系，產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建低碳運(yùn)輸體系、城鄉(xiāng)低碳發(fā)展等，綠色低碳科技革命包括低碳科技攻關(guān)、提升碳匯能力，綠色低碳政策體系包括健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系、綠色低碳對(duì)外開(kāi)放、完善政策機(jī)制、加強(qiáng)組織實(shí)施等部分。

（三）Z 維度：政策執(zhí)行主體

《意見(jiàn)》部署的碳達(dá)峰碳中和政策既涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生產(chǎn)生活的方方面面，又涉及政府、企業(yè)和公眾，其中政府既是政策的頂層設(shè)計(jì)者，又是政策的執(zhí)行方之一，各級(jí)政府通過(guò)考核監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、處罰懲戒等多種方式推動(dòng)政策執(zhí)行落實(shí)。企業(yè)組織是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者，是碳達(dá)峰碳中和的具體推動(dòng)者。社會(huì)公眾是踐行碳達(dá)峰碳中和的微觀單元，在政策執(zhí)行中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

三、《意見(jiàn)》的政策工具分析

（一）政策文本內(nèi)容編碼

政策工具往往和文本量化分析結(jié)合使用，通過(guò)定量研究方式，以政策工具為基礎(chǔ)，構(gòu)建多維度研究框架，將政策條文進(jìn)行編碼，并定義最小分析單元，然后把符合框架的政策編號(hào)納入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，以反映政策工具的使用情況。內(nèi)容分析法通過(guò)定量分析和定性分析相結(jié)合的方式，將同類(lèi)指標(biāo)在文本中出現(xiàn)的頻次、所占的比重等進(jìn)行量化分析，總結(jié)和描述政策現(xiàn)狀，探索和解讀政策工具分布和使用情況，并結(jié)合相關(guān)理論來(lái)闡明所研究的問(wèn)題。在通常情況下，由提出研究問(wèn)題、確定研究?jī)?nèi)容、分析得出結(jié)論三個(gè)部分構(gòu)成，包含明確研究對(duì)象、篩選研究樣本、細(xì)化分析單元、政策條文編碼、定量分析和得出結(jié)論等步驟。按照上述方法和步驟，得到如表1（下頁(yè)）所示的《意見(jiàn)》政策文本分析單元編碼。

表1 《意見(jiàn)》 政策文本分析單元編碼

（二）《意見(jiàn)》 的X 維度分析

通過(guò)統(tǒng)計(jì)，《意見(jiàn)》中共有155 條政策工具，按照相同或相近原則，將政策編碼歸類(lèi)成不同的政策工具類(lèi)型，形成了如表2 所示的政策工具分布表。

表2 政策工具分布

按照政策工具分類(lèi)統(tǒng)計(jì)方法，我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策在自愿型、混合型和強(qiáng)制型政策工具中有不同比重的分布。 混合型政策工具使用最頻繁，占比52.90%，共有82 條；強(qiáng)制型政策工具次之，占比36.77%，共有57 條；自愿型政策工具使用比例最低，僅占10.33%，共16 條。

在自愿型政策工具中，市場(chǎng)化政策工具發(fā)揮主導(dǎo)作用。在16 條自愿型政策工具中，市場(chǎng)化共10 條，占比62.50%，體現(xiàn)了政府意圖通過(guò)市場(chǎng)化手段使碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)落地。公民參與和第三方參與類(lèi)政策工具在自愿型政策工具中占比均為18.75%，表明雖然國(guó)家提倡、支持公民和第三方自愿參與，但這兩方面政策工具并不是主渠道，這也與目前我國(guó)碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)過(guò)程中存在的“上熱下冷”等現(xiàn)象有關(guān)，表明政府在制定政策過(guò)程中對(duì)過(guò)多溫和自愿型的政策沒(méi)有給予太多期望，整體上處于嘗試階段。

在混合型政策工具中，信息與勸誡類(lèi)政策工具使用頻率最高。統(tǒng)計(jì)顯示，信息與勸誡類(lèi)政策工具占比43.90%；其次為環(huán)境創(chuàng)造類(lèi)政策工具，占比29.27%；再次為引導(dǎo)類(lèi)政策工具，占比17.07%；稅收和補(bǔ)貼類(lèi)政策工具占比最小，僅9.76%。由此可見(jiàn)，混合型政策工具比自愿型和強(qiáng)制型政策工具更加靈活方便，特別是信息與勸誡類(lèi)政策工具體現(xiàn)出政府意圖通過(guò)柔性方式引導(dǎo)各方共同執(zhí)行落實(shí)政策，提升目標(biāo)群體參與的積極性、主動(dòng)性，從而實(shí)現(xiàn)最佳政策效果。另外，環(huán)境創(chuàng)造型政策工具在《意見(jiàn)》中也得到了大量應(yīng)用，這是因?yàn)閲?guó)家希望通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法制環(huán)境等基礎(chǔ)條件，為目標(biāo)群眾貫徹落實(shí)碳達(dá)峰碳中和政策提供有利條件。

在強(qiáng)制型政策工具中，管制類(lèi)獨(dú)大。統(tǒng)計(jì)顯示，管制類(lèi)政策工具占80.70%，占《意見(jiàn)》所有政策工具總數(shù)的29.68%，在所有政策工具中使用最多。公共事業(yè)和直接提供類(lèi)政策工具較少，占比分別僅為14.04%和5.26%。 這表明，政策制定者高度重視管制類(lèi)政策工具的應(yīng)用，體現(xiàn)出國(guó)家寄希望于通過(guò)更多強(qiáng)制手段來(lái)推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化、節(jié)能減排等涉及碳達(dá)峰碳中和的行業(yè)領(lǐng)域出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策文件，比如《節(jié)能法》中的措施大多也是管制類(lèi)措施，從中可以看出，國(guó)家考慮到嚴(yán)峻的形勢(shì)，意圖以更大的決心和意志推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和政策落實(shí)落地，更好地回應(yīng)群眾期盼和世界關(guān)注。

（三）X—Y 交叉分析

從我國(guó)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)分類(lèi)來(lái)看，各類(lèi)政策工具使用的頻率各不相同，但通過(guò)二維分析圖進(jìn)行交叉分析，發(fā)現(xiàn)政策工具的分布呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)（見(jiàn)圖3，下頁(yè)）。

圖3 X—Y 交叉分析

在推動(dòng)能源革命的政策工具中，國(guó)家寄希望于目標(biāo)群體主動(dòng)參與。盡管信息與勸誡以及管制類(lèi)工具絕對(duì)數(shù)量較多，其他政策工具絕對(duì)數(shù)量較少，但公民參與類(lèi)政策工具全部分布在該領(lǐng)域，10 條市場(chǎng)化政策工具中有6 條也分布在該領(lǐng)域。這表明，在推進(jìn)能源革命過(guò)程中，國(guó)家希望目標(biāo)群體主動(dòng)參與，共同推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的政策工具中，無(wú)自愿型政策工具。這表明，政府在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型方面對(duì)使用自愿型的工具非常謹(jǐn)慎，可能是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型主要是由企業(yè)等組織來(lái)完成，使用管制等剛性較強(qiáng)的政策工具更直接、更高效。另外，本領(lǐng)域也集聚了62.50%的稅收和補(bǔ)貼類(lèi)政策工具，這表明，政府在制定政策過(guò)程中充分考慮了經(jīng)濟(jì)手段對(duì)目標(biāo)群體的引導(dǎo)作用。

在推動(dòng)綠色低碳科技革命的政策工具中，環(huán)境創(chuàng)造類(lèi)政策工具使用較多。本領(lǐng)域集聚了37.50%的環(huán)境創(chuàng)造類(lèi)政策工具，這表明政府希望通過(guò)提供良好的營(yíng)商環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法制環(huán)境等方式，讓市場(chǎng)主體在節(jié)能技術(shù)、碳匯技術(shù)等領(lǐng)域大力開(kāi)展科技研發(fā)創(chuàng)新，從而推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和政策更好地實(shí)施。

在構(gòu)建綠色低碳政策體系中，政策工具的類(lèi)型較為齊全，這可能是政府在制定政策過(guò)程中希望通過(guò)保障類(lèi)的政策工具對(duì)整個(gè)碳達(dá)峰碳中和政策的落實(shí)落地發(fā)揮基礎(chǔ)性、托底性作用，確保政策得到全面、準(zhǔn)確、及時(shí)落實(shí)。

（四）X—Z 交叉分析

從碳達(dá)峰碳中和政策的驅(qū)動(dòng)主體來(lái)看，政府組織、企業(yè)組織、社會(huì)公眾扮演著不同的角色，承擔(dān)著不同的任務(wù)，體現(xiàn)出明確的政策導(dǎo)向（見(jiàn)圖4）。

圖4 X—Z 交叉分析

需要政府部門(mén)執(zhí)行落實(shí)的政策占比最大，且大多是強(qiáng)制類(lèi)政策工具。統(tǒng)計(jì)顯示，需要政府執(zhí)行落實(shí)的政策達(dá)到了總量的65.16%，特別是管制類(lèi)政策占該類(lèi)政策的38.61%。這表明，相對(duì)于自愿型、混合型政策，強(qiáng)制型政策更能體現(xiàn)政府推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和的決心和意志，也是最直接、最有效的政策形式。這也與當(dāng)前我國(guó)面臨的氣候形勢(shì)、排污形勢(shì)、能源形勢(shì)、環(huán)境形勢(shì)有關(guān)。

需要企業(yè)組織執(zhí)行落實(shí)的政策大多為自愿型和混合型工具，本領(lǐng)域集聚了70%的市場(chǎng)化政策工具，這表明，國(guó)家更希望通過(guò)自愿型和混合型政策來(lái)推動(dòng)企業(yè)參與碳達(dá)峰碳中和政策落地。同時(shí)，也有部分引導(dǎo)類(lèi)、環(huán)境創(chuàng)造類(lèi)、管制類(lèi)政策需要企業(yè)落實(shí)，表明在政策落實(shí)過(guò)程中，企業(yè)也是營(yíng)造綠色低碳發(fā)展環(huán)境、配合落實(shí)各類(lèi)管控措施的重要主體，企業(yè)的主動(dòng)參與確保了政策效果最大化。

需要社會(huì)公眾執(zhí)行落實(shí)的政策占比較小，僅占總量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民參與、信息與勸誡、管制三個(gè)類(lèi)別的政策工具中。其中，66.67%的公民參與類(lèi)政策工具集聚在該領(lǐng)域，是該領(lǐng)域占比最大的政策工具。

四、研究結(jié)論與政策建議

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的基本手段，運(yùn)用政策工具的視角來(lái)分析碳達(dá)峰碳中和政策，通過(guò)內(nèi)容分析法進(jìn)行解碼，能夠清晰地呈現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和政策的脈絡(luò)，從而更好解構(gòu)政策意圖，推動(dòng)政策貫徹落實(shí)。

從政策工具角度來(lái)看，混合型工具使用最多，占比52.90%，特別是信息與勸誡、環(huán)境創(chuàng)造類(lèi)政策工具占絕大部分，這表明國(guó)家為推動(dòng)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，充分運(yùn)用鼓勵(lì)支持類(lèi)政策，集聚各方面力量資源推動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但許多策略性措施是方向性、指導(dǎo)性的條文，缺少量化指標(biāo)和操作方法，因而需要在下一步的貫徹落實(shí)方案中細(xì)化具體措施。強(qiáng)制型政策工具總量適中，這與當(dāng)前國(guó)家實(shí)行的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的方針保持一致。但強(qiáng)制型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均，管制類(lèi)政策工具獨(dú)大，占比達(dá)80.70%，這表明，國(guó)家在創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境、推出一系列鼓勵(lì)支持政策的同時(shí)，也注重通過(guò)強(qiáng)制力進(jìn)行管控，從而更好、更直接地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。自愿型政策工具短缺，特別是公民參與、第三方參與等政策工具數(shù)量較少。

從政策目標(biāo)導(dǎo)向角度來(lái)看，推動(dòng)綠色低碳科技革命的政策工具相對(duì)較少，且主要集中在信息與勸誡、環(huán)境創(chuàng)造等引導(dǎo)類(lèi)政策工具，這表明，國(guó)家寄希望于通過(guò)提供良好的政策環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境等方式來(lái)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。但碳達(dá)峰碳中和涉及的技術(shù)領(lǐng)域眾多，投資巨大，需要政府采取更多補(bǔ)貼等方式，通過(guò)資金支持技術(shù)突飛猛進(jìn)。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面的自愿型政策工具缺失，這可能是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型主要是由企業(yè)等組織來(lái)完成，使用管制等剛性較強(qiáng)的政策工具更直接、更高效。碳達(dá)峰碳中和是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略，強(qiáng)制型政策工具固然有很好的效果，但更需要全社會(huì)自愿參與和推動(dòng)實(shí)施。

從驅(qū)動(dòng)主體角度來(lái)看，政策工具在政府、企業(yè)、社會(huì)公眾三類(lèi)主體上分布不均衡。針對(duì)各級(jí)政府的政策工具比較集中，體現(xiàn)出政府在落實(shí)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)上的核心地位。實(shí)際上，政府更應(yīng)該充當(dāng)頂層設(shè)計(jì)的角色，充分發(fā)揮企業(yè)組織、社會(huì)公眾的作用。針對(duì)社會(huì)公眾的政策工具占比小，僅占總量的3.23%，且分布不均，主要集中在公民參與、信息與勸誡、管制三個(gè)類(lèi)別，不利于在全社會(huì)形成人人參與、齊心協(xié)力推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的濃厚氛圍，社會(huì)公眾雖然個(gè)體的力量有限，但通過(guò)生活方式綠色轉(zhuǎn)型，也能對(duì)碳達(dá)峰碳中和發(fā)揮積極作用。

本文從三個(gè)維度立體化分析了碳達(dá)峰碳中和政策，無(wú)論是政策工具視角、政策目標(biāo)視角，還是驅(qū)動(dòng)主體視角，目的都是為了更清晰、具體地透視碳達(dá)峰碳中和政策，這三者不可割裂，它們的交叉組合使得碳達(dá)峰碳中和政策更加立體、全面和真實(shí)。因此，未來(lái)的政策導(dǎo)向應(yīng)該基于三維組合之上。鑒于國(guó)家在出臺(tái)《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，還將分領(lǐng)域出臺(tái)一系列具體實(shí)施方案，因此，在后續(xù)配套文件中，可考慮政策工具的統(tǒng)籌使用和協(xié)同配置，形成政策組合拳，從而實(shí)現(xiàn)政策效果的最大化。

第一，強(qiáng)化政策工具的平衡使用，提升各類(lèi)政策工具的針對(duì)性和實(shí)效性。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)持久的系統(tǒng)工程，在此過(guò)程中，可根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的需要，同步調(diào)整政策工具使用。短期內(nèi)，可在貫徹落實(shí)方案中增加公民參與和第三方組織參與等自愿型政策工具的使用比例，形成全社會(huì)主動(dòng)參與、自覺(jué)參與的良好氛圍。同時(shí)，也要適度提升混合型政策工具中稅收和補(bǔ)貼類(lèi)政策工具的使用，用經(jīng)濟(jì)手段支持和激勵(lì)企業(yè)組織、社會(huì)公眾開(kāi)展綠色低碳行動(dòng)，撬動(dòng)大量社會(huì)資本投向碳達(dá)峰碳中和有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域。 另外，在強(qiáng)制型政策工具方面，根據(jù)碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施情況和具體問(wèn)題，在下一步實(shí)施方案中出臺(tái)具體的針對(duì)性措施，確保政策落地見(jiàn)效。

第二，基于不同政策目標(biāo)細(xì)化政策舉措，各有側(cè)重推動(dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。確立碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)是破解資源環(huán)境約束突出問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，碳達(dá)峰碳中和的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)搭建起來(lái)，下一步的實(shí)施方案應(yīng)根據(jù)各領(lǐng)域?qū)嶋H情況，推出更具針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性的具體政策工具。在推進(jìn)能源革命方面，可重點(diǎn)將政策工具集聚到推進(jìn)大型風(fēng)光電基地建設(shè)、清潔能源消納、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面，以政策為導(dǎo)向推動(dòng)用能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，重點(diǎn)將政策工具集聚到建設(shè)綠色制造體系和服務(wù)體系上來(lái)，提高綠色低碳產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，提升經(jīng)濟(jì)的含綠量、含金量。在加快綠色低碳科技革命方面，可將更多政策工具集聚到綠色低碳技術(shù)攻關(guān)上來(lái)，加快先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。同時(shí)，完善財(cái)稅、價(jià)格、投資、金融政策，加快構(gòu)建全環(huán)節(jié)覆蓋的政策體系。

第三，充分激發(fā)政策驅(qū)動(dòng)主體的能動(dòng)性，推動(dòng)形成齊抓共推的生動(dòng)局面。政府組織層面應(yīng)推動(dòng)政策工具協(xié)同使用，加強(qiáng)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)等方面政策的協(xié)同實(shí)施，加快制定各領(lǐng)域的具體規(guī)劃、實(shí)施方案和保障措施，科學(xué)把握碳達(dá)峰碳中和節(jié)奏，明確責(zé)任主體、工作任務(wù)、完成時(shí)間，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。企業(yè)組織層面應(yīng)以企業(yè)實(shí)際需求為導(dǎo)向，落實(shí)好財(cái)稅支持、環(huán)境創(chuàng)造等方面的政策工具，完善評(píng)估、監(jiān)督等方面的政策工具，系統(tǒng)化推進(jìn)各類(lèi)政策工具的綜合使用。 社會(huì)公眾層面應(yīng)用好自愿型政策工具，大力倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式，引導(dǎo)綠色低碳消費(fèi)，鼓勵(lì)綠色出行，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局。